楊應(yīng)科 李 陽(yáng)

軌道交通引導(dǎo)發(fā)展的全景式協(xié)調(diào)框架與策略探討

楊應(yīng)科 李 陽(yáng)

（深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心有限公司，518034，深圳//第一作者，高級(jí)工程師）

軌道交通建設(shè)資金投入大、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用高，因此大家對(duì)軌道交通建設(shè)的綜合效益期望也越來(lái)越多，最現(xiàn)實(shí)的做法就是利用軌道交通沿線(xiàn)土地增值效益作為軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)的融資途徑。香港的成功經(jīng)驗(yàn)激勵(lì)著大家對(duì)“軌道+物業(yè)”發(fā)展的追求。但鑒于政策、規(guī)劃管理體系、軌道建設(shè)運(yùn)營(yíng)制度等眾多約束因素，國(guó)內(nèi)城市軌道交通TOD（交通引導(dǎo)發(fā)展）模式的實(shí)施艱難無(wú)比。通過(guò)項(xiàng)目實(shí)例研究，從規(guī)劃、軌道財(cái)務(wù)、市場(chǎng)等全景角度探討軌道交通TOD的協(xié)調(diào)框架和策略，目的是促進(jìn)“軌道沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)”與城市、軌道財(cái)務(wù)、市場(chǎng)三者協(xié)調(diào)發(fā)展，使得軌道TOD發(fā)展理念下“軌道+物業(yè)”模式健康發(fā)展。

軌道交通；TOD；綜合開(kāi)發(fā)；策略；投融資

AbstractWith high capital investment and high operation cost in rail transit construction，people have more expectation for comprehensive benefits of rail transit.One of the most realistic approaches is to use the land value-added benefits along rail transit line as a means of financing of rail transit construction and operations,the successful experiences of Hong Kong inspire the development of“Rail+Property”.However，in view of numerous constraints of government policies，planning and management system,rail transit construction and operation system,the development of TOD is rather difficult.In this paper,based on a real project，a coordination framework and strategy in rail transit TOD development is analyzed from the panoramic view of planning，rail transit financing and market，in order to promote the coordinate development between integrated development of land along rail transit lines，urban construction，rail transit financing and market，and promote the“Rail+Property”mode guided by TOD concept.

Key wordsrail transit； transit-oriented development（TOD）；overall development； strategy；investment and financing

Author′s addressShenzhen Urban Transport Planning Center Co.，Ltd.，Shenzhen，518034，China

軌道交通TOD（交通引導(dǎo)發(fā)展）模式是依托軌道交通對(duì)城市空間的重塑作用及對(duì)土地利用的整合作用，使松散型土地資源由均值化轉(zhuǎn)向集約化,并依托軌道站場(chǎng)進(jìn)行高強(qiáng)度的混合土地開(kāi)發(fā)，既可增大對(duì)客流的吸引，又可通過(guò)土地增值收益反哺軌道交通投資，從而為“軌道+物業(yè)”模式的發(fā)展提供基礎(chǔ)。

廣州、深圳等地在軌道交通TOD方面做了有益的探索［1-2］。國(guó)內(nèi)進(jìn)行TOD工作時(shí),常常急于求成，“各做各線(xiàn)、各做各站”的現(xiàn)象十分普遍。這就導(dǎo)致規(guī)劃大多局限在微觀層面的軌道交通站點(diǎn)周邊布局或社區(qū)規(guī)劃，而在土地功能布局、發(fā)展規(guī)模及發(fā)展時(shí)序等方面與全市或全區(qū)規(guī)劃的宏觀協(xié)調(diào)不足。TOD作為一種城市發(fā)展的思路，應(yīng)在宏觀層面進(jìn)行規(guī)劃協(xié)調(diào)和引導(dǎo)。此外，在軌道交通沿線(xiàn)土地綜合利用開(kāi)發(fā)也常盲目套用“軌道+物業(yè)”概念，就錢(qián)找地或無(wú)目的圈地，忽視城市發(fā)展的先后秩序，忽視市場(chǎng)需求，最終將土地規(guī)劃開(kāi)發(fā)變成土地財(cái)政。

本文以東莞市為例，分析軌道交通TOD的綜合策略。

1 全景式協(xié)調(diào)框架

構(gòu)建“軌道交通TOD”（以下簡(jiǎn)為“軌道TOD”）的全景式協(xié)調(diào)框架，需在協(xié)同組織城市規(guī)劃與軌道交通發(fā)展相關(guān)要素的大前提下，綜合考慮市場(chǎng)規(guī)律，制定支持軌道交通長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的資源配置方案。軌道TOD的協(xié)調(diào)框架應(yīng)以城市的戰(zhàn)略規(guī)劃作為協(xié)調(diào)城市發(fā)展的規(guī)劃指引體系，應(yīng)建立市場(chǎng)規(guī)則以評(píng)估協(xié)調(diào)市場(chǎng)消化能力和市場(chǎng)影響力，應(yīng)根據(jù)軌道交通財(cái)務(wù)狀況來(lái)協(xié)調(diào)軌道網(wǎng)絡(luò)投融資計(jì)劃。經(jīng)過(guò)相互約束和協(xié)調(diào)，共同制定資源配置方案與協(xié)同機(jī)制。其中，城市的戰(zhàn)略規(guī)劃將為軌道交通經(jīng)營(yíng)者明確TOD發(fā)展的約束條件及具體發(fā)展方向，市場(chǎng)規(guī)則使得軌道交通經(jīng)營(yíng)者或土地經(jīng)營(yíng)者遵循市場(chǎng)規(guī)律去調(diào)整軌道交通建設(shè)計(jì)劃及土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃。軌道TOD的全景協(xié)調(diào)框架如圖1所示，其技術(shù)路徑如圖2所示。

圖1 軌道TOD的全景協(xié)調(diào)框架

2 綜合策略

2.1 策略一——制定城市宏觀效益的規(guī)劃指引

2.1.1 TOD發(fā)展宏觀策略

在軌道交通與城市空間結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展方面應(yīng)強(qiáng)化城市中部發(fā)展軸的軌道交通建設(shè)，塑造一條創(chuàng)新服務(wù)的走廊。城市空間發(fā)展應(yīng)加強(qiáng)與軌道交通的互動(dòng)，培育交通樞紐節(jié)點(diǎn)，促進(jìn)空間結(jié)構(gòu)的形成。應(yīng)依托樞紐綜合開(kāi)發(fā)，培育TOD節(jié)點(diǎn)，展開(kāi)不同能級(jí)的開(kāi)發(fā)，錨固城市中心，完善城市中心體系的構(gòu)成。

2.1.2 軌道站點(diǎn)TOD開(kāi)發(fā)定位指引

由于不同軌道站點(diǎn)的軌道等級(jí)及區(qū)位條件存在差異，因此不同站點(diǎn)TOD綜合開(kāi)發(fā)的影響范圍、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、用地特征等應(yīng)具有差異性。應(yīng)綜合考慮城市空間擴(kuò)展及組織，以確定不同站點(diǎn)的發(fā)展方向，并對(duì)軌道站點(diǎn)合理分級(jí)定位，對(duì)全市的軌道站點(diǎn)TOD綜合開(kāi)發(fā)進(jìn)行功能劃分，以引導(dǎo)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

《東莞市軌道站場(chǎng)TOD綜合開(kāi)發(fā)總體策略研究》根據(jù)東莞城市功能布局、站點(diǎn)交通條件和腹地發(fā)展水平等因素，將東莞軌道交通站點(diǎn)劃分為樞紐型、市域級(jí)城市型、片區(qū)級(jí)城市型、鎮(zhèn)區(qū)級(jí)城市型和社區(qū)型等不同類(lèi)型，構(gòu)建了包括交通特征、區(qū)位等級(jí)、腹地條件的因子分析評(píng)價(jià)體系，采用加權(quán)計(jì)算的方法進(jìn)行指標(biāo)量化并分類(lèi)，進(jìn)而確定了東莞市73個(gè)軌道交通站點(diǎn)的功能。站點(diǎn)類(lèi)型劃分因子權(quán)重見(jiàn)表1。東莞不同類(lèi)型站點(diǎn)分布見(jiàn)圖3。

2.1.3 軌道交通站點(diǎn)TOD綜合開(kāi)發(fā)差異化的土地規(guī)劃指標(biāo)指引

爆品影響力可從兩個(gè)維度進(jìn)行判斷：從用戶(hù)層面，爆品具有話(huà)題感，滲透力和極佳的口碑；從行業(yè)層面，爆品具有標(biāo)桿意義，能夠形成現(xiàn)象級(jí)案例，像“蕓保凱”一樣在培訓(xùn)中、在制定企業(yè)戰(zhàn)略時(shí)被廣泛引用。

從土地利用上來(lái)看，軌道交通對(duì)城市居住及商業(yè)用地開(kāi)發(fā)的吸引最明顯。新加坡及香港等城市都依據(jù)軌道交通站點(diǎn)類(lèi)型分布來(lái)調(diào)整用地規(guī)劃。軌道交通站點(diǎn)周邊用地以居住和商業(yè)辦公為主。新加坡軌道交通站點(diǎn)周邊用地及各類(lèi)用地的具體占地比例見(jiàn)表2。

圖2 軌道TOD全景協(xié)調(diào)框架及其技術(shù)路徑

表1 東莞軌道交通站點(diǎn)類(lèi)型劃分因子權(quán)重表

圖3 東莞軌道交通站點(diǎn)類(lèi)型分布示意圖

目前，東莞軌道交通站點(diǎn)周邊500 m范圍內(nèi)建設(shè)用地占比僅為64%，農(nóng)業(yè)用地占26%。其中，工業(yè)用地占比高達(dá)43%，公共設(shè)施（含商業(yè)用地）占比僅為14%?？梢?jiàn)，居住和公共設(shè)施用地占比低。在東莞規(guī)劃方案中，軌道交通站點(diǎn)周邊建設(shè)用地占比提高至85%；而2條城際線(xiàn)的站點(diǎn)建設(shè)用地占比仍較低，其公共設(shè)施用地占地僅為17%。

表2 新加坡軌道交通站點(diǎn)周邊用地規(guī)劃統(tǒng)計(jì)表

表3 香港軌道交通站點(diǎn)周邊用地規(guī)劃統(tǒng)計(jì)表

依據(jù)TOD理念的“3D”設(shè)計(jì)原則，對(duì)不同類(lèi)型軌道交通站點(diǎn)制定規(guī)劃設(shè)計(jì)指引，可更有針對(duì)性地指導(dǎo)地區(qū)開(kāi)發(fā)。規(guī)劃設(shè)計(jì)指引包括平均容積率（見(jiàn)表4）建議值、用地比例指引值（見(jiàn)表5）、公共配套設(shè)施設(shè)置指引及地下空間規(guī)劃設(shè)計(jì)指引。

樞紐型、市域級(jí)城市型、片區(qū)級(jí)城市型車(chē)站地下空間的布局原則是：共構(gòu)地塊應(yīng)作高強(qiáng)度地下空間開(kāi)發(fā)，并鼓勵(lì)周邊地塊配置適當(dāng)規(guī)模的地下空間；同時(shí)，應(yīng)充分利用廣場(chǎng)、綠地的地下空間，通過(guò)地下公共通道形成完善的步行網(wǎng)絡(luò)。鎮(zhèn)區(qū)級(jí)城市型及社區(qū)型車(chē)站地下空間的規(guī)劃設(shè)計(jì)原則是：共構(gòu)地塊應(yīng)作適當(dāng)規(guī)模的地下空間開(kāi)發(fā)，并通過(guò)地下公共通道形成完善的步行網(wǎng)絡(luò)。各類(lèi)型車(chē)站地下空間的主要功能是：共構(gòu)地塊重點(diǎn)考慮商業(yè)、交通及疏散避難功能；周邊地塊可配置適當(dāng)規(guī)模的商業(yè)及停車(chē)庫(kù)功能。車(chē)站地下空間的設(shè)計(jì)要求是：①共構(gòu)地塊應(yīng)通過(guò)8～12 m寬的地下主通道與軌道交通車(chē)站站廳聯(lián)系；其他地塊之間以6～8 m寬的次通道聯(lián)系。②地下相鄰100 m應(yīng)設(shè)置1個(gè)150～200 m2防災(zāi)廣場(chǎng)；公共綠地地下空間每相鄰100 m至少設(shè)置1個(gè)直通地面的出入口。③地下空間需考慮人防功能，人防設(shè)施應(yīng)利用平戰(zhàn)結(jié)合原則，物資庫(kù)和人員掩蔽所平時(shí)可兼作停車(chē)場(chǎng)地。

表4 不同類(lèi)型軌道交通站點(diǎn)平均容積率指引值

表5 東莞軌道交通站點(diǎn)周邊500 m范圍不同用地比例指引值

表6 公共配套設(shè)施研究

2.1.4 TOD綜合開(kāi)發(fā)下人口崗位的集聚

由軌道交通項(xiàng)目全周期資金構(gòu)成可見(jiàn)，決定軌道交通項(xiàng)目收入的最關(guān)鍵指標(biāo)就是影響票務(wù)收入的軌道交通客流。目前，國(guó)內(nèi)部分城市的城市軌道交通客流數(shù)據(jù)見(jiàn)表7。由表7可見(jiàn)，除廣州城市軌道交通客運(yùn)強(qiáng)度達(dá)到2.4萬(wàn)人次/km外，其他城市均較小，直接影響了軌道交通項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

影響軌道交通項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的另外一個(gè)關(guān)鍵因素是人口崗位的集聚度。國(guó)內(nèi)外部分城市軌道交通線(xiàn)路的相關(guān)數(shù)據(jù)見(jiàn)表8。由表8可見(jiàn)，東莞城市軌道交通線(xiàn)路覆蓋范圍內(nèi)的居住人口密度及就業(yè)人口密度明顯偏低。

根據(jù)TOD軌道交通站點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)指引（表4～表6）可以預(yù)估，東莞城際線(xiàn)站點(diǎn)輻射800 m范圍內(nèi)及城市軌道交通線(xiàn)站點(diǎn)輻射500 m范圍內(nèi)會(huì)聚集全市34%人口及46%崗位。

表7 國(guó)內(nèi)部分城市軌道交通客流量統(tǒng)計(jì)（2014年）

2.1.5 軌道TOD思路下的交通系統(tǒng)構(gòu)建

TOD的交通系統(tǒng)構(gòu)建非常重要。軌道TOD思路下的交通系統(tǒng)采用以軌道交通站點(diǎn)為核心、合理組織其他交通方式為其輸送客流的一體化交通模式，不僅要整合交通網(wǎng)絡(luò)，而且要整合交通設(shè)施；此外，還要擬定軌道交通站點(diǎn)周邊交通規(guī)劃設(shè)計(jì)指引（見(jiàn)表10）。樞紐型站點(diǎn)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)站點(diǎn)周邊與城市對(duì)外交通的銜接，其站點(diǎn)周邊的非機(jī)動(dòng)車(chē)應(yīng)按遠(yuǎn)期高峰小時(shí)每100名旅客設(shè)置3個(gè)泊位，站點(diǎn)周邊通路寬度應(yīng)為16～22 km/km2；市域級(jí)城市型、片區(qū)級(jí)城市、鎮(zhèn)區(qū)級(jí)城市型的站點(diǎn)應(yīng)設(shè)置覆蓋面較廣的公共交通線(xiàn)路，加強(qiáng)站點(diǎn)周邊與城市內(nèi)部公共交通系統(tǒng)銜接，社區(qū)型站點(diǎn)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)與社區(qū)內(nèi)公共交通環(huán)線(xiàn)的接駁；其中，市域級(jí)城市型站點(diǎn)及片區(qū)級(jí)城市型站點(diǎn)的非機(jī)動(dòng)車(chē)應(yīng)按遠(yuǎn)期高峰小時(shí)每100名旅客設(shè)置4個(gè)泊位，鎮(zhèn)區(qū)級(jí)城市型站點(diǎn)應(yīng)按遠(yuǎn)期高峰小時(shí)每100名旅客設(shè)置3個(gè)非機(jī)動(dòng)車(chē)泊位；社區(qū)型站點(diǎn)應(yīng)按遠(yuǎn)期高峰小時(shí)每100名旅客設(shè)置5個(gè)非機(jī)動(dòng)車(chē)泊位。

表8 部分城市的軌道交通線(xiàn)路沿線(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)

表9 國(guó)內(nèi)部分城市軌道交通沿線(xiàn)規(guī)劃

表10 TOD交通系統(tǒng)發(fā)展指引

2.2 策略二——制定基于軌道交通全網(wǎng)絡(luò)全周期財(cái)務(wù)需求的投融資組合方案

此策略借鑒了以香港為代表的“軌道+物業(yè)”模式，通過(guò)合法程序賦予軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)，由其進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)沿線(xiàn)外部效益的部分內(nèi)部化。為結(jié)合軌道交通站點(diǎn)綜合開(kāi)發(fā)，將軌道交通項(xiàng)目打造為具有一定投資回收能力的公益事業(yè)項(xiàng)目，需從TOD模式發(fā)展到“地鐵+物業(yè)”開(kāi)發(fā)模式，最終實(shí)現(xiàn)軌道交通站點(diǎn)的綜合開(kāi)發(fā)（見(jiàn)圖4）。這是未來(lái)軌道交通可持續(xù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展方向。

圖4 軌道TOD綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)效益實(shí)施路徑

根據(jù)《東莞市軌道交通站點(diǎn)周邊土地專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備與聯(lián)合開(kāi)發(fā)辦法》，東莞市軌道交通站點(diǎn)周邊土地開(kāi)發(fā)存在著土地儲(chǔ)備統(tǒng)籌與依據(jù)不足、軌道交通項(xiàng)目資金需求和土地資源了解片面、沒(méi)有土地市場(chǎng)和收益的評(píng)估支持等一系列問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，需開(kāi)展一系列關(guān)鍵工作。

首先，應(yīng)開(kāi)展全網(wǎng)絡(luò)全周期軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算工作，對(duì)軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)金流量分析。一方面，對(duì)擬建軌道交通項(xiàng)目全周期（建設(shè)期+運(yùn)營(yíng)期30年）折現(xiàn)至基礎(chǔ)年的資金需求測(cè)算，為統(tǒng)籌資金、儲(chǔ)備資源及開(kāi)辟新融資渠道提供依據(jù)；另一方面，對(duì)近期（5～10年）開(kāi)通的軌道交通項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營(yíng)當(dāng)年的資金需求進(jìn)行測(cè)算，作為近期年度資金或資源安排的依據(jù)。

然后，應(yīng)確定投融資組合方案?！败壍?物業(yè)”開(kāi)發(fā)模式常遇到兩大障礙：①在現(xiàn)行土地政策下，軌道交通建設(shè)或運(yùn)營(yíng)企業(yè)獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)存在風(fēng)險(xiǎn)；②軌道交通沿線(xiàn)用地狀況復(fù)雜，可能存在大量集體用地，或涉及更復(fù)雜的土地政策，存在征地難、成本高、效益差的問(wèn)題。

為在現(xiàn)有的政策下，培育、構(gòu)建軌道交通“融資-投資-建設(shè)-沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)-償債”的良性循環(huán)資金鏈，構(gòu)建PPP模式下的軌道TOD土地綜合開(kāi)發(fā)總體運(yùn)作模式，本文提出以下建議：①市政府對(duì)軌道交通沿線(xiàn)土地進(jìn)行統(tǒng)籌部署，集約布置，按照資金計(jì)劃有序開(kāi)發(fā)、合理安排；②軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新合作模式，在現(xiàn)有政策制度框架內(nèi)，積極參與軌道交通沿線(xiàn)的土地開(kāi)發(fā)（如東莞的市、鎮(zhèn)、村合作開(kāi)發(fā)模式，見(jiàn)圖5）；③引入社會(huì)資本緩解資金壓力提升管理水平并共同獲利，為政府創(chuàng)造價(jià)值。

圖5 東莞市三方合作開(kāi)發(fā)方案示意圖

2.3 策略三——引入市場(chǎng)因素基于項(xiàng)目融資需求的土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃

2.3.1 土地資源調(diào)查

軌道交通站點(diǎn)周邊土地資源的調(diào)查內(nèi)容包括城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃、用地征收和開(kāi)發(fā)難易的分類(lèi)等，可為統(tǒng)籌用地及平衡資金需求提供依據(jù)。

東莞的用地分為五類(lèi)。①一類(lèi)用地：其中，一種現(xiàn)狀為空地（農(nóng)保用地及城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)綠地除外）；另一種為可直接開(kāi)發(fā)利用的土地，包括未利用的土地及已批未建用地（除市“三重”項(xiàng)目批地外）。②二類(lèi)用地：指需要拆遷、但拆遷難度不大的土地，主要包括納入“三舊”改造年度計(jì)劃的舊改用地、臨時(shí)建筑。③三類(lèi)用地：指可以拆遷，但是拆遷難度大的土地，主要為“三舊”改造年度計(jì)劃以外工業(yè)廠(chǎng)房、農(nóng)民宅基地和中小型市政基礎(chǔ)設(shè)施用地。④四類(lèi)用地：為不可開(kāi)發(fā)利用土地，包括市“三重”項(xiàng)目的選址用地和城市主次干道、現(xiàn)狀建成的房地產(chǎn)項(xiàng)目、大型公建或者重要的市政基礎(chǔ)設(shè)施的需要現(xiàn)狀保留的用地。⑤農(nóng)保用地：為國(guó)土規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)用地。2.3.2 土地市場(chǎng)分析

土地市場(chǎng)分析包括城市年均土地成交面積、土地重點(diǎn)活躍地區(qū)、成交用地類(lèi)型、各類(lèi)型土地的供需關(guān)系的分析等內(nèi)容。土地市場(chǎng)分析從土地本質(zhì)視角出發(fā)，對(duì)站點(diǎn)周邊土地市場(chǎng)進(jìn)行分等定級(jí)，確定土地市場(chǎng)全局概念，并對(duì)TOD背景下的站點(diǎn)土地現(xiàn)狀價(jià)格、價(jià)格增長(zhǎng)趨勢(shì)進(jìn)行分析。東莞市2011—2013年各類(lèi)用地的市場(chǎng)供求關(guān)系分析見(jiàn)表11。

表11 東莞2011—2013年各類(lèi)用地市場(chǎng)供求分析

2.3.3 東莞土地綜合開(kāi)發(fā)建議

土地綜合開(kāi)發(fā)應(yīng)基于對(duì)資金需求、土地需求、投融資節(jié)奏的整體研究和謀劃，把握土地統(tǒng)籌重點(diǎn)，通過(guò)政策的支持、體質(zhì)的完善，充分激活市場(chǎng)動(dòng)力和調(diào)動(dòng)各方的積極性。本文對(duì)東莞市土地綜合開(kāi)發(fā)提出如下建議：

（1）加強(qiáng)資金和政策傾斜，并完善規(guī)劃管理體系，保障軌道交通可持續(xù)發(fā)展。①在資金保障方面，應(yīng)加強(qiáng)東莞軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金投入的整體統(tǒng)籌，建立多元化籌資渠道。②在政策支持方面，開(kāi)展“TOD綜合開(kāi)發(fā)”政策研究，進(jìn)行軌道交通站點(diǎn)TOD綜合開(kāi)發(fā)頂層制度設(shè)計(jì)，提供TOD綜合開(kāi)發(fā)的政策和制度保障。③完善TOD的規(guī)劃管理體系，在各層次規(guī)劃中明確和完善軌道交通與城市空間、土地利用的協(xié)調(diào)關(guān)系，明確將“東莞TOD發(fā)展策略及規(guī)劃指引”納入城市規(guī)劃管理體系。

（2）根據(jù)軌道交通融資資金需求，按照“總量平衡、略留余地、時(shí)序配合、適度超前”的原則，加強(qiáng)對(duì)軌道沿線(xiàn)土地儲(chǔ)備統(tǒng)籌。①開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作，統(tǒng)籌軌道交通沿線(xiàn)新增用地——農(nóng)用地，重在“儲(chǔ)”。②三舊改造、城市更新向軌道交通站點(diǎn)區(qū)域適當(dāng)集中；以市場(chǎng)為主導(dǎo)，提升城市局部環(huán)境質(zhì)量。③開(kāi)展土地整備工作，重在“整”，政府及相關(guān)部門(mén)盡快制定方案，根據(jù)文獻(xiàn)［1］中的“2016～2022年軌道建設(shè)、運(yùn)營(yíng)資金需求和土地供給計(jì)劃”，提前安排土地收儲(chǔ)工作。

（3）從市場(chǎng)角度出發(fā)，開(kāi)展東莞軌道站點(diǎn)TOD土地綜合開(kāi)發(fā)，推進(jìn)“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式的實(shí)施。①基于“市場(chǎng)化配置、價(jià)值優(yōu)化、一體化協(xié)調(diào)”的土地開(kāi)發(fā)原則，按照土地市場(chǎng)優(yōu)先級(jí)，實(shí)施軌道交通沿線(xiàn)站點(diǎn)開(kāi)發(fā)功能一體化協(xié)調(diào)策略。②基于土地市場(chǎng)平均成交量及年度開(kāi)發(fā)總量協(xié)調(diào)控制策略，分批出讓條件較好且與軌道交通項(xiàng)目建設(shè)同步的站點(diǎn)周邊土地，進(jìn)行有序的建設(shè)。③土地開(kāi)發(fā)由土地一級(jí)開(kāi)發(fā)逐步延伸到房地產(chǎn)二級(jí)綜合開(kāi)發(fā)，2015～2020年為東莞軌道站點(diǎn)的全面建設(shè)期。在此期間，軌道交通對(duì)土地市場(chǎng)的影響逐步顯現(xiàn)。可通過(guò)出讓部分重點(diǎn)站點(diǎn)周邊土地的方式來(lái)解決近期軌道交通項(xiàng)目建設(shè)資金短缺的問(wèn)題；可選擇核心站點(diǎn)作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)來(lái)開(kāi)發(fā)及運(yùn)營(yíng)，以發(fā)揮其長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值；2020年之后，逐步以土地二級(jí)開(kāi)發(fā)為主，推進(jìn)“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式的實(shí)施。④2015～2020年期間的土地發(fā)展應(yīng)著眼重點(diǎn)站點(diǎn)、線(xiàn)路與城市未來(lái)發(fā)展的關(guān)系，引導(dǎo)城市土地開(kāi)發(fā)從“點(diǎn)狀”發(fā)展到“帶狀”發(fā)展；重點(diǎn)開(kāi)展東莞地鐵2號(hào)線(xiàn)及1號(hào)線(xiàn)一期項(xiàng)目的土地儲(chǔ)備及相關(guān)站點(diǎn)的開(kāi)發(fā)；重點(diǎn)整理一類(lèi)用地，盡快產(chǎn)生土地收益；使具備二級(jí)開(kāi)發(fā)條件的軌道交通站點(diǎn)，優(yōu)先進(jìn)行土地二級(jí)開(kāi)發(fā)；開(kāi)展重點(diǎn)站點(diǎn)的二級(jí)開(kāi)發(fā)研究。

3 結(jié)語(yǔ)

TOD是城市發(fā)展的一種思路，是涵蓋不同層面的規(guī)劃引導(dǎo)體系。當(dāng)前我國(guó)的TOD實(shí)踐成果存在局限性：TOD能級(jí)與特性尚欠缺總體協(xié)調(diào)，TOD與交通系統(tǒng)的一體化也缺乏規(guī)劃，站點(diǎn)與周邊地塊和物業(yè)的整合設(shè)計(jì)較差，軌道交通建設(shè)與土地綜合開(kāi)發(fā)存在時(shí)序不協(xié)調(diào)的技術(shù)層面問(wèn)題，缺少配套的政策和體制機(jī)制，缺少貫穿全過(guò)程的溝通及協(xié)調(diào)，缺乏基于市場(chǎng)規(guī)律的土地統(tǒng)籌靈活機(jī)制等。為此本文提出了軌道TOD的全景式協(xié)調(diào)框架與策略，為軌道TOD提供了實(shí)現(xiàn)路徑。

［1］李橘云，馬小毅.交通引導(dǎo)發(fā)展（TOD）模式在廣州的實(shí)踐與探討［J］.城市軌道交通研究，2015（8）：26-30.

［2］夏昌瓊.深圳地鐵商業(yè)開(kāi)發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)有效協(xié)同的探索［J］.城市軌道交通研究，2016（6）：1-4.

［3］深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心有限公司，東莞市城建規(guī)劃設(shè)計(jì)院，深圳市戴德梁行土地房地產(chǎn)評(píng)估有限公司.東莞市軌道站場(chǎng)TOD綜合開(kāi)發(fā)總體策略研究［R］.深圳：深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心有限公司，2015.

Panoramic Coordination Framework and Strategy of Urban Rail Transit TOD

YANG Yingke，LI Yang

TU984.11+3

10.16037/j.1007-869x.2017.09.001

2016-06-30）