韓新

編制落實城市消防規(guī)劃提升城市火災風險管控水平

韓新

韓新，同濟大學上海防災救災研究所，副所長，火災與消防工程研究室主任，研究員，公安部消防局特約研究員，中國消防協(xié)會理事、中國建筑學會建筑防火綜合技術分會理事。主要研究方向涉及城市消防規(guī)劃、消防性能化設計評估與城市災害系統(tǒng)控制理論等。近年先后主持“十二五”國家科技支撐計劃項目課題《城市多重災害綜合防御能力提升關鍵技術與示范》、“十三五”國家重點研發(fā)計劃項目課題《城市基礎設施軟土工程災害應急準備能力評估研究與示范應用》、國家自然科學基金項目《大斷面公路隧道基于性能的全尺寸防火試驗研究與理論分析》，參與完成了國家“863”項目《上海長江隧道全比例火災安全試驗》等多項科研項目；發(fā)表學術論文60余篇，主持編著城市防災規(guī)劃叢書第五分冊《城市消防規(guī)劃》等著作。作為項目主要完成人員，獲得國家科技進步獎三等獎1項，省部級科技進步獎一等獎2項，二等獎3項，省級科技進步獎三等獎5項。

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確指出，到2020年，我國的城鎮(zhèn)化水平和質量穩(wěn)步提升；城鎮(zhèn)化格局更加優(yōu)化；城市發(fā)展模式科學合理；城市生活和諧宜人；城鎮(zhèn)化體制機制不斷完善。這一全局性的城市發(fā)展和變化，將會影響著我國國民經(jīng)濟建設各個方面的戰(zhàn)略對策和部署。因此，切實把握城市發(fā)展時機，科學地編制與落實城市規(guī)劃，其中包括城市消防專項規(guī)劃，不斷強化城市火災防控的綜合能力，對于確保我國城鎮(zhèn)化進程健康、協(xié)調發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

城鎮(zhèn)化進程對城市火災的影響

我國的城鎮(zhèn)化進程不斷加快，帶來了經(jīng)濟和社會的變革，迎來了中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的上升期，同時城市火災的嚴重性也越來越顯示出來。表1所示為1990年至2010年20年間我國城市化進程與城市火災的數(shù)據(jù)對照。20年間，城市數(shù)量增長41.8%，城鎮(zhèn)數(shù)量增長60.63%，人口普查城鎮(zhèn)人口增長122.07%，住宅房屋竣工面積增長102.08%，火災事件增長127.63%，火災經(jīng)濟損失增長264.97%。

由此看出，當前我國火災總體形勢依然十分嚴峻。隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進程，社會經(jīng)濟問題不斷增長，物質財富不斷積累，火災造成的財產(chǎn)損失將呈現(xiàn)增長趨勢，預計對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的潛在威脅和危害還將繼續(xù)擴大（表2）。因此，編制與落實城市消防規(guī)劃，進而建立綜合性的城市消防安全保障體系，增強城市抵御火災侵襲整體能力，實現(xiàn)城市建設的可持續(xù)發(fā)展，是一項非常迫切的任務。

表1 20年間城市化進程與城市火災的數(shù)據(jù)對照表

表2 近10年火災占新中國成立64年來火災的比例情況

城市消防規(guī)劃體系

（一）消防規(guī)劃的地位與作用

消防規(guī)劃在優(yōu)化城市消防安全布局，協(xié)調公共消防基礎設施建設，提高公共消防服務能力，維護城市整體消防安全等方面，發(fā)揮著日益突出的作用。

消防規(guī)劃與城市建設：消防規(guī)劃是指導城市消防建設的重要依據(jù)，是實現(xiàn)城市消防安全目標的綜合性手段。大量的災害事件表明，城市需要有合理的消防安全布局、完善的公共消防設施和配套的消防裝備，才能滿足公共消防管理和公共消防服務的需求。城市建設不能缺少消防規(guī)劃，消防規(guī)劃的基本作用就是確定城市消防的發(fā)展目標和總體布局，指導建立城市消防安全體系，為城市建設和發(fā)展提供消防安全保障。

消防規(guī)劃與城市總體規(guī)劃：城市總體規(guī)劃是對一定時期內城市性質、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施。消防規(guī)劃是城市總體規(guī)劃在城市公共消防安全方面的延伸和拓展，是城市總體規(guī)劃中的一項專項規(guī)劃。在編制城市總體規(guī)劃時，應同步編制消防規(guī)劃，以利于科學合理地調整城市規(guī)劃布局，在城市建設發(fā)展中同步建設城市公共消防基礎設施。

消防規(guī)劃與各項專項規(guī)劃：在城市總體規(guī)劃中，城市的功能分區(qū)、內外交通系統(tǒng)、園林綠地系統(tǒng)、河湖水系、歷史文化保護、舊區(qū)改建等方面都與消防規(guī)劃密切相關，特別是人員密集的公共活動場所、化學危險品產(chǎn)業(yè)及城市道路、供水、通信、供電、燃氣等方面，既明確自身的消防安全需求，又包含著相關消防設施的規(guī)劃建設要求。因此，城市消防規(guī)劃作為一項專項規(guī)劃，應與城市其他各項專項規(guī)劃相互銜接協(xié)調，消防規(guī)劃相對其他專項規(guī)劃具有一定的約束性。

城市消防規(guī)劃與消防工作：消防規(guī)劃是消防工作中的基礎性工作，是完善城市消防安全管理體系和提高城市消防安全整體水平的重要工作之一，也是一項有效、主動的預防工作，對整個消防工作具有指導作用。一個好的消防規(guī)劃可以科學、合理地為城市的動態(tài)發(fā)展確定消防服務水準，為城市消防投入提供依據(jù)，成為城市消防工作發(fā)展的動力和支撐。如，北京市緊緊抓住奧運會消防保衛(wèi)工作的契機，在政府統(tǒng)一領導下，專家領銜，部門配合，群眾參與，制訂了較為詳細的城市公共消防設施建設規(guī)劃，有力地推動了北京市消防力量的總體建設（圖1）。上海市通過制訂《上海市消防規(guī)劃（2003—2020）》，在近期規(guī)劃中明確提出了要在2007年前全市新建30個消防站和加強消防裝備建設的目標，投資5億多元購置新型消防車160余輛。截至2016年年底，上海市消防站由2003年的69座增至168座，實現(xiàn)了上海消防建設的跨越式發(fā)展（圖2）。

（二）消防規(guī)劃的指導思想與原則

指導思想：消防規(guī)劃應以以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀為指導，適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，遵循消防工作的發(fā)展規(guī)律，以《中華人民共和國城市規(guī)劃法》《中華人民共和國消防法》和城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等法律、法規(guī)為依據(jù)，從城市社會經(jīng)濟發(fā)展和城市建設的實際情況出發(fā)，按照城市發(fā)展總體目標和相應的消防安全要求，充分結合城市形態(tài)特點、控制性詳細規(guī)劃，優(yōu)化、整合城市公共基礎設施資源，學習借鑒國內外先進的消防理念，體現(xiàn)規(guī)劃的先進性、前瞻性、針對性、適應性、可操作性和創(chuàng)造性。

圖1 北京市中心城規(guī)劃消防隊站分布圖（《北京市消防站規(guī)劃》）

圖2 上海市消防站規(guī)劃布局（《上海市消防規(guī)劃（2003—2020）》）

基本原則：堅持“預防為主、防消結合”的消防工作方針；堅持以人為本、科學合理、技術先進、經(jīng)濟實用的原則；堅持消防工作社會化、法制化，創(chuàng)造和諧的消防安全環(huán)境；堅持綜合防災減災，促進消防力量向多種形式發(fā)展；堅持從實際出發(fā)，把握全局，突出重點，解決主要問題；堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，從戰(zhàn)略角度思考消防工作，立足當前，謀劃未來，注重近期與中遠期相結合，分步實施、同步建設。

（三）消防規(guī)劃的基本任務與內容

基本任務：結合城市總體發(fā)展規(guī)劃，在收集整理城市各種基礎資料，綜合分析城市消防工作薄弱環(huán)節(jié)和火災等災害事故發(fā)展趨勢的前提下，對城市消防安全布局、公共消防站、消防供水、消防車通道、消防通信等各種公共消防基礎設施和消防裝備的建設進行科學的、前瞻性的、戰(zhàn)略性的思考和預測，提出近、中、遠期消防建設發(fā)展目標和實施意見，推動消防工作與經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展，不斷提升城市消防綜合實力，滿足社會的消防安全需求。

基本內容：一般包含城市消防安全布局、城市公共消防基礎設施和消防裝備建設等。就時效性角度而言，消防規(guī)劃分為近期規(guī)劃、中期規(guī)劃和遠期規(guī)劃。從執(zhí)行的角度來看，分為強制性內容和非強制性內容。強制性內容是指在消防規(guī)劃中必須納入和實施的內容，必須嚴格執(zhí)行。除法律法規(guī)規(guī)定的強制性內容外，不同的城市可根據(jù)不同的實際情況，具體選擇其他的規(guī)劃內容和側重點。

后危機時代農(nóng)業(yè)發(fā)展的國際比較 ……………………………………………………………………………………… 楊雨萱（3/03）

（四）消防規(guī)劃工作的主要特點

消防規(guī)劃一般具有以下特點：

強制性：消防規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分。制訂城市規(guī)劃以及消防規(guī)劃是各級政府實施社會管理和公共服務的重要職責，是國家行政機關對城市建設實施宏觀調控的管理手段。消防規(guī)劃一經(jīng)制定、批準，就具有法律效力。它是依法實施消防行政，整頓城市消防安全管理秩序的重要依據(jù)，任何單位、個人都應遵守城市消防規(guī)劃，服從城市消防規(guī)劃管理，使城市建設沿著科學、合理、健康的軌道運行。

綜合性：消防規(guī)劃的編制和實施是一項綜合性的系統(tǒng)工程。例如，規(guī)劃城市消防安全布局，要綜合考慮城市工業(yè)區(qū)、倉儲區(qū)、居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、綠地等建設布局；配置城市各項公共消防設施，要綜合考慮國土資源、市政公共服務設施（供水、電信、交通、電力、燃氣）等配套設施。因此，城市消防規(guī)劃必須與其他專項規(guī)劃相互協(xié)調，共同融匯于城市總體規(guī)劃之中。

科學性：由于每個城市的自然條件、總體布局各有特點，其火災危害程度和消防需求也不可能完全相同。消防規(guī)劃的制訂，既要研究探索本地城市的發(fā)展規(guī)律，又要吸收借鑒國內外先進的消防理念，在對城市規(guī)劃建設和發(fā)展態(tài)勢、重大火災危險源的分布、消防安全力量布局等實際情況進行全面調研的基礎上，運用科學的分析和評估方法，對城市消防安全形勢做出科學預測，提出科學合理的消防發(fā)展目標、內容和具體規(guī)劃部署，從實際出發(fā)，因地制宜地編制消防規(guī)劃（圖3）。

圖3 上海市中心城消防重點地區(qū)（《上海市消防規(guī)劃（2003—2020）》）

時效性：城市是在不斷變化發(fā)展的，影響城市消防建設發(fā)展的因素也在不斷變化，城市發(fā)展并沒有一個終極的藍圖。作為指導城市消防工作的消防規(guī)劃也不可能一成不變，必須根據(jù)城市發(fā)展動態(tài)，通過法定程序適時加以調整、修訂和完善，從而保證消防規(guī)劃既定目標的實現(xiàn)。因此，消防規(guī)劃的編制與實施既要符合當前消防工作的需要，又要考慮長遠發(fā)展目標的需要，是一項時效性較長的工作。

消防規(guī)劃的編制程序與實施管理

（一）消防規(guī)劃的編制程序

消防規(guī)劃編制工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，具有一定的工作程序，一般包含立項、確定組織體系、收集整理資料、開展專題研究、編制消防規(guī)劃、征詢社會意見、規(guī)劃評審和報批等過程（圖4）。

編制消防規(guī)劃是一項艱苦細致的工作，是針對城市建設中各類消防安全問題提出的綜合治理措施。實施消防規(guī)劃工作難度更大，只靠行政管理手段往往難以完全奏效，必須要綜合運用法制、行政、經(jīng)濟、社會等多種管理手段，才能確保消防規(guī)劃有效實施。

法制管理手段：實施消防規(guī)劃必須要有強制性的法律手段予以保障。各地立法部門要依據(jù)國家法律法規(guī)要求，結合實際情況，建立地方性法規(guī)，推進消防規(guī)劃的實施。各級政府行政執(zhí)法部門要加強對城市消防規(guī)劃編制和實施管理過程的執(zhí)法監(jiān)督，督促有關部門和單位依法落實消防規(guī)劃的要求和措施。對違反消防規(guī)劃的行為，要制定處罰辦法，加大處罰力度，做到有法必依、違法必究，切實把實施消防規(guī)劃納入法制軌道。

行政管理手段：行政管理是制訂和實施消防規(guī)劃的主渠道。各級政府應把消防安全布局、公共消防設施建設、消防裝備建設、重大災害事故處置預案、重大隱患整改等事關公共安全的重大事項納入重要議事日程，專題研究，提出相關工作對策，并納入消防規(guī)劃。在推進落實消防規(guī)劃時，要嚴格實行責任制，明確責任，提出建設任務、建設標準和完成時限，將落實消防規(guī)劃任務的完成情況納入單位和領導干部績效考核管理范疇。為保證消防規(guī)劃的實施，政府應依據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的增長比例，增加對公共消防設施和消防裝備的經(jīng)費投入；開源節(jié)流，多渠道籌措建設經(jīng)費，建立消防基金和市、區(qū)、縣、鎮(zhèn)和其他受益各方按比例投入的經(jīng)費保障制度。例如，上海市政府為推進落實《上海市消防規(guī)劃（2003—2020）》近期建設目標，批準轉發(fā)市發(fā)改委、市建委、市公安局、市財政局、市規(guī)劃局、市房地資源局和市勞動保障局制定的《關于進一步加強本市消防基礎設施建設的實施意見》，明確了由區(qū)、縣政府供應土地，市政府（市發(fā)改委和市建委）出資建站、購置消防裝備的消防站建設機制，并把消防站建設列入2006年市政府十大實事工程，予以強力推進，同年就新建消防站22個。又如，2005年年底，遼寧省大連市政府根據(jù)消防規(guī)劃提出的消防安全目標，為加強消防裝備建設，一次性投資3億元，購置各類大型消防車100多輛和大量消防裝備器材，一舉改變了全市消防裝備的落后狀況。

社會監(jiān)督手段：消防規(guī)劃關系到全體市民的安全利益，市民對消防規(guī)劃實施管理的各項事務有知情權、查詢權、建議權、參與權、投訴權等權利，消防規(guī)劃一經(jīng)批準，政府應當予以公布。應通過廣播、電視、報刊等廣泛開展宣傳，把消防規(guī)劃的要求、建設目標和建設成果公之于眾，并向社會公示消防規(guī)劃實施管理的依據(jù)、程序、時限、結果、投訴渠道、管理部門和責任人，讓公眾了解消防規(guī)劃、關心消防規(guī)劃，對消防規(guī)劃實施輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督，動員全社會的力量來推動消防規(guī)劃的實施。

經(jīng)濟管理手段：經(jīng)濟管理方法就是通過制定相關政策，利用經(jīng)濟杠桿和經(jīng)濟手段，協(xié)調相關各方的利益，動員社會力量，支持和參與公共消防設施建設。比如，一些地方政府把消防站建設納入土地開發(fā)項目，對開發(fā)商適當讓利，要求開發(fā)商在開發(fā)中一并建設消防站等公共消防設施；在工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)，組織多個經(jīng)濟體共同出資聯(lián)建消防站，一并承擔社區(qū)和企業(yè)消防保衛(wèi)任務；有些企業(yè)轉產(chǎn)下馬，其企業(yè)消防隊由政府收購，并將其改造為公共消防站等，這些都是應用經(jīng)濟手段加強消防建設的措施。

技術評估手段：消防規(guī)劃的實施管理是一項長期的、動態(tài)的工作，也是消防規(guī)劃不斷完善、深化的過程。在消防規(guī)劃的實施管理中，要注重采納專家意見，建立重大問題技術評估制度，為實施消防規(guī)劃管理提供技術保障，減少或避免規(guī)劃實施中的隨意性和盲目性，以使消防規(guī)劃實施更加切合實際，保證規(guī)劃目標水準不因調整變化而降低。技術評估內容應包括：對規(guī)劃執(zhí)行情況進行跟蹤評價，對規(guī)劃目標的建設情況進行評估問效，對規(guī)劃內容的重大調整修改進行技術論證，分析規(guī)劃實施中的問題并提出解決意見等。

結語

城市消防規(guī)劃與城市總體規(guī)劃以及各種專業(yè)專項規(guī)劃一樣，都是在實踐中不斷豐富、完善和發(fā)展的。一方面，隨著城市經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，全社會消防安全意識明顯提高，對消防安全工作提出了更高的需求，消防規(guī)劃必須在這樣一種新的需求基礎上，從更高的起點對城市消防工作未雨綢繆，做出更加科學合理的規(guī)劃，以求得消防工作與經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展；另一方面，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、城市規(guī)劃編制體系的完善，特別是隨著計算機技術的發(fā)展、城市火災風險分析評估技術的應用、城市規(guī)劃建設區(qū)控制性詳細規(guī)劃覆蓋率的提高和城市各種專項規(guī)劃的細化，為消防規(guī)劃的編制和實施提供了有利條件和技術支持，消防規(guī)劃的合理性、操作性和可行性將會進一步提高。從消防規(guī)劃的發(fā)展趨勢看：

一是加快對消防規(guī)劃編制技術的研究，盡早制定和頒布城市消防規(guī)劃編制導則和技術文本，使城市消防規(guī)劃編制工作法制化、標準化。

二是開展農(nóng)村小城鎮(zhèn)消防規(guī)劃，結合小城鎮(zhèn)的規(guī)模、性質、類型、地理區(qū)域位置等因素，遵循因地制宜、經(jīng)濟實用、不拘一格的原則，提出小城鎮(zhèn)消防安全布局和消防站、消防供水、消防車通道、消防通信等公共消防設施建設要求，并將其納入小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，與其他基礎設施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設。

三是研究和制訂區(qū)域性的專項消防規(guī)劃，比如，建立跨區(qū)域緊急救援機制、建設跨區(qū)域特勤消防力量、建立區(qū)域性報警分區(qū)和區(qū)域性消防供水體系等。