嘉定區(qū)人大工作研究會

通過地方人大專門委員會與常委會工作機構(gòu)的比較分析，以及設(shè)置專門委員會對地方人大帶來的新變化，本文將就調(diào)整設(shè)置專門委員會并發(fā)揮其職能作用進行研究，并提出思考。

一、地方人大專門委員會與常委會工作委員會的比較分析

1、機構(gòu)設(shè)置的法律依據(jù)不同。地方人大專門委員會的設(shè)置，是根據(jù)地方組織法第三十條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會等專門委員會；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟委員會等專門委員會。”常委會工作委員會的設(shè)置，是根據(jù)地方組織法第五十三條規(guī)定：“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)?！边@里的“工作機構(gòu)”即為“工作委員會”。因此，不能把專門委員會等同于工作委員會。

2、產(chǎn)生方式和人員組成不同。從產(chǎn)生方式看，地方人大專門委員會由大會主席團在代表中提名，大會通過。在大會閉會期間，常務(wù)委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員，具體方式由主任會議提名，常務(wù)委員會會議通過。專門委員會的任期，一般從本屆人民代表大會通過之日起，至本屆人民代表大會任期屆滿為止。

從人員組成看，地方人大專門委員會采用委員會制，由主任委員、副主任委員和委員組成，組成人員是同級人民代表大會代表，其中有相當部分組成人員還是同級人大常委會的委員。人大常委會工作委員會由主任、副主任和委員組成，由人大常委會會議任命產(chǎn)生，其組成人員不一定是本級人大代表。由此可見，專門委員會的產(chǎn)生方式和人員構(gòu)成，更具有權(quán)威性。

3、領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和工作方式不同。地方人大專門委員會是本級人大的常設(shè)性機構(gòu)，在會議期間，受本級人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)，對地方人民代表大會負責(zé)。專門委員會是集體行使職權(quán)，舉行全體會議必須有組成人員的過半數(shù)出席，才能舉行；討論決定問題時，必須由全體組成人員的過半數(shù)通過才能產(chǎn)生法律效力。工作委員會是地方人大常委會的工作機構(gòu)，是本級人大常委會的具體工作部門，在常委會的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，實行領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，是服務(wù)機構(gòu)。因此，專門委員會的地位要高于工作委員會。

4、工作職責(zé)和作用發(fā)揮不同。從工作職責(zé)上看，專門委員會的主要職責(zé)有五項：一是根據(jù)大會主席團或者常委會主任會議的交付，研究、審議有關(guān)議案，提出審議結(jié)果報告或者審議意見；二是研究、審議和擬定有關(guān)議案，向本級人大或者常委會提出；三是對屬于本級人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題進行調(diào)查研究，向本級人大或者常委會提出建議和意見；四是協(xié)助本級人大及其常委會依法開展監(jiān)督工作；五是加強與本級人大代表的聯(lián)系，認真研究交由本委員會處理的代表建議、批評和意見，并負責(zé)答復(fù)代表等。而工作委員會的職責(zé)是承辦本級人大常委會和主任會議交付的與本工作機構(gòu)相關(guān)的具體事務(wù)，為人大及其常委會、各專門委員會、常委會組成人員及人大代表行使職權(quán)、履行職責(zé)、發(fā)揮作用提供服務(wù)，是人大及其常委會的參謀助手和工作機構(gòu)。

二、調(diào)整設(shè)置專門委員會對地方人大組織建設(shè)帶來的新變化

1、專門委員會的設(shè)置總數(shù)有待進一步明確。《中共上海市委關(guān)于推動人大工作與時俱進充分發(fā)揮人大作用的若干意見》中，提出了“規(guī)范區(qū)縣人大常委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)，充實區(qū)縣人大常委會工作力量；區(qū)縣人大常委會設(shè)立預(yù)算審查工作機構(gòu)”。中共上海市委組織部、上海市人大常委會辦公廳、上海市機構(gòu)編制委員會辦公室印發(fā)的《關(guān)于本市貫徹落實中央和市委加強區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設(shè)若干意見的實施辦法》的通知（滬委組〔2015〕發(fā)字91號）規(guī)定：“區(qū)縣人大在現(xiàn)有常委會工作機構(gòu)限額內(nèi)，統(tǒng)籌調(diào)整設(shè)置專門委員會和工作委員會。設(shè)立法制、財政經(jīng)濟、內(nèi)務(wù)司法（與法制委合署辦公）等專門委員會和常委會預(yù)算工作委員會，已設(shè)立專門委員會的，常委會一般不再設(shè)立相應(yīng)的工作委員會。”《上海市人大常委會關(guān)于區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作的若干規(guī)定》明確“區(qū)、縣人民代表大會設(shè)立法制委員會、財政經(jīng)濟委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會，也可以根據(jù)需要設(shè)立其他專門委員會”。上述文件和法律法規(guī)，只對設(shè)立人大專門委員會作了原則規(guī)定。因此，各區(qū)（縣）人大在機構(gòu)設(shè)置和人員配備方面，會出現(xiàn)不統(tǒng)一的情況。

2、機構(gòu)職責(zé)和工作關(guān)系有待進一步厘定明晰。在協(xié)助常委會行使監(jiān)督職權(quán)工作中，根據(jù)監(jiān)督法第十二、十四條之規(guī)定，不論是“一府兩院”的專項工作報告，還是“一府兩院”針對常委會審議意見研究處理的情況，在提交常委會審議之前，均須送交本級人大有關(guān)專門委員會或者常委會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見。監(jiān)督法第二十三條規(guī)定，常委會執(zhí)法檢查工作由本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常委會有關(guān)工作機構(gòu)具體組織實施。在人大常委會審查和批準預(yù)算調(diào)整方案中，根據(jù)監(jiān)督法第十七條之規(guī)定，政府有關(guān)主管部門應(yīng)當在本級人大常委會舉行會議審查和批準預(yù)算調(diào)整方案的一個月前，將預(yù)算調(diào)整初步方案送交本級人大財政經(jīng)濟委員會進行初步審查，或者送交常委會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見。由于地方組織法對于人大專門委員會和常委會工作委員會職權(quán)界限的有關(guān)規(guī)定尚不夠明確，如何協(xié)調(diào)好二者之間的工作關(guān)系，是必須深入思考的問題。

3、人大機構(gòu)工作力量有待進一步配置。根據(jù)修改后的地方組織法關(guān)于增加區(qū)縣人大常委會組成人員名額的規(guī)定，增加了各政黨、各人民團體聯(lián)合推薦或者單獨推薦的代表候選人的比例，從一般不超過本級人大代表總數(shù)的百分之十五調(diào)整為百分之二十。按照地方組織法有關(guān)規(guī)定，人大常委會和專門委員會組成人員必須是本級人大代表。

目前，地方組織法對于專門委員會和工作委員會的內(nèi)部人員配置只作出原則性規(guī)定，尚無具體要求，如何按照市委有關(guān)文件精神和相關(guān)法律規(guī)定，在現(xiàn)有常委會工作機構(gòu)限額內(nèi)，統(tǒng)籌調(diào)整設(shè)置專門委員會和工作委員會，配置好人大專門委員會組成人員的職數(shù)及合適人選，關(guān)系協(xié)助人大及其常委會依法履職的能力和水平。endprint

4、人大各項工作制度規(guī)范有待進一步完善?，F(xiàn)行的區(qū)（縣）人大及其常委會工作制度和規(guī)范，是在設(shè)置人大專門委員會前建立和形成的。人大專門委員會設(shè)置后，人大常委會以及在人大工作的同志不僅要轉(zhuǎn)變工作理念和工作方式，同時，如何完善人大常委會與人大專門委員會、人大專門委員會與常委會工作委員會之間的工作機制，對已經(jīng)建立和形成的人大工作制度和規(guī)范如何進行修訂、建立和健全，明確人大專門委員會在其中的具體職能作用、工作職責(zé)以及程序規(guī)范等，還有待依據(jù)新修改的地方組織法等相關(guān)法律法規(guī)厘定清晰，以規(guī)范人大專門委員會的履職活動。

三、設(shè)置人大專門委員會并充分發(fā)揮其作用的對策和建議

1、準確定位，科學(xué)謀劃。從本市五個區(qū)（指靜安、虹口、徐匯、松江和青浦）人大調(diào)整設(shè)置工作機構(gòu)的情況看，建議設(shè)置人大法制、財政經(jīng)濟委員會和常委會預(yù)算工委，保留常委會內(nèi)務(wù)司法工作委員會，撤銷常委會財政經(jīng)濟工作委員會。法制委員會、財政經(jīng)濟委員會各設(shè)一名專職的主任委員兼任常委會內(nèi)務(wù)司法工委、預(yù)算工委主任。內(nèi)務(wù)司法和預(yù)算工委各增設(shè)一名專職副主任。個別合并或原則保留其他工作機構(gòu)。

2、形成共識，有序推進。一是要增強工作的責(zé)任感和緊迫感，堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。二是要抓住換屆契機，在成員的提名工作過程中充分發(fā)揮人大的主動意識。三是要充分做好與政府的溝通，爭取政府的理解和支持。四是要認真做好宣傳工作，形成良好輿論環(huán)境。

3、建章立制，提供保障。建議市人大常委會及時出臺指導(dǎo)性意見，適時制定上海市人大專門委員會工作條例。區(qū)（縣）人大常委會應(yīng)認真梳理和完善人大工作議事規(guī)則、工作程序及專門委員會工作職責(zé)等工作制度，規(guī)范專門委員會的履職活動，理順人大常委會與專門委員會、專門委員會與專門委員會、專門委員會與常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)、專門委員會與“一府兩院”及其工作部門之間的工作關(guān)系，構(gòu)建目標一致、分工明確、密切配合、良性互動、高效運轉(zhuǎn)的工作機制，為人大專門委員會依法行使職權(quán)提供強有力的保障。

4、加強領(lǐng)導(dǎo)，推動工作。建議區(qū)人大切實加強對專門委員會工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立常委會定期聽取專門委員會工作情況報告的制度；通過專門委員會更加深入的調(diào)查研究和經(jīng)?；?、全面化監(jiān)督，增強人大及其常委會監(jiān)督工作的針對性和實效性；充分利用專門委員會的法律地位和專業(yè)優(yōu)勢，提高常委會預(yù)算決算審查和規(guī)范性文件備案審查的質(zhì)量；通過專門委員會加強與代表的聯(lián)系，有效地開展跟蹤督查，促進代表議案和代表建議辦理質(zhì)量的進一步提高。endprint