◎軍委裝備發(fā)展部軍事代表局駐成都地區(qū)軍事代表室 王青松 秦愷

（作者：王青松，軍委裝備發(fā)展部軍事代表局駐成都地區(qū)軍事代表室總軍事代表，全軍武器裝備采購專家組成員）

一、引言

隨著軍民融合上升為國家戰(zhàn)略，國家和軍隊相繼出臺了系列文件，如裝計[2014]809號文、裝法[2015]2號文等，大大降低了優(yōu)勢民營企業(yè)進入軍品科研、生產(chǎn)和維修領域的準入門檻。

信息系統(tǒng)裝備由于信息技術的加速發(fā)展，外加信息系統(tǒng)裝備軍用通用程度高，在幾十年的發(fā)展中已逐步由改革開放之初的“軍轉(zhuǎn)民”模式逐步轉(zhuǎn)向當前的“民參軍”模式，以民為主的特點日益顯現(xiàn)。當前我軍信息系統(tǒng)裝備的承制單位中民營企業(yè)比重較大，企業(yè)性質(zhì)比較復雜，質(zhì)量保證能力也參差不齊，“民參軍”呈現(xiàn)“數(shù)量多、規(guī)模小、層次低”等特征。

因此，民營企業(yè)快速“參軍”在帶來技術促進、能力補充和競爭推動等積極作用的同時，也給信息系統(tǒng)裝備合同履行監(jiān)督帶來新的挑戰(zhàn)。本文將結(jié)合駐蓉地區(qū)民參軍調(diào)研情況，重點圍繞信息系統(tǒng)裝備領域“參軍”企業(yè)現(xiàn)狀、任務特點和監(jiān)管工作現(xiàn)狀等開展民營企業(yè)中的合同履行監(jiān)督研討。

二、民營企業(yè)合同履行監(jiān)督工作現(xiàn)狀

（一）“參軍”民營企業(yè)現(xiàn)狀分析

在裝計[2014]809號《關于加快吸納優(yōu)勢民營企業(yè)進入武器裝備科研生產(chǎn)和維修領域的措施意見》出臺了促進軍民融合的新政策和新舉措之后，信息系統(tǒng)裝備領域加快引進優(yōu)勢民營企業(yè)參與軍品任務。據(jù)調(diào)查，全軍注冊的民營裝備承制單位已達1100余家，占比40%左右。在統(tǒng)計分析民營企業(yè)提供的399份有效調(diào)研問卷后發(fā)現(xiàn)：涉及軍品任務專業(yè)領域前三位分別為電子信息、計算機與軟件和網(wǎng)絡與通信；在2012至2014年間，“參軍”民營企業(yè)年均營業(yè)收入5億元以下的占比84%，年均軍品合同收入5000萬元以下占比82%，軍品年均投入在1000萬元以下的占比77%；民營企業(yè)“參軍”現(xiàn)狀呈現(xiàn)“門檻低、廠家多、成分雜、差異大”等特點。

（二）參軍民營企業(yè)類別分析

裝計[2014]809號在“簡化程序、降低門檻”的同時，也提出了“優(yōu)勢民營、強化監(jiān)管”等要求，然而，什么是優(yōu)勢民營企業(yè)？張又俠部長在軍民融合高端論壇上指出“我們需要的是已經(jīng)賺到第一桶金，完成資本、能力的初始積累，有一定產(chǎn)業(yè)規(guī)模、行業(yè)口碑、技術儲備和質(zhì)量保證能力的優(yōu)勢民營企業(yè)”。結(jié)合張部長對優(yōu)勢民營企業(yè)的描述和民營企業(yè)提供的產(chǎn)品及服務特點，當前參與信息系統(tǒng)裝備科研、生產(chǎn)和服務領域的承制單位大致可分為如下三類：

1、Ⅰ類企業(yè)：產(chǎn)品與服務“定制”，小規(guī)模生產(chǎn)，以“質(zhì)”取勝型。

該類企業(yè)一般成立時間較短，產(chǎn)值規(guī)模較小，有其獨特的“一招鮮”特長，主要提供滿足軍方用戶特定需求的產(chǎn)品和服務。發(fā)起人通常是傳統(tǒng)軍工研究所和工廠、部隊退役人員、高等院校等傳統(tǒng)軍工“體制”內(nèi)的相關人員，一般了解軍方需求，對軍品管理工作流程和管理要求較為熟悉，經(jīng)營管理中重視體制內(nèi)需求與體制外能力的互補性；產(chǎn)品和服務一般為無規(guī)?；a(chǎn)，軍品市場容量較??；產(chǎn)品質(zhì)量一般，成本控制較差；軍品任務比重高，管理層高度重視軍品任務；多承擔大型復雜系統(tǒng)配套設備、產(chǎn)品備附件的研制生產(chǎn)及維修服務等軍品任務。此類企業(yè)數(shù)量較大。

2、Ⅱ類企業(yè)：產(chǎn)品與服務通用，中等規(guī)?；a(chǎn)，以“量”取勝型。

此類企業(yè)一般成立時間較長，具有一定的產(chǎn)值規(guī)模，擁有和掌握某特定專業(yè)領域關鍵技術和主體技術，可提供軍民通用的產(chǎn)品和服務；發(fā)起人通常是擁有一定專業(yè)優(yōu)勢的技術人員或管理人員，家族式管理較為典型，少量采用職業(yè)經(jīng)理人管理，經(jīng)營管理制度相對健全；產(chǎn)品和服務一般為中等規(guī)模生產(chǎn)，在同行業(yè)競爭中占有優(yōu)勢，軍品市場容量較大；產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)定，成本控制一般；軍品任務比重中等，企業(yè)管理層重視軍品任務；多承擔信息系統(tǒng)單裝設備及少量子系統(tǒng)的研制生產(chǎn)任務。該類企業(yè)數(shù)量一般。

3、Ⅲ類企業(yè)：產(chǎn)品與服務通用，大規(guī)模生產(chǎn)，“質(zhì)”“量”兼?zhèn)湫汀?/p>

此類企業(yè)經(jīng)過長期的高速發(fā)展，產(chǎn)值規(guī)模較大，掌握和擁有多個信息系統(tǒng)裝備專業(yè)領域的關鍵技術和主體技術，產(chǎn)品和服務主要面向民用市場；經(jīng)營管理多采用現(xiàn)代先進管理，通常為行業(yè)內(nèi)標桿企業(yè)；產(chǎn)品和服務一般為大規(guī)模生產(chǎn)，在同行業(yè)競爭中具有壟斷優(yōu)勢，軍民市場容量大；產(chǎn)品性價比高、質(zhì)量穩(wěn)定可靠，成本控制精細；軍品任務比重低，軍品任務等同其他民品合同管理；多承擔信息系統(tǒng)單裝設備的生產(chǎn)任務。此類企業(yè)數(shù)量較少。

（三）承擔軍品任務特點分析

目前各類民營企業(yè)通過公開招標、邀請招標以及競爭性談判等方式直接進入軍品市場或通過為總體單位產(chǎn)品配套等方式間接進入軍品科研生產(chǎn)和維修領域。民營企業(yè)承擔的軍品任務有如下幾個方面的特點：

1、產(chǎn)品和服務特點

Ⅰ類企業(yè)多為軍方需求驅(qū)動型，企業(yè)了解和掌握軍隊或總體單位的某特定需求，主動通過市場運作和憑借技術優(yōu)勢進入軍品市場，產(chǎn)品和服務“定制化、專用化”特征十分明顯。

Ⅱ類企業(yè)多通過參加公開招標或邀請招標，憑借技術優(yōu)勢和行業(yè)口碑進入軍品市場，產(chǎn)品和服務“軍民通用化”特征明顯，經(jīng)適應性改造后亦可滿足軍方特殊需求。

Ⅲ類企業(yè)主要通過邀請招標，憑借產(chǎn)品性價比或行業(yè)壟斷優(yōu)勢進入軍品市場，產(chǎn)品和服務主要為“民選軍用”，主要集中在裝備生產(chǎn)采購任務領域。

2、軍品研制任務特點

民營企業(yè)中通常Ⅰ類企業(yè)承擔軍品科研任務較多，Ⅱ類企業(yè)主要承接按軍方需求進行的適應性改造或升級等研制任務，Ⅲ民營企業(yè)極少承接軍品研制任務；一般以單設備研制為主，少量廠家承接系統(tǒng)研制任務；多家企業(yè)共同參與同款裝備研制現(xiàn)象普遍，聯(lián)試聯(lián)調(diào)任務重；開發(fā)任務持續(xù)時間長，協(xié)調(diào)難度大；研制產(chǎn)品較少形成批量采購，甚至部分產(chǎn)品研制后無采購任務。

3、軍品采購任務特點

民營企業(yè)中Ⅰ類企業(yè)承擔的軍品采購任務“多品種、多批次、小批量”特征較為明顯，Ⅱ類企業(yè)和Ⅲ類企業(yè)多承接批量采購任務，呈現(xiàn)“金額大、數(shù)量多、進度緊”等特征；任務通常不夠持續(xù)，“一錘子”買賣現(xiàn)象較多；軍方需求信息透明度不高，裝備采購任務的預見性不好；采購規(guī)模通常偏小，但存在突增現(xiàn)象，短期內(nèi)可能導致企業(yè)資源與承接任務不匹配。

4、軍品維修任務特點

承擔軍品維修任務的民營企業(yè)數(shù)量較少，利潤相對較??；用戶現(xiàn)場維修任務多，維修等級不高，技術門檻低；軍方管理要求不統(tǒng)一，管理規(guī)范性普遍不足；經(jīng)費結(jié)算周期長，企業(yè)回款壓力大。

（四）合同履行監(jiān)督現(xiàn)狀

1、承制單位質(zhì)量保證能力參差不齊，合同履約風險和隱患較多。

正如民營企業(yè)現(xiàn)狀調(diào)研數(shù)據(jù)顯示的那樣，參軍民營企業(yè)大部分都處于“生存期”或“發(fā)展期”，企業(yè)經(jīng)營管理規(guī)范性不夠，“人治”現(xiàn)象普遍，導致民營企業(yè)之間的質(zhì)量管理水平、能力、意識等參差不齊。有的民營單位從原國有軍工轉(zhuǎn)制而來，軍工行業(yè)的質(zhì)量意識、責任意識、大局意識和管理流程基本保留下來，質(zhì)量保證、服務保障能力較強；而有的在民營市場小打小鬧的民營單位，逐利意識較強，質(zhì)量意識淡薄，管理能力稀松，技術水平不高，服務保障跟不上。有的民營單位擁有核心技術、專利技術和先進的生產(chǎn)設施設備，具有獨到的、先進的管理流程；而有的民營單位生產(chǎn)的產(chǎn)品沒有什么技術含量，生產(chǎn)設施老舊、落后，管理基本上也是“作坊式”管理。從去年合同履約情況和企業(yè)間投訴情況看，民營企業(yè)占比76%,給合同履行監(jiān)督工作帶來潛在風險和隱患。

2、合同履行監(jiān)督要求“一刀切”，與科研采購任務實際不相適應。

目前軍事代表執(zhí)行的質(zhì)量監(jiān)督要求是幾十年工作經(jīng)驗的積累形成的共性要求，具有較濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，這與當前民營企業(yè)基于市場競爭快速發(fā)展的態(tài)勢不相適應。如Ⅱ類企業(yè),特別是Ⅲ類企業(yè)由于其專業(yè)化程度深，精細化分工使得產(chǎn)品開發(fā)周期普遍較短，通常三個月就能完成產(chǎn)品研制，但是按照軍隊的研制管理程序，通常要一到兩年才能走完流程，導致部分擁有技術優(yōu)勢的民營企業(yè)不愿承擔科研任務。又如規(guī)模制造企業(yè)市場供貨能力較強，多采取滾動備貨策略，使得軍品要求中分批投料、分批加工等批次管理要求實現(xiàn)成本高昂。此外，在大規(guī)模制造流程中檢驗驗收過程往往嵌入在生產(chǎn)流水線中，與軍方要求完成全部生產(chǎn)后方可提交等要求沖突明顯。

3、民營企業(yè)快速進入軍方市場，給合同履行監(jiān)督工作帶來新的要求。

隨著軍隊信息化建設的發(fā)展，越來越多的民營企業(yè)加入信息系統(tǒng)裝備建設領域，尤其是在信息技術比較發(fā)達的京津、蘇浙滬、廣深、成渝等地，一個軍事代表室負責監(jiān)管的民營企業(yè)數(shù)量多達幾十個，使得信息系統(tǒng)裝備領域軍事代表在合同履行監(jiān)督過程中“人少任務重”的矛盾極為突出。大部分民營企業(yè)承擔任務零星，沒有明確的派駐軍事代表室，軍事代表也只能加強產(chǎn)品實物質(zhì)量監(jiān)督，過程監(jiān)督和體系監(jiān)督極難開展。此外，由于民營企業(yè)多承擔配套分承包任務，相當部分任務不直接與軍方直接簽訂合同，駐總承包軍事代表主要通過項目延伸到配套企業(yè)，且多為異地監(jiān)督，導致合同履行監(jiān)督“有心而無余力”，重實物監(jiān)督，輕過程和體系監(jiān)督的現(xiàn)象較為明顯。

三、民營企業(yè)合同履行監(jiān)督的對策建議

（一）科學設置準入條件

裝計[2014]809號發(fā)布之后，大量民營企業(yè)對參與軍品任務涌現(xiàn)出極大熱情，但其“參軍”的動機目的也截然不同，難免“魚龍混雜”。對軍方而言，需要的優(yōu)勢民營企業(yè)無外乎兩大類：一是擁有某一專業(yè)領域領先的技術可滿足軍方急需或特殊需求的企業(yè)；二是承擔軍品任務能力強，且愿意成為軍方長期戰(zhàn)略合作伙伴的企業(yè)。因此，軍方對民營承制單位的管理應按照規(guī)模適度、競爭充分、進出有序、良性互動的原則，重點吸納“好用”和“頂用”的優(yōu)勢民營企業(yè)。對此，加強準入管理，重點加強承制單位的名錄動態(tài)管理，類似質(zhì)量管理體系中對合格供方管理要求，建立健康、規(guī)范和高效的承制單位申請、認證、評價、監(jiān)管和退出管理機制；重點吸納能滿足軍方需求的懂技術、善管理、重質(zhì)量、穩(wěn)定可持續(xù)的優(yōu)勢民營企業(yè)；大力加強民營企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量、過程管控和資格監(jiān)督等動態(tài)管理活動，切實管住民營企業(yè)“參軍”可能帶來的消極作用。

（二）強化合同風險管控

民營企業(yè)相較于其他軍工單位，最為明顯的是市場經(jīng)濟意識強烈，異常重視投入和產(chǎn)出比，因此在民營企業(yè)的合同履行監(jiān)督過程中，必須牢固樹立與深度融合相匹配、與市場秩序相吻合的監(jiān)管工作思路，將合同履行監(jiān)督行為與企業(yè)經(jīng)營發(fā)展有機融合，要讓民營企業(yè)理解和認識提高自身能力與爭取軍品任務之間的利害關系，促使民營企業(yè)在向外“搶市場”的同時，還必須向內(nèi)重視履約信譽。要高度重視合同履行的風險管控，特別是企業(yè)資質(zhì)保持和軍品的售后服務能力方面的風險。在實際工作中可運用項目管理的方法，參照ISO31000和GJB171/Z 等系列風險管理標準，開展加強軍品任務的風險管理的規(guī)劃、分析、應對和監(jiān)控工作，重點是要做實裝法[2015]2號《中國人民解放軍裝備承制單位資格審查管理規(guī)定》中關于資格監(jiān)督的相關要求。

（三）實施分類分級管理

在當前條件下，為加強民營企業(yè)合同履行監(jiān)督，軍方應根據(jù)企業(yè)質(zhì)量保證能力實際開展分類分級監(jiān)督。首先在招標采購等采購需求確定時，就應明確對不同企業(yè)不同產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督要求，建議通過合同約定或質(zhì)量監(jiān)督工作規(guī)范等法規(guī)形式，明確對不同產(chǎn)品的分類分級管理要求；其次軍事代表還應重點研究不同企業(yè)類型和不同合同任務的質(zhì)量監(jiān)管特征，突出質(zhì)量監(jiān)督重點，如對Ⅱ類和Ⅲ類企業(yè)，其產(chǎn)品質(zhì)量基本上經(jīng)歷了市場的檢驗，企業(yè)自身的實物質(zhì)量保證能力基本滿足軍方要求，因此對其的監(jiān)督重點應是訂貨任務中的軍方特殊要求的實現(xiàn)；而對Ⅰ類民營企業(yè)則應根據(jù)企業(yè)的性質(zhì)和任務的需求進行分級監(jiān)督。如對持續(xù)承擔軍品任務的民營企業(yè)應重點加強企業(yè)的質(zhì)量保證能力提升，對零星訂貨企業(yè)則重點加強軍品任務管理要求宣貫和產(chǎn)品實物質(zhì)量監(jiān)督。

（四）突出資質(zhì)能力監(jiān)督

軍方作為軍品采購的甲方，對承制單位最為關心的無外乎兩個方面的問題，即企業(yè)能力問題和是否能讓軍方放心的問題。前者主要關乎是否能夠完成軍品任務，如資格審查中對專業(yè)技術、質(zhì)量保證和財務資金等方面的審查就是對企業(yè)的能力審查；后者主要解決企業(yè)是否值得軍方信任的問題，如資格審查中關于法人資格、保密資格和經(jīng)營信譽等方面的審查就是一種“放心”審核。因此在軍事代表日常監(jiān)督過程中應重點圍繞提升企業(yè)能力，確保軍方“放心”兩方面開展工作。對民營企業(yè)而言，解決如何讓軍方“放心”的問題更為突出，因此相較于傳統(tǒng)軍工研究所、工廠等承制單位，民營企業(yè)承制單位資格的日常監(jiān)督工作尤其重要，特別是涉及可能影響任務完成的企業(yè)資產(chǎn)重組、關鍵技術人員流失、保密工作日常管理等都應納入日常監(jiān)督的范疇。

四、結(jié)束語

隨著越來越多的民營企業(yè)進入信息系統(tǒng)裝備建設領域，必然給合同履行監(jiān)督帶來新變化、新問題。無論是主動還是被動，軍事代表都應加快、加強自身能力培養(yǎng)，積極適應和迎合軍民融合深度發(fā)展大潮帶來的新挑戰(zhàn)，為我軍信息系統(tǒng)裝備建設當好“監(jiān)造官”。