本刊記者 曹 凜

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清末民初湖南航政和船舶檢查管理

本刊記者 曹 凜

清末民初東西方列強的商船大舉侵占湖南當?shù)睾竭\市場，海關主權也被洋人所掌控。海關的航政管理與船舶登記檢查制度雖然趨于規(guī)范化，但為保障自身利益，洋海關往往偏袒于外輪一方。國內(nèi)民族輪船業(yè)的生存空間受到很大擠壓，但仍不斷進步，由此推動國內(nèi)的航政管理機構進行相應變革與發(fā)展。

長沙、岳州關的設立及船舶登記檢查

湖南地處長江中游，素有“澤國”之稱，內(nèi)河水網(wǎng)密布：5千米以上河流5341條，可通航里程達1.5萬多公里。宋朝開始稱荊湖南路地區(qū)為湖南。湖南是華夏文明的重要發(fā)祥地之一，上古的中華民族化身三皇五帝中的舜帝，明德天下，足歷洞庭。中國第二大淡水湖洞庭湖古稱“八百里洞庭”，橫跨湘鄂兩省，具有強大的蓄洪能力，曾使長江無數(shù)次洪災安全渡汛。

湖南是我國最后一個被國外殖民主義者設立洋海關的省份。東西方列強對這塊大蛋糕一直虎視眈眈，英、美、日、法、德等國紛紛狂妄宣稱：“湖南必須變得低首下心，她的兩個或三個大的商業(yè)中心必須向外國商業(yè)開放”（《中外舊約章匯編》（王鐵崖）第2冊，P194）。

清末湖南洋海關沒設立前，進出湖南的船舶按航區(qū)劃分為兩類：航線在岳州和長沙附近的輪船，海關按《中國引水總章》的相關規(guī)章進行航政管理；航線在湘潭和常德附近的輪船，海關按《內(nèi)港行船章程》進行航政管理。

《中國引水總章》由清政府總理衙門于1868年底正式頒布，受各國侵略者的脅迫，總章規(guī)定輪船引水應“將字據(jù)呈驗掛號”（第5條），“凡領有引水字據(jù)者”“俱歸理船廳管理”（第7條），將中國大噸位船舶的引水權利拱手讓與外國侵略者，使得東西方軍艦可肆意進出中國沿海及長江沿岸各港口。

《內(nèi)港行船章程》又名《華洋輪船駛赴中國內(nèi)港章程》，由總稅務司制訂，于1898年頒發(fā)到全國各省。之前，清政府不允許輪船在各省內(nèi)河行駛，但許多輪船偷偷拖帶駁船進行商業(yè)運輸，東西方侵略者垂涎于中國的內(nèi)港航政管理權利，欲將之歸于各地理船廳管理，強迫清政府簽訂了這一章程。

根據(jù)《內(nèi)港行船章程》有關規(guī)定，湖南洋海關未設立前的中外輪船只需在江漢關接受船舶檢驗、領取船照，就可前往長沙和岳州等地。《內(nèi)港行船章程》規(guī)定相關輪船設備鍋爐、機器等的質(zhì)量查驗，應按原章程辦理，并記錄到船照內(nèi)。內(nèi)港輪船“所有懸掛燈盞、防范碰撞及招募、更換水手，與查驗水鍋、機器等事，俱須遵各口原有之章程辦理。該章程應由海關頒布并刊入關牌內(nèi)”。湖南各地的輪船須“赴（江漢關）稅務司請領關牌，其關牌內(nèi)將業(yè)主姓名、籍貫注明，并將船名、船式及水手人數(shù)等項，按行開列、每年領換一次”（《中外舊約章匯編》（第一冊）北京：三聯(lián)書店出版社，1957年，P787）。

湖南是一個開發(fā)包容的多民族省份（全國56個民族在湖南各地都有分布），同時又是一個保守排外的地區(qū)。面對列強殖民主義的強勢滲入，湖南各界一直做著激烈抵抗。直到1899年，湖南的第一個洋海關——地點設在城陵磯的岳州海關才成立。岳州海關負責當?shù)剡^往船舶的征稅、驗貨和輪船船員核定考試等管理工作（《近代湖南社會變遷》，湖南人民出版社，P48）。

清末岳州海關共有9任稅務司和監(jiān)督官員幾十人，其中稅務司都是東西方列強的5國官員：馬士、克樂思、夏利士等，監(jiān)督則都是中國官員。但航政事宜的最終裁決和處理，都由稅務司拍板定奪。1930年以前，岳州關一直維持這樣的高層管理體系。

岳州關成立前，來往兩湖地區(qū)的輪船在江漢關申領船照；岳州海關開設后，行駛于漢口至湖南各地的內(nèi)河輪船，一律要在岳州關接受檢查，換領船照。岳州關同時規(guī)定輪船不得申領兩照。由于湖南的商貿(mào)航運中心在長沙一帶，且一些來往漢口至長沙、湘潭等內(nèi)港的船舶，須繞道至岳州關接受檢查和換領船照，一些跑長江沿線和湖南內(nèi)港的長途客貨船，辦理了江漢關的船照，就無法去湖南內(nèi)河；辦理了岳州關船照，就無法去長江沿線。因此，列強著手在長沙建立洋海關。

1904年，長沙海關成立，下設理船廳、裁判廳、巡江水師營、稽查課、海務課（后更名為航務課）、驗估課、船員管理課、關棧、巡捕房等。長沙海關的管理職責包括當?shù)卮坏淖越o照、輪駁修造檢驗發(fā)證、輪船船員（限于船長、大副、二副、正副輪機長、引水）的驗考發(fā)證、輪船進出口簽證……等航政工作。

長沙關成立當年，長沙海關稅務司就制訂頒發(fā)了《長沙理船廳章程》17條。章程第2條規(guī)定了船舶登記方面的管理規(guī)定：“凡在本口貿(mào)易之駁船應先赴新關領取執(zhí)照，并將該船兩旁用華英文字寫明號數(shù)”，此章程雖然沒有對領取執(zhí)照的標準做出詳盡的描述，但規(guī)定船舶須向長沙海關登記執(zhí)照才能行駛。章程第13和17條則規(guī)定了對小輪船的年度例行船檢（“驗看”）及繳納船檢費（“驗費”）的管理細則：“凡小輪船，每年應由新關驗看一次，所需驗費，每次只繳平銀二十兩，如執(zhí)有本年已經(jīng)驗看之照，則免?！薄胺灿羞`背本理船廳章程者”，將繳納巨額數(shù)量的銀兩，具體“驗看”細則，“悉照各關成案而行?！?/p>

航政方面，1910年長沙關設立海關水尺，沿江水位高度有了統(tǒng)一標準。水尺的設立，可準確測量水位漲落，利于輪船航行。

根據(jù)《辛丑條約》規(guī)定，湖南內(nèi)河航政權皆歸長沙關和岳州關管理。所有“關于船舶之登記檢查丈量、海員之考驗檢查、標志之設置管理，及其他海事事宜，均系由海關兼管之”（《湖南之航業(yè)》（謝海泉），《交通雜志》第10期，P68）。中英《續(xù)議通商行船條約》第五款還規(guī)定：“標示記號之臺塔”和“指示水槽之標記”，也由海關負責建立和管理（《中外舊約章匯編》（第一冊）北京：三聯(lián)書店出版社，1957年，P103）。對此，長沙一些地方官上書巡撫趙爾巽，對長沙洋海關的設立表達不滿，抱怨國內(nèi)“官吏無治外之法權。”（《湖南省志》第十卷《交通志·水運》，湖南人民出版社，2001年，P816）。

湖南洋海關對當?shù)厝A人船只的各項檢查很嚴格，船舶質(zhì)量出現(xiàn)問題，搭載方面不合格，都要繳納數(shù)倍的檢驗費，如清末長沙關的海關檢驗費為6元至8元。外國輪船往往不經(jīng)檢查，交了檢驗費，即可出入檢查岸口。

東西方列強為保障其自身利益，在長沙、常德、岳州等地制訂了許多專門章程，如1906年長沙關常德分關頒布的《常德新關停泊船只試辦章程》、1899年頒布的岳州《會議開埠章程二十五項》等，以維護其在湖南的航行特權。

據(jù)統(tǒng)計，清末岳州關進出船只數(shù)據(jù)如下：德國輪船1901年進出岳州關輪船為84艘次，總噸數(shù)為84084噸；美國輪船1901年進出岳州關28艘次，總噸數(shù)為17668噸。英國輪船419艘次，424490噸；日本輪船360艘次，285010噸；德國輪船48艘次，46064噸；中國輪船481艘次，140533噸；中國蓬船：沒有進出。而到了1911年，英國輪船880艘次，701426噸；日本輪船753艘次，624562噸；德國輪船92艘次，54660噸；中國輪船976艘次，163827噸；中國蓬船536艘次，22632噸。

清末長沙關進出口船只遵照《中國引水總章》行駛的：1904年：英國輪船70艘次，52400噸；日本輪船76艘次，44080噸；中國輪船91艘次，7511噸，中國蓬船沒有進出。1911年：英國輪船332艘次，192546噸；日本輪船208艘次，131544噸；中國輪船415艘次，41671噸，中國蓬船139艘次，3674噸。

長沙關進出船只遵照《內(nèi)港行輪章程》行駛的：1904年：英國輪船48艘次，35938噸；日本輪船54艘次，31320噸；中國船只595艘次，5313噸。1910年：英國輪船260艘次，51371噸；日本輪船208艘次，105944噸；德國輪船16艘次，17376噸；中國船只6589艘次，122484噸（以上見《湖南之海關貿(mào)易》（劉世超編著），長沙：湖南經(jīng)濟調(diào)查所編印，1934年，P38～48）。

根據(jù)《辛丑條約》，從1899年到1911年清政府倒臺為止，清政府管理的湖南常關的關稅也作為賠款擔保費用，劃入長沙、岳陽等洋海關收入中。

清朝滅亡后，北洋政府于1912年4月命令長沙關和岳州關的理船廳將其管轄的航政權交還給新成立的湖南省交通司，理船廳稅務司官員答復：“立即承諾以后地方航務行政，海關不再干預”，不料到了6月，總稅務司給予北洋政府交通部很大的壓力，迫使其頒發(fā)了總稅務司制訂的《輪船注冊給照暫行章程》，其中第21條規(guī)定：“關于理船廳一切規(guī)章，均仍照舊辦理”，將湖南省政府交通司握在手中還未捂熱的長沙、岳州海關的航政權又劈手奪了回去。

1914年長沙海關頒布《長沙岳州特準往來雇傭自備等船試辦章程》，規(guī)定中外商船應由海關“查驗、度量”，合格者頒發(fā)船照：“華洋各商自備船只”“必須稟明稅務司，以便飭承查驗、度量，發(fā)給特準雇用之執(zhí)照……”。據(jù)記載，1916年5月，“恒榮”輪船的副駕駛員范德發(fā)在武漢修好船后準備駕船返回長沙關，“恒榮”船經(jīng)江漢關時，先繳納了24兩驗船費關銀，十多天后，美國驗船師才姍姍來遲，查看船體和船用設備質(zhì)量后，拒絕放行，因為船用安全閥的問題，當驗船師翻譯告知驗船師這批安全閥伍升昌機器廠制作的，而這個廠是一些驗船師合資開辦的，驗船師馬上予以放行（《湖南文史資料選輯》（第4輯），湖南人民出版社，1982年，P413～414）。

航政方面，1920年岳州理船廳設立長江中游巡江事務段，負責長江中游的航路標識工作。

1924年，長沙理船廳制訂了《長沙關小輪限制章程》19條，經(jīng)北洋政府交通部審核后頒布實施。章程中相關輪船的質(zhì)量檢驗規(guī)定內(nèi)容的，包括第6條驗船師對輪船質(zhì)量“驗船”的相關規(guī)定：歸長沙海關管轄的當?shù)剌喆?，長沙海關的驗船師每年須“查驗”一次，重點檢查船體、船用鍋爐、輪船機器等的質(zhì)量，合格后，由驗船師發(fā)給船東相關質(zhì)量合格證明，或由長沙海關查看其它關頒發(fā)的驗船合格證明，違章者，予以不等罰金的處罰?！案鬏喆磕觏毑轵炓淮?，以確定其鍋爐、機器與船身是否堅固，其查驗手續(xù)，由船東請海關驗船師查驗，發(fā)給憑照，或請本關核準之其他關查驗。”

第4條規(guī)定了驗船師對船用汽鍋、汽鍋的壓力表、水位表、驗水塞門、“太平汽門”等設備質(zhì)量進行查看和驗收，“必須海關驗船師視為妥當”，質(zhì)量合格后，“應照海關驗船師核準”，“驗畢”，進行鍋爐汽機的質(zhì)量檢測（第5條）。該章程還規(guī)定當輪船的船體、船用機器和鍋爐等出現(xiàn)質(zhì)量問題，船東須立即對所屬輪船進行相應的維修或更換，然后由長沙關的驗船師進行質(zhì)量驗收?！爸列蘧?，應將驗船憑照，呈由原驗船師，批明修理堅固字樣，方準該輪照章行駛”（第7條）。

此外，章程第1條規(guī)定了船前和船尾懸掛船旗和“國旗”的具體規(guī)定，其中船前的船旗須用中文標明其船名。第2條規(guī)定輪船必須配備安全設備，包括鐵棚架、護欄，各12個以上的救生圈和滅火器、抽吸水的龍頭和皮帶。第16條規(guī)定輪船必須配備鐵錨，以備大風浪的來襲。

據(jù)統(tǒng)計，1923年長沙和岳州兩關進出登記船舶8982艘，噸位396206噸，其中中國船舶6617艘，噸位為171172噸。1927年長沙和岳州兩關進出登記船舶5636艘，噸位154842噸，其中中國船舶4944艘，噸位141921噸。民國時期湖南國內(nèi)的船舶噸位增長迅速。

1927年，長沙海關被革命軍收回，隨著北洋政權的反撲，革命軍被擊退，長沙關又交還到英國人手中。1928年，新成立的國民政府終于徹底收回了長沙關和岳州關的主權。

當?shù)孛褡搴竭\業(yè)的興起與市場競爭

19世紀末，隨著東西方列強對中國各地的侵略滲透，湖南作為最后一個未建立商埠的省，列強對其航政權都虎視眈眈。在這種情形下，清廷派戶部官員胡祥鋒前往湖南各地“測勘水勢”、“興筑棧房碼頭，為擴張航業(yè)基礎”。胡祥鋒在岳州開設了一個泊岸港口，“以便日后停泊輪船，轉(zhuǎn)運客貨”（《中國近代航運史資料》（第二輯上），P577），緊接著，借洋務運動東風官督商辦的、成立于1873年的民族資本企業(yè)——輪船招商局，也派員去湘潭、長沙等地測勘湘江水道，修建碼頭設施，以搶占民營輪船的航運業(yè)市場。1897年，兩湖官輪局成立。

在清政府的直接帶動下，湖南商界也行動起來。1898年7月，當?shù)厣倘她堣皠?chuàng)辦鄂湘溥利商輪公司，開通了長沙至漢口的航運線路。兩個月后公司破產(chǎn)。1900年夏，茶商梁嘯嵐建立長清兩湖輪船公司，開通了長沙至株洲、長沙至靖港的兩條航運線，載運客貨。公司租有“問津”、“志遠”、“保靖”和“久安”等4艘小火輪。1901年袁斯美等船商集資購買和定租了“翔鷗”、“快利”和“保源”等輪船，開通了長沙至湘潭、岳州、湘陰等航線。1903年，龍璋再次創(chuàng)辦“開濟輪船公司”，擁有6艘火輪，行駛長沙至湘潭、漢口兩條主航線，還打通了湘江與洞庭湖區(qū)的航線，沿途有湘陰、岳州、漢口等碼頭、堆棧和倉庫。

這些代表湖南民族資本的船運公司與西方列強英、法、德、俄、日等5國的11家航運公司（如英國怡和、太古洋行等）在航運市場展開激烈競爭。

1911年，招商局在湖南地區(qū)開始建造1艘長江大輪船和1艘長沙淺水輪船，“其船圍圖樣、制造方法、工料比較，以及交船次序，由辦事員董責令總船主估價開單，送交本會協(xié)商決定”（《招商局檔案》，468.2/295》）。

1914年，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，西方列強關注本國戰(zhàn)爭局勢，無暇顧及在中國的航運利益，紛紛退出，中日航運公司在湖南展開正面交鋒。日本的日清、戴生昌等輪船公司很快占據(jù)上風。其中，戴生昌輪船局1891年由浙江人戴嗣源在上海創(chuàng)辦，他因違法而加入日本籍。1913年，戴生昌輪船局在長沙試營業(yè)，靠惡性競爭，擠垮了多家中國船運公司，如長沙至常德的客運船票價格國內(nèi)船運公司定為2元，戴生昌輪船公司就定為8毛；國內(nèi)船運公司也定為8毛，牌子還未掛穩(wěn)，戴生昌輪船公司又將船票改為4毛；國內(nèi)船運公司也改為4毛，戴生昌輪船公司則免費坐船，還白送每個乘客3個包子、1條毛巾和1盒火柴。幾個月后，國內(nèi)幾家公司紛紛破產(chǎn)，戴生昌輪船公司一家獨大，客運票價一下抬高正常值5倍多，獨霸長沙至漢口、湘潭、衡陽、益陽和津市等航線市場。

1917年軍閥之間內(nèi)戰(zhàn)不斷，湖南輪船時常被駐軍要求停船臨檢，或無理扣押、征用，日籍輪船也不例外。1921年7月，湘鄂戰(zhàn)爭爆發(fā)，日本幾家輪船公司照常營業(yè)，航行中時常受到冷槍襲擊，日領事館向省政府提出抗議，還派軍艦護航，都無濟于事。

抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)，戴生昌輪船公司才被中國政府沒收。

湖南除發(fā)展輪船業(yè)，其傳統(tǒng)制船業(yè)一直沒有舍棄。湖南新化的毛板船是資江河道上專用的一種一次性使用的船只，這一特點，促進了當?shù)卦齑瑯I(yè)的發(fā)展和繁榮。民國時期新化境內(nèi)每年制作毛板船1000余艘、其他船只1500艘左右，船員2萬余人。造船業(yè)興盛，促進了鐵釘廠等配套行業(yè)的發(fā)展，一艘毛板船鐵釘就有300斤，新化毛板船4大建造基地之一的游家灣以制作鐵釘聞名，被稱為“馬釘一條街”。

國內(nèi)政府的船只管理章程與機制

1888年，清政府訂立《湖南內(nèi)湖輪船章程》15條，對湖南創(chuàng)辦內(nèi)河與湖泊輪船的船只管理與登記等航政事宜做出相對具體規(guī)定：岳州至漢口的航線，每年3月至10月開航。輪船招商局在湖南的輪船5艘，包括每艘可坐二三百乘客的中號輪船2艘，每艘可坐幾十名乘客的小火輪3艘，這些船每5天“輪流周轉(zhuǎn)”一次，每年輪船須修一次，“亦備每年更迭修整油之用”（第1條）。輪船船員包括大副、二副、管理機器、火柜和水柜等的專業(yè)技術人員，其他人員“皆用本地人，以免滋生議論”（第3條）。艙位分大艙和房艙（第5條）。在長沙草潮門外設立內(nèi)湖輪船局，負責船務和航政方面的管理，包括“填寫船票”，在漢口、岳州、湘陰等地檢查停輪情況（第7條）。內(nèi)湖輪船局還負責對輪船拖帶的民船及官眷用船進行檢查，包括對“船只深淺、長短尺寸”的檢查和“驗明”，依此“照章繳納水腳”，并“由局知照”（第12條）。對于搭乘送“緊要公文”的官役，輪船一般不特殊等待，按時開航，如果有特殊要求，政府應制訂別的航政章程，以期遵守（第13條）。招商局不許私造內(nèi)湖輪船，如有違令者，沒收違造輪船，追加其它處罰（第14條）。

湖南船行是相關航政管理方面的一個民間組織。民間船行是牙行中的一種古老職業(yè)，替商家找貨運船，保護當?shù)卮瑧衾?。?jù)湖南調(diào)查局1911年不完全統(tǒng)計，湖南有60多家民間船行。領有正式牙貼的有40家。湖南各船行所在地區(qū)的民船都要編列號碼、報號存查。

1907年，湖南衡陽某機器廠按照輪船“船式”，建造一艘小機器船，由農(nóng)工商局的局員進行質(zhì)量檢驗后，認為設計合理，將之推廣到社會?！皩⑹綐訑y帶至省，赴農(nóng)工商局呈驗。嗣經(jīng)局員驗明，確系不須火力，靈捷異常，甚為嘉獎，并許籌撥官款，依樣試造，以觀實用”（《中國近代航運史資料》，P1388）。

相關湖南的水警編制結(jié)構和航政管理體制方面，1904年清廷為保障長沙海關的利益，抽選當?shù)夭糠炙娊M成海關水師營，進行巡江稽查。1912年湖南省都督府設立水警籌備處，從五大水師營中抽調(diào)優(yōu)秀官兵，經(jīng)過3年培訓，1915年5月在長沙正式成立湖南省水上警察廳。湖南省水上警察廳共330人，下設4個科：總務科、行政科、司法科和衛(wèi)生科。相關航政工作的，總務科負責警艇的修造，行政科掌管船牌、船證的制作、發(fā)放和管理，司法科負責處理船舶相撞事故及其他相關航政的糾紛案。水警廳下設岳陽、衡陽和常德3個分署，每個分署又負責3個水警所，每個水警所負責3段水域。1919年，水警廳擴充人員和編制，分署擴大到12個，增加了長沙、湘潭、益陽、南縣、安鄉(xiāng)、沅江、沅陵、洪江和零陵9個分署。1922年1月，水警廳因省財政拮據(jù)問題而被撤銷，其安全稽查和航政管理工作交由省警務處下設的水警科負責，12個分署改為12個水警區(qū)，下設水警分隊192個。1924年，湖南省恢復水警廳，下設督察處、總務科、警務科和司法科。1927年再次被撤銷。1928年冬，湖南設立了湖南省水上巡緝總隊。

民國期間，相關湖南省政府的航政管理編制結(jié)構如下：1912年，湖南都督府下設交通司。1913年撤交通司，航政管理分別由軍事廳和財政司辦理。1914年，北洋政府交通部通知長沙洋關，過往海關到岳州的中外船舶，以后須在北洋政府的稅務司備案，以便稅務司派員對船舶進行檢查和丈量，核實船況后發(fā)照。1915年湖南交通司改為湖南省船政局，后改設為航政局，負責管理當?shù)卮患跋嚓P航政業(yè)務。