俞希舟

（中華人民共和國外交部，北京 100701）

界別民主與擴大社會各界有序政治參與

俞希舟

（中華人民共和國外交部，北京 100701）

界別民主作為人民政協(xié)原創(chuàng)性的探索，在現(xiàn)代民族國家確立和民主國家成長過程中發(fā)揮著獨特作用。界別民主是觀察中國特色協(xié)商民主、擴大社會各界有序參與的制度標本和實踐標本?；趯鐒e民主的厘定、對政治參與擴大與有序的思考，筆者陋見，界別民主與擴大社會各界有序政治參與存在著深度契合，同時也面臨一些不確定因素。界別民主建設(shè)的拓展路徑，依循民主的廣度和深度兩個維度展開，一以“擴大”為導向，優(yōu)化界別設(shè)置，夯實界別民主；二以“擴大”為動力，深化界別聯(lián)系，深耕界別民主。

界別；界別民主；政治參與

近代以降，民主成為現(xiàn)代國家政體的主流選項，民主政體普遍采用了代議制的形式。代議制民主比較成功地解決了現(xiàn)代國家的規(guī)模和復雜性給實施民主帶來的難題，不過它較多地聚焦于代表者的選擇上，而在公共政策的制定、選擇、決策過程中可能難以確保公民的充分參與?？梢哉f，代議制民主作為一種選舉民主，有效解決了正當性問題，但在參與性上存在著一定的不足。協(xié)商民主的出現(xiàn)和興起對代議制民主進行了很好的補充。協(xié)商民主關(guān)心的主要問題是決策，協(xié)商民主的實質(zhì)就是實現(xiàn)公民持續(xù)的有序的政治參與，它必須回應(yīng)如何實現(xiàn)政治參與的擴大與有序的勾連。

我國在創(chuàng)造性地探索現(xiàn)代民族國家確立和民主國家成長過程中，協(xié)商民主實踐以中國人民政治協(xié)商會議制度作為制度資源、組織載體而有效運行。“在當今中國，以人民代表大會為載體的選舉民主與以人民政協(xié)為載體的協(xié)商民主相結(jié)合，已經(jīng)成為我國社會主義民主政治建設(shè)的獨特優(yōu)勢?！盵1]（P556）“界別”是人民政協(xié)組織的一個特有術(shù)語。界別民主成為人民政協(xié)原創(chuàng)性的探索，是觀察中國特色協(xié)商民主發(fā)展、擴大社會各界有序參與的制度標本和實踐標本。

一、界別民主及其獨特優(yōu)勢

界別民主，與其說是一種具有特定內(nèi)涵的民主類型或民主形式，倒不如說是一種對中國社會結(jié)構(gòu)和政治體系的常識性理解和獨特民主運行的經(jīng)驗性概念。中國人民政治協(xié)商會議（簡稱人民政協(xié)）由“各界人士”組成，這些“界”統(tǒng)稱為“界別”。政協(xié)委員以界別的名義和單位參加政協(xié)，按照界別分組參加會議、組織討論、開展活動。這一獨特的組成方式，使人民政協(xié)的協(xié)商民主以界別民主為獨特表達形式。界別民主貫穿人民政協(xié)六十余年的發(fā)展歷程和履行職能的全過程。

所謂界別民主，指的是參加人民政協(xié)的各個界別及代表人士，以界別組織和委員個人的名義，代表所在的黨派、民族、宗教和各自階層，反映各界心聲，表達利益訴求，對國家事務(wù)、經(jīng)濟政治文化社會事務(wù)發(fā)表自己的看法，依法行使“當家作主”的民主權(quán)利。顯然，界別民主以參與為宗旨，體現(xiàn)著民主的實質(zhì)，但是它有著自己獨特性。

（一）界別性

界別民主最顯著的特征是參政主體的界別性。政協(xié)委員作為界別代表的身份進入政協(xié)組織，以界別代表的身份參加政協(xié)活動，不受地域和人口比例的限制。從空間上看，參加人民政協(xié)的各界代表人士以界別為載體開展活動，突破了行政區(qū)劃的區(qū)域性限制和上下隸屬關(guān)系的行政性限制，從而能夠更全面地反映問題，提出拓展性的建議。從參政的權(quán)利主體來看，人民政協(xié)的參政權(quán)利主體除了各界別的代表人士外，還包括界別本身。各界別既是本界別委員參加政協(xié)的組織載體，也是直接參加政協(xié)的權(quán)利主體。一個界別就是一條民主通道。不管哪一類界別，都聯(lián)系著特定的社會群體，它可以比較及時、比較系統(tǒng)地匯集本界別的利益訴求，并通過此通道有效地輸入到政治系統(tǒng)內(nèi)，從而構(gòu)成了以界別為邊界的縱向表達機制，保障各界別有序的政治參與。同一界別內(nèi)部，有類似的職業(yè)經(jīng)驗，相近的專業(yè)學識，這有助于就相關(guān)議題展開更切題、更深入的商議，從而賦予界別民主更有效的商議能力。人民政協(xié)界別民主和人民代表大會代議民主不同的主體組成形式，形成了橫向與縱向、條條與塊塊縱橫交錯的利益表達機制，二者各有優(yōu)勢，互為補充，進而構(gòu)成了中國特色社會主義民主建設(shè)的獨特路徑。

（二）協(xié)商性

《中國人民政治協(xié)商會議章程》規(guī)定，人民政協(xié)有三大職能——政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。這三大職能中，政治協(xié)商和參政議政都通過協(xié)商的形式進行。政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商。參政議政是對政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進行協(xié)商討論。人民政協(xié)這三大職能昭示著界別民主的核心是界別內(nèi)、界別間以及界別與黨政決策部門間的平等協(xié)商。此協(xié)商的內(nèi)容并非指私人利益得失的權(quán)衡，而是公共協(xié)商，“是政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過程。形成這些政策的協(xié)商過程最好不要理解成政治討價還價或契約性市場交易模式，而要將其看成公共利益責任支配的程序。公共協(xié)商的主要目標不是狹隘地追求個人利益?！盵2]顯然，歧見是社會本質(zhì)的常態(tài)，共識并不是現(xiàn)成的，而必須去創(chuàng)造。界別民主通過廣泛而深入的商議，互相尊重彼此的觀點，并在此基礎(chǔ)上，修正各自的偏好以取得共識?！肮沧R并不是實際的同意；它不需要所有的人積極贊同某事。因此，許多被稱為共識的情況，實際上不過是接受而已……盡管如此，共識仍是一種有一定粘合力的社會財富”。界別民主作為協(xié)商民主的中國化形式，不僅具有“工具性價值（做為達成良好政策的一種手段）”同時具有“表意性價值（表達公民之間的相互尊重）”[3]（P20）。

（三）包容性

人民政協(xié)六十余年的演進，至今天，具有三位一體的性質(zhì)，“人民政協(xié)性質(zhì)最初界定為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，后來界定為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，最后又界定為我國發(fā)揚社會主義民主的一個重要形式”[4]。作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，大團結(jié)，大統(tǒng)一是其宗旨，正是在這個意義上，周恩來曾生動地指出政協(xié)必須具有包容性，“政協(xié)不是一盆清水，如果是一盆清水就沒有意思了。政協(xié)就是要團結(jié)各個方面的人”[5]（P262）。民主的前提是承認分殊，并有包容分殊的“雅量”。民主的分殊，在界別民主里主要體現(xiàn)為界別的多樣性。界別民主的理論基礎(chǔ)是社會的多元存在，多元存在意味著“存在著許多種相互沖突的人類生長繁衍方式，其中一些在價值上無法比較。在人類可以過的許多種善的生活當中，有一些既不會比別的好，也不會比別的差，它們也不會具有同樣的價值，而是有著不可通約的——也就是說，不同的——價值”。[6]（P6）此外，人民政協(xié)不是國家政權(quán)機關(guān)，其地位超脫，具有極強的政治包容性。因此，在政協(xié)中各個界別擁有不同的信仰，但各界別都認同不同的信仰和道德上的可取之處。雖有信仰和利益上的分殊，雖有強弱和大小的分別，但都平等地參與國事討論，在體諒包容的基礎(chǔ)上，各個界別都可以暢所欲言。

（四）拓展性

拓展性首先表現(xiàn)在界別數(shù)量增加。不同的社會發(fā)展階段有不同的社會階層結(jié)構(gòu)，相應(yīng)地，政協(xié)的界別也必然隨著社會發(fā)展而不斷地調(diào)整。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)分化程度增強，為了回應(yīng)這種分殊化，政協(xié)界別總體上也呈現(xiàn)界別數(shù)量增多、涵蓋范圍擴大的趨勢。從量上看，全國政協(xié)界別的數(shù)量由第二屆的29個增加到現(xiàn)在的34個（由于第一屆政協(xié)代行全國人大的性質(zhì)和功能，故而此處不論），增量部分主要發(fā)生在1983年六屆全國政協(xié)之后。這是因為改革開放后，隨著黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，新生社會力量的快速崛起。正如第八屆全國政協(xié)主席李先念所說：“我們的政策要能夠體現(xiàn)各階層、各方面人士應(yīng)有的經(jīng)濟利益和政治地位。”[7]（P102）其次，體現(xiàn)在界別內(nèi)部構(gòu)成不斷拓寬。內(nèi)部構(gòu)成的變化集中體現(xiàn)在界別名稱的相應(yīng)改變。二屆全國政協(xié)到五屆全國政協(xié)，界別的數(shù)量保持在29個，但第五屆全國政協(xié)在界別總數(shù)維持不變的情況下，把“自然科學團體”改為“科學技術(shù)界”；將“社會科學團體”改為“社會科學界”，從而使這兩個界別不僅包括團體代表，而且包括了這些領(lǐng)域的其他代表人士，直接擴大了涵蓋面。通過這種界別數(shù)量的拓展和內(nèi)部構(gòu)成的拓寬，界別民主及時吸收一些新的社會階層和群體的代表人士，以此為紐帶將各個社會階層更加有效地納入政協(xié)界別組織。

拓展性還體現(xiàn)在人民政協(xié)功能的歷史演進。人民政協(xié)六十余年的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了三個功能各有側(cè)重的發(fā)展階段。第一階段，人民政協(xié)的政治功能主要是制憲、吸納和動員，人民政協(xié)既是民族國家正式確立的起點，也是國家民主建設(shè)的起點；第二階段，1954年后，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織存在于國家政治生活中，其功能和作用尚未得到充分發(fā)揮；第三階段，1978年后，其功能核心定位于發(fā)揚社會主義民主的重要形式，其民主功能得到激發(fā)和釋放，極大地拓展著民主的廣度和深度。

（五）精英性

“政協(xié)委員是來自社會各界的精英，其精英性不言而喻?！盵8]政協(xié)各界別委員的產(chǎn)生機制有別于自下而上選舉產(chǎn)生的人民代表大會代表，筆者將其簡約概括為推薦協(xié)商邀請制。先由各界別提名推薦，中共黨委有關(guān)部門對推薦的名單進行綜合評定，并同各推薦單位協(xié)商，形成建議名單，再將建議名單提交到政協(xié)常務(wù)委員會進行充分協(xié)商，經(jīng)全部常務(wù)委員過半數(shù)同意通過。《中國人民政治協(xié)商會議章程》第二十一條規(guī)定，“個人經(jīng)中國人民政治協(xié)商會議全國委員會常務(wù)委員會協(xié)商邀請，亦得參加中國人民政治協(xié)商會議全國委員會。參加地方委員會者，由各級地方委員會按照本條上述規(guī)定辦理”。一般而言，界別委員是各界別中擁有較大影響力和較高專業(yè)素養(yǎng)的骨干。一方面，由于他們對本界別情況了解得比較深，能反映本界別行業(yè)內(nèi)工作情況和問題，能夠代表群眾將他們的呼聲和意見完整地準確地反映出來，所提出的建議和意見有較強的可行性；另一方面，他們一般具有較高的審議能力，通過理性的討論和協(xié)商，促進共識的達成。

界別民主的上述特征，不論是從歷史上考察，還是從現(xiàn)實中著眼；不論是從政協(xié)的性質(zhì)出發(fā)，還是從發(fā)揮政協(xié)的作用考慮，空間上，它具有囊括各界的廣泛性；時間上，它具有與時俱進的時代性?？v向上，它具有專業(yè)性和集聚性強的優(yōu)勢；橫向上，它具有包容面廣和涉獵面寬的優(yōu)勢。

二、界別民主與擴大社會各界有序政治參與

政治參與是指公民及其聯(lián)合體為影響社會資源和利益的分配而從事的直接或間接影響政府決策活動的各種政治行為。[9]一般認為，政治參與有利于促進政治穩(wěn)定，推動民主政治的發(fā)展。然而，當一個國家的政治制度化水平比較低，而公民的參政欲望又十分強烈時，就會使政治系統(tǒng)承受壓力。用阿爾蒙德的話來說，這種政治不穩(wěn)定產(chǎn)生于“政治體系的能力和社會需求之間的脫節(jié)”[10]（P251）。政治參與過強或過弱，或者說政治參與過?；蛉笔В紩φ误w系形成挑戰(zhàn)。因此，民主政治不僅內(nèi)含政治參與的增量要求，還有一個有效性的問題，“公民參與的有效性，對于理解民主政治尤其是不可或缺的。”[11]（P609）

職是之故，談?wù)摂U大政治參與，科學理性的理路，不僅指參與面的周延，更強調(diào)與制度供給的匹配?；趯φ螀⑴c擴大與有序的思考，筆者陋見，界別民主與擴大社會各界有序政治參與存在著深度契合，同時也存在一些不確定因素。

（一）界別民主的包容性和拓展性極大地延展著政治參與的廣度。

美國著名政治學學者密執(zhí)安大學哲學教授卡爾·科恩（Carl Cohen）在其知名的政治哲學著作《論民主》一書中明確指出，參與是民主的關(guān)鍵性概念，“民主決定于參與——即受政策影響的社會成員參與決策”[12]（P12）。他進而指出了衡量民主的尺度，在序列上民主的廣度是第一位的。民主的廣度是由社會成員是否普遍參與來確定的，“一種民主必須先要有一定的廣度，才能評價其深度”[12]（P21）。

改革開放以來，社會結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)日益分殊化。分殊的利益誰來代表？界別民主因其巨大的包容性和靈活的拓展性對此進行了積極的回應(yīng)。界別民主實行“大團結(jié)、大統(tǒng)一、囊括一切代表人物”方針，依托人民政協(xié)作為最廣泛統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織優(yōu)勢——所聯(lián)系和包容的社會基礎(chǔ)恰恰是在改革放權(quán)后新興的社會資源(包括社會組織和個人)部分，從而能夠把因體制改革不斷推進而產(chǎn)生的各種政治力量及其代表吸納進各類界別組織，使得這些資源通過新的整合被納入政治體系，在現(xiàn)有的制度化的政治框架內(nèi)表達他們的意愿、要求和相應(yīng)的政治主張。根據(jù)全國政協(xié)十二屆委員會公布的數(shù)據(jù)，現(xiàn)在全國政協(xié)一共有34個界別，比第五屆的29個增加了5個(見下表）。

表1 中國人民政治協(xié)商會議第五至十二屆全國委員會委員人數(shù)、界別數(shù)量的變化表

同時，為了更好地適應(yīng)經(jīng)濟社會多元化的發(fā)展，最大程度地囊括各種新興行業(yè)和新興階層，體現(xiàn)界別民主的包容性和拓展性，從第六屆全國政協(xié)開始，職業(yè)性界別委員的人數(shù)所占比例增大。有學者統(tǒng)計，全國政協(xié)前四屆職業(yè)性界別委員人數(shù)平均占委員總數(shù)的28.1%。從第六屆到第十屆全國政協(xié)這五屆的職業(yè)性界別委員人數(shù)平均占總?cè)藬?shù)的54.3%，所占比重比此前四屆多出近一倍。[13]

界別民主在不斷強化吸納與整合功能的同時，利益表達功能也進一步得到了開發(fā)和釋放。新時期人民政協(xié)適應(yīng)社會各方面利益表達的需要，通過協(xié)商會議、委員提案、調(diào)研視察、社情民意等多種履職行為和形式在參政議政中發(fā)揮了實實在在的作用，在及時準確地傳遞公眾的利益、愿望和要求給決策層方面發(fā)揮了獨特的作用。由于提案運作的制度化、規(guī)范化建設(shè)已經(jīng)相當成熟，因此界別民主承載了越來越多的民意表達功能。從提案數(shù)量上看，人民政協(xié)的提案總數(shù)已從建國初期的幾十件飛升到十一屆政協(xié)時的27604件。這表明界別民主介入國家公共事務(wù)的廣度與深度，對公共事務(wù)管理的話語權(quán)得到很大發(fā)展，利益表達功能得到開發(fā)和釋放。

（二）界別民主的界別性和協(xié)商性有效地提升著政治參與的深度。

以界別為特定載體，這是人民政協(xié)區(qū)別于其他政治機構(gòu)，與其他民主形式相比最顯著的特點。界別不但是政協(xié)委員行使民主權(quán)利的組織載體和平臺，而且還是直接行使民主權(quán)利的主體。界別的組織形式為各民主黨派、各社會團體以組織名義發(fā)表主張，以政治主體的身份參與國家的政治活動提供了有效的平臺。這種以界別組織的名義發(fā)表的主張，不僅有利于對政協(xié)委員中分散的、碎片的意見進行集中地、綜合地表達，而且有助于提高利益表達的成效。在政治參與過程中，“單個聲音非常弱小”[14]，而團體性的利益表達一方面經(jīng)過團體內(nèi)部充分的溝通和協(xié)商后，摒棄了部分非理性因素而更溫和，這樣的利益訴求容易在政治協(xié)商與博弈中覓得對接點，更具有可操作性，另一方面，團體性的權(quán)利主張相對有力，有效地增強政治參與的效能，正如美國知名學者羅伯特·達爾所述，“民眾中積極和合法的群體具有很高的可能性，能在決策過程的某個關(guān)鍵階段有效地使決策者‘聽到’自己的意見”[15（]P133）。

由是觀之，政協(xié)的界別民主是保障、擴大社會各界有序政治參與的重要民主渠道。保持這條渠道的暢通有效，能夠把社會各階層、各群體、各族各界代表人士的愿望和訴求，納入到社會主義民主的制度化軌道上，使社會各界代表人士能夠廣泛、積極、有序地參與國事；保持這條渠道的暢通有效，能夠發(fā)揮人民政協(xié)人才薈萃、智力密集的優(yōu)勢，促進政治決策的科學化。

另一方面，界別民主與擴大社會各界有序政治參與間有時可能也會出現(xiàn)一些不相一致之處，這與政協(xié)委員的構(gòu)成有一定關(guān)系，以第十二屆全國政協(xié)委員為例，“有中共領(lǐng)導干部，也有民主黨派、工商聯(lián)的代表，有五大宗教團體的負責人，也有港澳知名人士，有經(jīng)濟、科技、文化、教育等領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物，也有民營企業(yè)家、律師、會計師等新社會階層的代表人士。”[18]由此可見，來自一線產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動者、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工、農(nóng)民工、個體工商戶等階層的委員數(shù)量較少。面對工作中可能出現(xiàn)的問題，要通過多種途徑培育、建設(shè)界別民主，進一步發(fā)揮界別民主的優(yōu)勢。

三、界別民主建設(shè)的拓展路徑

人民政協(xié)自成立以來，基于團結(jié)與民主兩大主題，一直注重界別民主建設(shè)，特別是改革開放以來，伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)和社會階層的變化，界別民主在擴大社會各階層有序的政治參與方面發(fā)揮著越來越重要的作用。界別民主的建設(shè)水平直接關(guān)系到政協(xié)履行職能的水平和質(zhì)量。

(一)以“擴大”為導向，優(yōu)化界別設(shè)置，夯實界別民主的基礎(chǔ)。

科學的界別設(shè)置是發(fā)展界別民主的基礎(chǔ)和前提，對界別民主效能的發(fā)揮具有直接的影響。不斷適應(yīng)我國階層結(jié)構(gòu)的變化，適時調(diào)整政協(xié)界別的設(shè)置，是我國界別民主六十余年發(fā)展的重要實踐經(jīng)驗之一。

目前我國政協(xié)共設(shè)置34個界別，基本上適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，但也應(yīng)該看到，自從1993年八屆全國政協(xié)增設(shè)至34個界別以來，已經(jīng)20余年。這20余年，社會變革加速進行，一些新行業(yè)、新職業(yè)、新階層出現(xiàn)。此外，有些界別邊界模糊，存在交叉重疊現(xiàn)象等。界別設(shè)置上存在的這些問題，使得界別民主在擴大社會各界有序政治參與中的優(yōu)勢難以淋漓盡致地發(fā)揮，因此，只有進一步優(yōu)化界別設(shè)置，正確處理相對穩(wěn)定和適時變革、相對一致和體現(xiàn)差異的關(guān)系，才能進一步夯實界別民主，有效拓展界別民主的廣度和深度。2015年初中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確提出，“深入開展調(diào)查研究，在條件成熟時對政協(xié)界別適當進行調(diào)整”。

首先，厘清界別設(shè)置的依據(jù)。不以規(guī)矩，不成方圓?？茖W設(shè)置界別首先需要厘清界別設(shè)置的依據(jù)。政協(xié)章程確定，全國政協(xié)由“中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數(shù)民族和各界的代表，香港特別行政區(qū)同胞、澳門特別行政區(qū)同胞組成，設(shè)若干界別”。其中，中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數(shù)民族、香港和澳門同胞都已有固定范圍，唯有“各界的代表”沒有界定范圍。我們認為，科學的界別設(shè)置應(yīng)以社會階層的構(gòu)成作為基本依據(jù)，以人口結(jié)構(gòu)的特點、經(jīng)濟社會發(fā)展的特征等作為界別代表數(shù)量配置的依據(jù)。為此，政協(xié)理論研究應(yīng)積極主動吸納社會學階層理論學術(shù)研究的最新成果，作為界別調(diào)整的學理依據(jù)。具體形式仍是黨派、團體以及職業(yè)性界別和綜合界別，以黨派和團體界別為主體，其他界別可以作為平衡黨派和團體界別中社會階層比例的輔助，這樣既可以保持原來的組織特色，又可以避免管理混亂。

其次，調(diào)整界別設(shè)置?？偨Y(jié)界別民主六十余年來演進變遷的成功經(jīng)驗，我們認為，界別數(shù)量的擴張或縮減，應(yīng)正確處理相對穩(wěn)定和適時變化的關(guān)系，基本思路是總體穩(wěn)定、個別調(diào)整。相對穩(wěn)定，是指界別數(shù)量相對穩(wěn)定，界別數(shù)量的增減應(yīng)保持審慎，不輕易增減。適時變化指只有當新界別的出現(xiàn)是為了彌補原先界別設(shè)置涵蓋性不足的問題時，才把增減問題提上議事日程。具體而言，對在經(jīng)濟增長中貢獻較大的行業(yè)或在人口總數(shù)中占較大比例的群體，或社會輿論呼吁比較強烈的新生階層，可考慮增設(shè)獨立界別。如恢復農(nóng)民界。我國有9億農(nóng)民，占全國人口的70%。盡管政協(xié)設(shè)有農(nóng)業(yè)界，但其中絕大多數(shù)委員都是官員和相關(guān)專家及學者，并不能完全代表普通農(nóng)民群眾的心聲和利益。有人統(tǒng)計，十一屆全國政協(xié)農(nóng)業(yè)界別107名委員，沒有一個是真正的農(nóng)民。[19]著名社會學家陸學藝的調(diào)研報告指出，“農(nóng)民、農(nóng)業(yè)勞動者階層還是中國現(xiàn)在最大的弱勢群體。”[20]對于如此龐大的一個社會階層，且尚處于弱勢的一個群體，若在政協(xié)中無一“界”之地，則不利于界別民主的進一步發(fā)展?？傮w而言，目前學界、輿論界呼吁比較強烈的需增設(shè)界別除了農(nóng)民界外，還有法律界、自由職業(yè)者界、產(chǎn)業(yè)工人界、中介組織界等。增設(shè)界別，牽扯到社會各界的諸多關(guān)系和利益，需審慎行之。

第三，優(yōu)化界別結(jié)構(gòu)。優(yōu)化界別結(jié)構(gòu)包括兩個層面：適當整合部分界別和優(yōu)化界別內(nèi)部結(jié)構(gòu)。適當整合部分界別，將外延和內(nèi)涵趨同、交叉重疊、性質(zhì)相近的界別進行適當合并。比如科協(xié)界和科技界、共青團和青聯(lián)界、工商聯(lián)與經(jīng)濟界等。優(yōu)化界別內(nèi)部結(jié)構(gòu)，具體講，就是“一減”“一加”?！耙粶p”即適當減少現(xiàn)職黨政官員的比例。現(xiàn)職黨政官員反映意見和情況的渠道比較暢通，本職工作極其繁忙，因而相對而言履職缺乏足夠的動力和精力，故可適當減少其比例?！耙患印?，一是適當增加部分新階層代表人士名額。將群眾基礎(chǔ)廣、社會影響大的群團組織、中介組織負責人吸納到政協(xié)組織中來。如工會界可吸納一定數(shù)量的農(nóng)民工參加。二是增加界別的代表性。如有學者以十二屆全國政協(xié)“教育界”這一界別的委員組成為例，委員總數(shù)108人，其中92人任職于公立大學，8人來自于民營教育集團，教育行政部門3人，公立中學3人，出版社1人，只有1人來自于小學。[21]中小學教育的重要性和職業(yè)人數(shù)等均不亞于高等院校，但在教育界的委員數(shù)量相對而言太少。故而，促進界別委員組成來源的多元化，是增強其代表性的當務(wù)之急。

科學的界別設(shè)置，不僅通暢并擴大了公民有序政治參與的管道，為各方面代表人物提供更多的利益表達空間，而且有助于實現(xiàn)各領(lǐng)域各階層均衡有序的政治參與，使各個階層都能夠在國家政治架構(gòu)中表達自己愿望和意志。

（二）以“擴大”為動力，深化界別聯(lián)系，不斷深耕界別民主。

界別民主的參加主體是政協(xié)委員，政協(xié)委員是各界別的代表。從政協(xié)委員的履職權(quán)利和義務(wù)來看，無論是參與協(xié)商、反映社情民意、提出提案，還是列席人大會議聽取一府兩院的報告等，其實質(zhì)是制度化的參與和表達，可以說，界別民主在一定意義上也存在代表性的問題。如前文所述，界別民主與擴大社會各界有序政治參與之間有時可能會出現(xiàn)緊張。這與界別民主的代表性問題有一定關(guān)聯(lián)。如何解決可能出現(xiàn)的問題？有學者指出，突破之術(shù)在于改革界別委員的產(chǎn)生機制，變推薦邀請制為選舉制。筆者不敢茍同。誠然，選舉是當代民主的一個重要機制，然而，單純依靠選舉難以切實解決問題。筆者陋見，應(yīng)著力于政協(xié)委員如何更真實、更有效地“再現(xiàn)”民意。

更真實，主要關(guān)注界別民主的輸入一端。它勢必要求深化委員與界別的聯(lián)系。我們認為，較可行、易操作的路徑是以社情民意為契入點，暢通委員聯(lián)系界別的渠道。社情民意直接映射著各界別民眾的政治愿望和利益訴求。界別委員應(yīng)致力于在民眾利益空間的接壤地帶耕耘，收集、匯整最一線、最廣泛的社情民意；同時傳遞共通感受，在界別委員與界別群眾之間建立起基于情感召喚的情感信任（“博感情”）和基于說理論辯的說理信任（“講道理”），進而使公民“在場”與“出場”演出中，更真實地更大程度地享受民主。因此，各界別應(yīng)以社情民意為契入點，充分發(fā)揮聯(lián)系面廣的優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新聯(lián)系群眾的多維渠道。如通過界別走訪、“座談會”“約談會”面對面的參與形式，也可借助于現(xiàn)代技術(shù)支撐的接收系統(tǒng)，設(shè)立熱線電話、網(wǎng)絡(luò)平臺等虛擬空間的參與渠道，專題收集社情民意，使社會上零散個別的信息，通過界別委員系統(tǒng)綜合地表達出來，發(fā)出本界別的整體聲音。這樣，群眾原汁原味的、廣泛的建言就上升為專業(yè)化、系統(tǒng)化的意見、建議，有效實現(xiàn)廣泛性與專業(yè)性的結(jié)合。

更有效，是一種工具性的目標，體現(xiàn)在界別民主的輸出一端，即界別委員的提案能有效地影響公共決策的程度。為增強界別民主的實效性，就需要進一步強化界別與黨委政府部門的對口聯(lián)系，促進參政議政成果轉(zhuǎn)化，這樣既能樹立界別民主良好的參政效能感，又能切實提高界別民主的實效。

此外，深耕界別民主，還需要通過商議的形式深化界別與界別的聯(lián)系。各界別擁有各自的偏好取向和各自的利益領(lǐng)域。協(xié)調(diào)界別間的利益關(guān)系是界別民主的應(yīng)有之義。商議的作用就是讓不同界別接觸不同的觀點，并促使各界別從公共利益的角度而不是純粹利己的角度為自己的立場辯護。通過你來我往的討論、辯論，人們會逐漸以開放的心態(tài)來審視自己的偏好，可能會對自己的偏好進行修正、轉(zhuǎn)變，從而轉(zhuǎn)向符合公共利益更理性的偏好。反復商議往往會產(chǎn)生這樣的結(jié)果——民意的高度收斂，形成界別間的妥協(xié)和共識。這種商議對選舉民主形成了很好的補充，提升了民主的深度。

綜上所述，在某種程度上，我們可以這樣評價，政協(xié)界別民主以中國經(jīng)驗的方式探索了一種關(guān)于人類政治生活更加理想的景象的可能性及可行性。在這探索過程中，難免存在著仍需完善之處；在這探索過程中，更需要不斷地創(chuàng)新、與時俱進。這些將是界別民主在實踐中不斷完善發(fā)展的力量源。

[注 釋]

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責任編輯：路 曼

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2017-06-09

俞希舟，中華人民共和國外交部新聞司干部。