◎章和杰 李斯斯

推進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)新稅制的建議

◎章和杰 李斯斯

我國現(xiàn)行稀土稅制弊端較多，征收新的稀土資源稅、生態(tài)修復(fù)稅和環(huán)境保護(hù)稅能大幅提升我國稀土產(chǎn)品出口價格，建議盡快頒布稀土新稅制，加快稀土行業(yè)“費(fèi)改稅”進(jìn)程，對超過國家開采指標(biāo)的庫存產(chǎn)品征收懲罰性資源稅，建立國家稀土戰(zhàn)略資源收儲基金，完善稀土行業(yè)的監(jiān)管體系建設(shè)。

稀土；資源稅；生態(tài)修復(fù)稅；環(huán)境保護(hù)稅

稀土是一種寶貴的不可再生資源，是重要的戰(zhàn)略資源。我國擁有全球42.3%的稀土礦儲量和全球84.7%的稀土礦產(chǎn)量，是全球最大的稀土礦儲國和稀土生產(chǎn)國，同時稀土消費(fèi)量和出口量也位居全球首位。然而，我國在稀土交易中沒有定價權(quán)，巨大的市場優(yōu)勢并沒有帶來應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)收益。若能從“資源稅、生態(tài)修復(fù)稅和環(huán)境稅”三個“視角”出發(fā)，對稀土采掘、加工機(jī)制和交易定價機(jī)制進(jìn)行完善，通過合理的政策設(shè)計規(guī)制政府和企業(yè)的行為，提高資源稅稅率、陸續(xù)開征環(huán)境保護(hù)稅和生態(tài)修復(fù)稅，不但能提高稀土產(chǎn)業(yè)的效率，提升我國稀土產(chǎn)業(yè)在全球稀土生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、全球稀土價值鏈和供應(yīng)鏈中的地位，引導(dǎo)稀土產(chǎn)業(yè)鏈延伸和向高端化發(fā)展，還能夠助推人民幣國際化，提升我國經(jīng)濟(jì)的綜合實力和國際競爭力。

我國現(xiàn)行稀土稅制弊端

1.現(xiàn)行稀土資源稅費(fèi)制度中的弊端

（1）稅負(fù)過低致“稀土問題”嚴(yán)重?，F(xiàn)行資源稅負(fù)過低，不足以反映稀土的稀缺性、不可再生性及戰(zhàn)略價值，是造成稀土“資源浪費(fèi)”“采富棄貧”“初級產(chǎn)品產(chǎn)能過剩”等問題的主要原因。具體表現(xiàn)為稀土資源稅率過低，成本影響甚微；稀土礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)低，僅為3%-4%，甚至降為零。國外與此類似的“權(quán)利金”在10%左右；我國的稀土探（采）礦權(quán)使用費(fèi)僅是國外稀土生產(chǎn)國的1/10。

（2）從價計征改革緩慢、資源開發(fā)利用率低、級差調(diào)節(jié)不到位。從量計征向從價計征改革緩慢，實施細(xì)則至今未出，致使資源開發(fā)利用率低。未對稀土資源庫存征稅，客觀刺激企業(yè)“過度開采”和“濫采富礦”；各地的稀土精礦對原礦折算比不同導(dǎo)致稅額不同，征稅方式未對“貧、富礦”加以調(diào)整致“采富棄貧”。

（3）存在“稅費(fèi)共存”“費(fèi)多稅少”“以費(fèi)擠稅”現(xiàn)象。除資源稅外，還存在探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)價款、教育費(fèi)附加、村鎮(zhèn)管理費(fèi)、林地補(bǔ)償費(fèi)、稀土稽查費(fèi)和稀土價格調(diào)整基金等費(fèi)用，費(fèi)多稅少，以費(fèi)擠稅。

一是“稅費(fèi)共存”使礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)權(quán)益蒙受損失?，F(xiàn)行“稅費(fèi)”未把稀土采掘、加工過程中的“資源、生態(tài)和環(huán)境成本”考慮在內(nèi)，造成資源浪費(fèi)、生態(tài)破壞、環(huán)境污染以及社會福利流失等問題。

二是“費(fèi)多”易擴(kuò)大企業(yè)間不公平競爭。“費(fèi)”的征收標(biāo)準(zhǔn)不一，不同地區(qū)間存在征繳方式、征繳科目和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，留下“尋租設(shè)租”空間，擴(kuò)大不公平競爭。

三是“費(fèi)”較“稅”征收更難?！百M(fèi)”多加大征收成本，又因無 “稅”的法定性，執(zhí)法權(quán)限不夠，征收更難。

四是混亂重疊的稅費(fèi)關(guān)系降低征稅效率，不利企業(yè)健康發(fā)展?，F(xiàn)行稀土資源稅和稀土礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)在體現(xiàn)稀土資源有償使用方面有部分功能重疊；稀土礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和稀土探（采）礦權(quán)使用費(fèi)在體現(xiàn)礦產(chǎn)資源勘查支出等行政事業(yè)性收費(fèi)方面有部分功能重疊。

（4）歸屬不合理、用途不明確?！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有”，但實踐中稀土資源稅實質(zhì)上為地方稅，導(dǎo)致某些地方政府利用稀土資源創(chuàng)收動力強(qiáng)勁，大量小企業(yè)盲目開采資源，不利于稀土產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。稀土資源稅作為地方稅，既不利于中央政府對稀土產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控、戰(zhàn)略收儲和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等；又無明確用于支持稀土產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的專項基金等。

2.“礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金”制度的弊端

我國目前無生態(tài)修復(fù)稅。礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金（簡稱“基金”）的前身是礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金（簡稱“保證金”），其制度存在較嚴(yán)重弊端，造成稀土礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)困難。

（1）稀土礦山生態(tài)破壞問題形成惡性循環(huán)?！氨ＷC金”雖能在一定程度上改善生態(tài)破壞現(xiàn)狀，但與稅制相比，存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等問題。因“保證金”制度在各地執(zhí)行的力度和標(biāo)準(zhǔn)不同，許多地區(qū)的“保證金”收取標(biāo)準(zhǔn)低于實際的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，部分企業(yè)寧愿得不到“保證金”返還也不愿花資金修復(fù)生態(tài)，生態(tài)被嚴(yán)重破壞后需花費(fèi)更多修復(fù)資金，企業(yè)就更不愿修復(fù)生態(tài)，使礦山生態(tài)破壞問題形成惡性循環(huán)。

（2）“保證金”管理體制不合理?！氨ＷC金”是企業(yè)存在銀行特定賬戶的用于礦山復(fù)墾等生態(tài)修復(fù)工作的資金，使用者是生產(chǎn)企業(yè)，而這些企業(yè)并非專業(yè)的環(huán)保部門，很可能使生態(tài)修復(fù)工作形成“高成本低成效”局面?！氨ＷC金”的繳存涉及財政部門，而礦山生態(tài)的管理涉及環(huán)保、國土資源等部門，實施“保證金”制度不可避免地會帶來部門利益沖突。建立“保證金”制度的初衷，除了實現(xiàn)礦地恢復(fù)治理和礦山地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防，更重要的是恢復(fù)整個生態(tài)系統(tǒng)的功能。完整的生態(tài)系統(tǒng)包括水、土壤、植物和動物等要素，而僅僅依靠國土資源或礦產(chǎn)資源管理部門履行職責(zé)是難以勝任的。

（3）立法效力低、沖突嚴(yán)重。目前有許多“保證金”規(guī)制，但卻出現(xiàn)立法雖多而執(zhí)法較難局面。這是因為“保證金”制度不具備合格的立法效力，且存在大量沖突。

（4）復(fù)審程序不健全?！氨ＷC金”的復(fù)審程序，只規(guī)定了礦山環(huán)境治理和恢復(fù)工程在竣工并通過驗收后的復(fù)審，條文較為原則化，并未具體規(guī)范相應(yīng)的核對礦山企業(yè)所繳“保證金”的實際數(shù)額狀況及是否須做相應(yīng)調(diào)整等復(fù)審程序。

3.現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)稅存在的弊端

按照“稅負(fù)平移”（ 2016年12月5日推出的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法）的原則進(jìn)行排污費(fèi)改稅，以現(xiàn)行排污費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限，經(jīng)測算，無法彌補(bǔ)被破壞的環(huán)境成本。

對策建議

1.盡快頒布稀土新稅制

稀土新稅制是指本文提出的新資源稅、生態(tài)修復(fù)稅和新環(huán)境保護(hù)稅。三稅加總后，將顯著提升我國稀土產(chǎn)品出口價格。據(jù)測算，中重稀土中的代表性產(chǎn)品——氧化釔新出口價格明顯高于原出口價格，原來的出口平均價格為23.32萬元/噸，新的出口價格平均值為43.84萬元/噸，提高了87.99%；輕稀土中的代表性產(chǎn)品——氧化釹新出口均價明顯高于原出口均價。原來的出口均價平均值為每噸55.37萬元/噸，新的出口均價平均值為每噸74.42萬元，提高了34.4%，增幅明顯。

（1）全國人大牽頭成立稀土新稅制草案小組。全國人大牽頭，由專家學(xué)者、政府官員、稀土行業(yè)組織和稀土企業(yè)等人員組成稀土新稅制草案小組，研究稀土新稅制的立法問題，以便較快解決我國目前在稀土采掘、加工和交易中的稅制不健全問題。

（2）稀土生產(chǎn)大省牽頭成立稀土新法規(guī)草案小組。鑒于稀土新稅制立法過程較長，建議稀土生產(chǎn)大省，如中重稀土以廣東省為代表、輕稀土以內(nèi)蒙古自治區(qū)為代表分別牽頭成立稀土新法規(guī)草案小組，為新稅制的早日落地打下堅實基礎(chǔ)。

表 稀土新稅制

（3）分階段實施?？紤]到稀土新稅制的較快實施存在一定難度，建議分三階段實施。第一階段即3年內(nèi)，按照本文提出的稀土新稅制量的1/3征收；第二階段即3-5年內(nèi)，按照本文提出的稀土新稅制量的2/3征收；第三階段即5-7年內(nèi)，按照本文提出的稀土新稅制量的全額征收（見表）。

2. 加快稀土行業(yè)的“費(fèi)改稅”進(jìn)程

（1）稀土新資源稅費(fèi)。一是提高稀土探（采）礦權(quán)使用費(fèi)。中重稀土探（采）礦權(quán)使用費(fèi)提高到5000元/平方公里；輕稀土探（采）礦權(quán)使用費(fèi)提高到10000元/平方公里。二是取消亂收費(fèi)。取消村鎮(zhèn)管理費(fèi)、林地補(bǔ)償費(fèi)、稀土稽查費(fèi)和稀土價格調(diào)整基金等費(fèi)用。

（2）將礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金轉(zhuǎn)入生態(tài)修復(fù)稅。

（3）新環(huán)境保護(hù)稅。改森林植被恢復(fù)費(fèi)為森林植被恢復(fù)稅，改土壤污染治理費(fèi)為土壤污染治理稅，改水土保持費(fèi)為水土保持稅。

3.對稀土企業(yè)超過國家開采指標(biāo)的庫存產(chǎn)品征收懲罰性資源稅

對稀土企業(yè)超過國家開采指標(biāo)的庫存產(chǎn)品征收當(dāng)期稀土銷售價100%-1000%的懲罰性資源稅，堅決制止企業(yè)的“過度開采”和“濫采富礦”行為。

4.建立國家稀土戰(zhàn)略資源收儲基金

將新資源稅中屬于中央政府的30%稅收，作為建立國家稀土戰(zhàn)略資源收儲基金的母基金，用于中央政府對稀土產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控、支持稀土戰(zhàn)略資源收儲、支持稀土產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等。稀土企業(yè)所在地政府（以省、自治區(qū)為單位），按照1∶1到1∶9不等配套，分別對應(yīng)經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)到經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份，即經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)省份地方政府對國家稀土戰(zhàn)略資源收儲基金的母基金的配套基金為1∶1，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份地方政府對國家稀土戰(zhàn)略資源收儲基金的母基金的配套基金為1∶9，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于中間部分的省份配套資金分別在1倍到9倍之間。

（1）中央政府對稀土產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控。為了減少稀土出口量，有效提高稀土出口價格，中央政府可責(zé)成相關(guān)地方政府關(guān)停量大面廣的中小型污染環(huán)境、消耗資源和破壞生態(tài)的落后企業(yè)。因此造成對相關(guān)地方經(jīng)濟(jì)的損失，可適當(dāng)從國家稀土戰(zhàn)略資源收儲基金中劃撥資金進(jìn)行補(bǔ)償。

（2）低儲高釋以維持稀土產(chǎn)品出口的高價位。當(dāng)稀土出口價格在國際市場上處于低迷狀態(tài)，又要維持我國某些省份的稀土生產(chǎn)在一定水平時，在國家宏觀政策的指導(dǎo)下，相關(guān)省份可動用國家稀土戰(zhàn)略資源收儲基金低價收儲，等國際市場上稀土價格回升到一定水平時，將所收儲的稀土的相應(yīng)份額返還給相應(yīng)被收購稀土的企業(yè)，企業(yè)在國際市場上售出相關(guān)稀土產(chǎn)品后，其所獲利潤按照8∶2和國家稀土戰(zhàn)略資源收儲基金分成，即獲利企業(yè)須將利潤的20%返還給國家稀土戰(zhàn)略資源收儲基金，用于國家稀土戰(zhàn)略資源收儲基金的可持續(xù)發(fā)展。

（3）促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。國家稀土戰(zhàn)略資源收儲基金要瞄準(zhǔn)稀土行業(yè)的國際前沿，以課題招標(biāo)等形式，資助相關(guān)稀土研究院、大專院校和科研院所等開展長期、中期和短期課題（包括稀土戰(zhàn)略軟科學(xué)）研究，支持稀土戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等。提升我國稀土產(chǎn)業(yè)在全球稀土生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、價值鏈和供應(yīng)鏈中的地位，引導(dǎo)稀土產(chǎn)業(yè)鏈延伸和向高端化發(fā)展。

5.在國際上用人民幣定價稀土交易并加速人民幣國際化

（1）基本思路。人民幣國際化的基本思路是先“經(jīng)常賬戶”，后“資本賬戶”，最根本的是商品定價權(quán)，尤其是大宗商品或雖非大宗但屬戰(zhàn)略性資源商品的定價權(quán)，使人民幣成為充當(dāng)資源價格的定價貨幣。稀土是我國唯一具有優(yōu)勢實現(xiàn)人民幣定價的戰(zhàn)略性資源，在促進(jìn)人民幣成為國際貨幣的效用上，其地位不亞于英鎊定價煤炭、美元定價石油。

（2）路徑。一是通過人民幣購買境外貨物和服務(wù)，使人民幣流出境外，實現(xiàn)經(jīng)常項目逆差；二是通過境外將其所積累的人民幣購買我國的稀土產(chǎn)品、對我國進(jìn)行投資、購買中國政府的債務(wù)（通過中國政府發(fā)行的債券，包括稀土戰(zhàn)略發(fā)展債券等）和我國提供的服務(wù)等，回流中國，實現(xiàn)資本和金融項目的順差，從而實現(xiàn)我國的國際收支平衡。

（3）組建用人民幣定價的中國稀土交易所。所有在國內(nèi)外買賣的稀土產(chǎn)品，均須在該交易所成交。該交易所除了買賣稀土現(xiàn)貨外，逐漸開展稀土衍生產(chǎn)品（如稀土期貨、稀土期權(quán)和稀土期貨期權(quán)等）交易，最終實現(xiàn)用人民幣掌握全球的稀土交易定價權(quán)的目的。

6.完善我國稀土行業(yè)的監(jiān)管體系建設(shè)

（1）加強(qiáng)稀土法律、法規(guī)和政策執(zhí)行檢查。堅決打擊濫挖、私屯和走私活動。

（2）充分發(fā)揮稀土行業(yè)協(xié)會的自律作用。營造市場的公平競爭局面。

★本文系2014年度國家社會科學(xué)基金項目（編號：14AZD123）的階段性成果。

■注釋

本文所稱的新資源稅、生態(tài)修復(fù)稅和新環(huán)境保護(hù)稅是相較于現(xiàn)行的資源稅、環(huán)境保護(hù)稅而言的。

（作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院）

編輯：田佳奇

■ 紫蓋黃旗 陳寶林/攝

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.10.016