牛金林，施國(guó)慶，張之平

（1.河海大學(xué)，江蘇 南京 210098；2.華能瀾滄江水電股份有限公司，云南 昆明 650214）

瀾滄江流域大農(nóng)業(yè)安置和逐年補(bǔ)償安置方式的SWOT分析

牛金林2，施國(guó)慶1，張之平2

（1.河海大學(xué)，江蘇 南京 210098；2.華能瀾滄江水電股份有限公司，云南 昆明 650214）

通過(guò)對(duì)云南瀾滄江流域電站移民安置方式進(jìn)行調(diào)研和綜合研究，分析移民政策及云南瀾滄江電站移民安置的成功經(jīng)驗(yàn)和存在問(wèn)題，以國(guó)家現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)定為基礎(chǔ)，以瀾滄江流域梯級(jí)電站為例，基于SWOT模型對(duì)大農(nóng)業(yè)安置和逐年補(bǔ)償安置方式進(jìn)行了分析。主要得出以下結(jié)論：①移民問(wèn)題涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境諸多因素；②移民安置方式選擇時(shí)，必須考慮移民安置規(guī)劃目標(biāo)、移民環(huán)境容量與移民人力資源等因素；③作為1種新型的水電移民安置方式，逐年補(bǔ)償安置方式在瀾滄江流域應(yīng)用優(yōu)于大農(nóng)業(yè)安置方式，是瀾滄江流域電站移民安置方式的必然選擇；④逐年補(bǔ)償安置方式也存在一些弊端，政策體系還不夠完善，操作中的困難還很多。

瀾滄江流域；水電工程；大農(nóng)業(yè)安置；逐年補(bǔ)償安置

1 問(wèn)題的提出

作為可再生的清潔能源，水電能源開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為國(guó)家能源戰(zhàn)略需求和國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱[1-3]。瀾滄江—湄公河為世界第九、亞洲第五大河，國(guó)內(nèi)瀾滄江河段干流分西藏段、云南段上游和中下游3段規(guī)劃，共23個(gè)梯級(jí)開(kāi)發(fā)，瀾滄江流域?yàn)榈湫偷母呱綅{谷區(qū)，地形復(fù)雜、少數(shù)民族聚集，主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）為主[4]，電站淹沒(méi)影響集中[5]，剩余土地資源有限，人地矛盾突出，淹沒(méi)后很難通過(guò)開(kāi)墾土地來(lái)補(bǔ)充耕地恢復(fù)移民生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，移民為少數(shù)民族，教育程度低、生產(chǎn)技能單一，加之受當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗影響，群眾不愿外遷，“以土從農(nóng)”的大農(nóng)業(yè)安置模式遇到了前所未有的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)[3,6-8]，水電工程移民安置問(wèn)題成為制約水電開(kāi)發(fā)的瓶頸之一。

2 瀾滄江流域水電移民安置概況

瀾滄江（云南）干流規(guī)劃梯級(jí)電站15座，裝機(jī)約2 600萬(wàn) kW，移民安置方式的發(fā)展變化大致可分為4個(gè)階段：第一階段1985 — 2003年的漫灣、大朝山電站，瀾滄江流域的第一批水電移民由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，投資包干，采取單一的農(nóng)業(yè)安置方式；第二階段2000年持續(xù)到現(xiàn)在的小灣、景洪電站，經(jīng)歷了新老移民條例和新老移民規(guī)范交替，移民安置以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置方式為主，積極探索多途徑生產(chǎn)安置方式；第三階段2004年到現(xiàn)在的糯扎渡、功果橋電站，實(shí)施過(guò)程中云南省推行“16118”逐年補(bǔ)償安置政策，經(jīng)征求移民意愿后，將移民農(nóng)業(yè)安置方式調(diào)整為逐年補(bǔ)償安置方式；第四階段2009年之后的苗尾、黃登、大華橋、里底、烏龍弄、托巴等上游各項(xiàng)目，新條例和新規(guī)范頒布以后實(shí)施，移民安置以逐年補(bǔ)償安置為主，輔以少量多渠道多形式安置移民[10]。隨著時(shí)間推移，國(guó)家移民政策的改變，土地資源環(huán)境容量縮小，云南瀾滄江流域移民安置方式從單一模式發(fā)展變化為以逐年補(bǔ)償安置為主，輔以少量多渠道多形式安置移民。

3 不同安置方式的SWOT分析

3.1 安置方式選擇的主要因素

水電工程農(nóng)村移民的安置途徑、安置方式多種多樣，安置方式選擇主要考慮以下因素：

（1）土地資源：作為移民安置的關(guān)鍵要素，土地資源對(duì)安置方式選擇中至關(guān)重要。

（2）就業(yè)因素：盡管逐年補(bǔ)償安置適用性強(qiáng)，但如果失地農(nóng)民更容易找到非農(nóng)工作而不是無(wú)所事事坐等逐年補(bǔ)償款的發(fā)放，將更有益于社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。

（3）年齡結(jié)構(gòu)：移民人口老齡化的“銀色浪潮”，不可避免地要對(duì)移民安置方式選擇造成重要影響。水庫(kù)移民性別結(jié)果直接影響移民的婚姻和家庭結(jié)果，也直接影響移民人力資源開(kāi)發(fā)等。在進(jìn)行移民安置方式選擇時(shí)，根據(jù)年齡和性別特點(diǎn)，采取有針對(duì)性的安置策略。

（4）民族構(gòu)成：瀾滄江電站主要集中在少數(shù)民族地區(qū)，移民中少數(shù)民族人口比例較大。加之，交通閉塞、信息交流不暢、人民思想保守，習(xí)慣于傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，有些少數(shù)民族仍延用著本民族的語(yǔ)言，教育水平低、適應(yīng)能力差、致富門路較少、商品經(jīng)濟(jì)觀念較差，移民安置方式的選擇一定要重點(diǎn)考慮少數(shù)民族的生產(chǎn)生活特點(diǎn)和需求，尤其是宗教信仰。

（5）環(huán)境容量：移民安置環(huán)境容量與移民安置方式選擇應(yīng)是互為依托的關(guān)系，一方面，移民安置方式取決于環(huán)境容量，另一方面，若先行選擇了移民安置方式，應(yīng)圍繞安置環(huán)境容量進(jìn)行分析研究。不同的移民安置方式環(huán)境容量所關(guān)注的重點(diǎn)是不一樣的，移民安置容量分析方式側(cè)重點(diǎn)因安置方式的不同有所差別。

（6）區(qū)域位置：主要考慮區(qū)域的自然因素和人文因素。自然因素主要是指區(qū)域地形地貌，土壤植被條件等；人文因素指區(qū)域市場(chǎng)、交通、勞動(dòng)力組成以及工業(yè)基礎(chǔ)等。

（7）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平：對(duì)移民安置方式選擇有重要影響。通常，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，居民文化素養(yǎng)較高，對(duì)新事物接受能力較強(qiáng)，在土地之外的謀生手段也多種多樣，對(duì)土地的依賴性弱，從事二、三產(chǎn)業(yè)的人員數(shù)量較多；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差的地區(qū)與之恰恰相反。

（8）移民意愿：云南瀾滄江梯級(jí)水電站地處偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。在搬遷安置過(guò)程中，部分移民，尤其是少數(shù)民族移民，有較強(qiáng)的“等、靠、要”思想，自力更生、重建家園、自我發(fā)展的創(chuàng)業(yè)意識(shí)較薄弱，移民意愿的征求結(jié)果是大部分移民不希望改變?cè)械纳a(chǎn)、生活方式，以土為本，安土重遷思想嚴(yán)重，因此在選擇移民安置方式的時(shí)候充分征求移民的安置意愿、考慮當(dāng)?shù)厝罕妼?shí)際接受能力和生活能力。

3.2 流域水電移民基本安置方式

目前，我國(guó)水電移民安置方式的分類及表述形式?jīng)]有固定模式，也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各種安置方式在內(nèi)容和形式上相互交織。由于農(nóng)村移民安置主要是解決其“生產(chǎn)”和“生活”問(wèn)題，因此，在移民安置方式分類時(shí)，應(yīng)以移民從事產(chǎn)業(yè)或獲得經(jīng)濟(jì)收入的途徑為主線對(duì)農(nóng)村移民安置方式進(jìn)行分類。按此，可以將農(nóng)村移民安置方式主要分為：農(nóng)業(yè)安置、二三產(chǎn)業(yè)安置、貨幣補(bǔ)償、就業(yè)安置、逐年補(bǔ)償、入股分紅、集資經(jīng)營(yíng)、養(yǎng)老保障安置和其他安置方式等。其中，最基本的安置方式是大農(nóng)業(yè)安置和逐年補(bǔ)償安置，其余安置方式較少，僅作為補(bǔ)充。

大農(nóng)業(yè)安置是以土地為依托，通過(guò)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等第一產(chǎn)業(yè)（俗稱大農(nóng)業(yè)）對(duì)失去土地等生產(chǎn)資料的農(nóng)村移民進(jìn)行的生產(chǎn)安置，即通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理、有償流轉(zhuǎn)調(diào)劑劃撥，為移民配置必要的耕地園地和其它土地，從事大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以恢復(fù)移民生產(chǎn)生活。

逐年補(bǔ)償安置是對(duì)移民被征收的土地（耕園地）按照一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采取貨幣或?qū)嵨锏男问?，逐年或按月兌付給移民，不再配置或配置少量土地的生產(chǎn)安置方式。

3.3 基于SWOT模型的安置方式分析

SWOT對(duì)研究對(duì)象的優(yōu)勢(shì)（S）、劣勢(shì)（W）、機(jī)會(huì)（O）和威脅（T）進(jìn)行分析[11]。S一般指研究對(duì)象自身所包含的、能使其在發(fā)展中具有優(yōu)勢(shì)的各種因素；W代表研究對(duì)象自身的缺點(diǎn)，會(huì)對(duì)其在發(fā)展中造成一定不利的影響；O指在所處大環(huán)境中發(fā)展時(shí)所能夠利用的各種機(jī)遇，通過(guò)抓住機(jī)遇來(lái)促進(jìn)自身的發(fā)展；T代表研究對(duì)象所面臨的各種威脅或者挑戰(zhàn)，包括來(lái)自外部的競(jìng)爭(zhēng)等等。從整體上看，SWOT可分為SW和OT兩部分，SW代表內(nèi)部因素，SW分析主要是分析研究對(duì)象的內(nèi)部條件，著眼于研究對(duì)象的自身實(shí)力及其與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的比較；OT代表外部因素，OT分析主要是分析研究對(duì)象的外部條件，強(qiáng)調(diào)外部環(huán)境的變化及其對(duì)研究對(duì)象可能產(chǎn)生的影響。

3.3.1 基于SWOT模型的大農(nóng)業(yè)安置方式分析

3.3.1.1 優(yōu)勢(shì)分析

（1）資源需求角度：仍在原有熟悉的環(huán)境中；充分利用剩余土地資源，改造中低產(chǎn)田和園地、坡改梯、改善水利灌溉設(shè)施等；充分利用剩余土地資源，發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)外的其他盈利型農(nóng)業(yè)；可開(kāi)墾宜農(nóng)荒地，移民群眾仍然占有和使用稀缺的要素資源（特別是土地），并具有可繼承性。

（2）生態(tài)環(huán)境影響角度：中低產(chǎn)田和園地改造、坡改梯、改善水利灌溉設(shè)施等改善生態(tài)環(huán)境；林果業(yè)的發(fā)展有利于生態(tài)環(huán)境。

（3）經(jīng)濟(jì)條件：繼續(xù)維持原有生產(chǎn)方式，保證原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入；有資金支持，可進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)利用和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

（4）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避角度：對(duì)移民職業(yè)結(jié)構(gòu)、原生產(chǎn)方式和生活方式影響程度較?。煌恋貙?duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活及社會(huì)保障意義；后靠保持原有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)群體關(guān)系。

3.3.1.2 劣勢(shì)分析

（1）資源需求角度：后靠后備自然資源不足；水庫(kù)淹沒(méi)后，區(qū)域小氣候可能有所改變；外遷難以找到宜居宜墾荒地；外遷后不熟悉安置區(qū)的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)習(xí)慣和氣候變化。

（2）生態(tài)環(huán)境影響角度：環(huán)境容量不足，剩余荒地過(guò)度開(kāi)墾會(huì)帶來(lái)水土流失環(huán)境問(wèn)題。

（3）經(jīng)濟(jì)條件：開(kāi)發(fā)荒山荒坡、田地改造等成本高、配套工程難度大；新開(kāi)墾土地需要較長(zhǎng)的熟化時(shí)間，影響移民生產(chǎn)生活恢復(fù)；發(fā)展大農(nóng)業(yè)，需要移民投入，沒(méi)有冒險(xiǎn)意識(shí)的移民仍拘泥在土地和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)上，失去非農(nóng)收入機(jī)會(huì)。

（4）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避角度：外遷需重建社會(huì)關(guān)系和人際網(wǎng)絡(luò)、與安置區(qū)原住民新融合；安置區(qū)民族、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰和移民完全或有所不同。

3.3.1.3 機(jī)遇分析

（1）資源需求角度：抓住機(jī)遇，利用征地企業(yè)所給的補(bǔ)償款項(xiàng)，可在政府項(xiàng)目或資金扶持下大力發(fā)展林、果、藥材等經(jīng)濟(jì)作物的種植業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)等多種農(nóng)業(yè)；抓住機(jī)遇，改造中低產(chǎn)田和園地、坡改梯、改善水利灌溉設(shè)施等。

（2）生態(tài)環(huán)境影響角度：可結(jié)合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等項(xiàng)目進(jìn)行；業(yè)主提供部分資金，政府提供部分資金。

（3）經(jīng)濟(jì)條件分析：有業(yè)主資金支持和政府的介入提供了技術(shù)支持和財(cái)政補(bǔ)貼。

（4）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避角度：結(jié)合其他項(xiàng)目，地方政府組織林果業(yè)、畜牧業(yè)等的開(kāi)發(fā)；外遷事先得多方參與，協(xié)商決定，有可能會(huì)搬到條件比原先好的地方。

3.3.1.4 威脅分析

（1）資源需求角度：外遷擬安置區(qū)農(nóng)民不愿供地；遷出地和擬安置地政府或社區(qū)間協(xié)商不夠；外遷或后靠規(guī)劃，及確定安置地點(diǎn)時(shí)未與移民、安置地原住民及當(dāng)?shù)卣鲇行贤ā?/p>

（2）生態(tài)環(huán)境影響角度：退耕還林、環(huán)境保護(hù)、水土保持等政策限制；項(xiàng)目間整合不力。

（3）經(jīng)濟(jì)條件分析：業(yè)主不能及時(shí)足量地提供資金；安置地社區(qū)在提供土地時(shí)要價(jià)高。

（4）從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的角度分析，安置區(qū)原住民對(duì)移民的不認(rèn)同，引發(fā)社會(huì)矛盾；外遷事先協(xié)商不夠；搬到比原先條件差的地方。基于SWOT模型的大農(nóng)業(yè)安置方式分析見(jiàn)表1。

表1 基于SWOT模型的大農(nóng)業(yè)安置方式分析表

3.3.2 基于SWOT模型的逐年補(bǔ)償安置方式分析

3.3.2.1 優(yōu)勢(shì)分析

（1）資源需求角度：減少對(duì)土地資源需求；移民每年能有穩(wěn)定收入，口糧有了基本保證；勞動(dòng)力的解放可從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得更多收入。

（2）生態(tài)環(huán)境影響角度：將勞動(dòng)力釋放；減少對(duì)土地資源的需求， 緩解對(duì)環(huán)境的壓力。

（3）經(jīng)濟(jì)條件：釋放勞動(dòng)力，從事非農(nóng)行業(yè)，無(wú)需從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)即可獲得一份和此前相當(dāng)或更多的收入。

（4）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避角度：移民每年能有穩(wěn)定收入，口糧有了基本保證，旱澇保收；有更多時(shí)間、精力和資金對(duì)剩余土地精耕細(xì)作和發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)。有利于庫(kù)區(qū)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)；可以減少業(yè)主一次性支出庫(kù)區(qū)淹沒(méi)補(bǔ)償資金，大幅度減少建設(shè)初期資金需求，降低企業(yè)融資難度和投資風(fēng)險(xiǎn)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.3.2.2 劣勢(shì)分析

（1）資源需求角度：移民素質(zhì)有限，非農(nóng)工作難找，勞動(dòng)力閑置引發(fā)不穩(wěn)定。

（2）生態(tài)環(huán)境影響角度：移民可能仍會(huì)開(kāi)墾荒地以獲得更多收入，可能破壞生態(tài)環(huán)境。

（3）經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避角度：補(bǔ)償數(shù)額可能不足以滿足移民生產(chǎn)生活的基本需要；部分移民會(huì)過(guò)度依賴補(bǔ)償，不思進(jìn)??；“不患寡而患不均”思想盛行，“淹多少，補(bǔ)多少”的逐年補(bǔ)償安置方式，導(dǎo)致淹地少或未淹地農(nóng)民的不平衡思想，存在社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（4）逐年補(bǔ)償資金是企業(yè)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，一旦出現(xiàn)電力過(guò)剩，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、虧損，將增加企業(yè)保障逐年補(bǔ)償資金的難度。

3.3.2.3 機(jī)會(huì)分析

（1）資源需求角度：水電企業(yè)資金一般可以保證逐年補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放。

（2）生態(tài)環(huán)境影響角度：退耕還林、環(huán)境保護(hù)、水土保持等多項(xiàng)政策對(duì)移民過(guò)度開(kāi)墾荒地荒坡的限制。

（3）經(jīng)濟(jì)條件：項(xiàng)目業(yè)主節(jié)省了建設(shè)期資金投入，加快了移民搬遷騰地和工程建設(shè)的進(jìn)度；實(shí)施逐年補(bǔ)償后，項(xiàng)目業(yè)主和移民的利益息息相關(guān)，有了矛盾和問(wèn)題更容易解決。

（4）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避角度：移民生活穩(wěn)定，庫(kù)區(qū)關(guān)系和諧，減輕了政府安置移民和處理遺留問(wèn)題的工作壓力。3.3.2.4 威脅分析

（1）資源需求角度：國(guó)家層面尚無(wú)明確的規(guī)范和意見(jiàn)，多為地方在實(shí)際中的自我探索；缺乏國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)范指導(dǎo)和政策支持，試行存在操作風(fēng)險(xiǎn)。

（2）生態(tài)環(huán)境影響角度：逐年補(bǔ)償如果執(zhí)行不到位，或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)未能滿足移民最低生活標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)使移民致貧，而不得不再去開(kāi)墾荒地，造成水土流失，破壞生態(tài)環(huán)境。

（3）經(jīng)濟(jì)條件：需有長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金來(lái)源，項(xiàng)目業(yè)主有可能出現(xiàn)入不敷出，資金鏈斷裂的情況。

（4）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避角度：水電移民之間和不同類型征地之間的移民分別存在攀比風(fēng)險(xiǎn)。

基于SWOT模型的逐年補(bǔ)償安置方式分析見(jiàn)表2。

表2 基于SWOT模型的逐年補(bǔ)償安置方式分析表

4 不同安置方式的比較分析

大農(nóng)業(yè)安置通過(guò)調(diào)整分配農(nóng)村集體土地、承包戶自愿交回的承包地、承包地流轉(zhuǎn)和土地開(kāi)發(fā)整理新增加耕地，保證被征地農(nóng)民有必要的耕作土地恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)安置的特點(diǎn)是使每一個(gè)農(nóng)村移民都得到一份農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，在此基礎(chǔ)上，由移民自主經(jīng)營(yíng)林、牧、副、漁、特，亦可從事二、三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)安置符合移民工作中的風(fēng)險(xiǎn)最小原則、最大相似性原則和最大社會(huì)安全感原則。實(shí)踐表明，凡是采取農(nóng)業(yè)安置方式的：移民能較快地適應(yīng)安置地的生產(chǎn)生活，有較為穩(wěn)定的生活保障，移民安置區(qū)比較穩(wěn)定。

4.1 大農(nóng)業(yè)安置方式

4.1.1 大農(nóng)業(yè)安置方式的優(yōu)點(diǎn)

（1）農(nóng)業(yè)安置方式符合中國(guó)數(shù)千年形成的農(nóng)業(yè)文明思維模式和行為習(xí)慣。水電工程農(nóng)村移民，從其性質(zhì)來(lái)說(shuō)，是非自愿移民，在考慮安置方式時(shí)，必須結(jié)合移民原有的生產(chǎn)生活習(xí)慣、尊重其意愿。農(nóng)民傳統(tǒng)的、慣性的思維模式和行為習(xí)慣，使得我們?cè)谶M(jìn)行移民安置規(guī)劃時(shí)將農(nóng)業(yè)安置作為移民安置的基本安置方式之一。

（2）農(nóng)業(yè)安置方式有利于國(guó)家的糧食安全。民以食為天，糧食是人類生活的基本物質(zhì)，是人類生存的保障。農(nóng)業(yè)安置方式可通過(guò)開(kāi)荒造地、土地整理等措施，新增土地，增加糧食產(chǎn)量；另一方面，通過(guò)移民安置，對(duì)熟地增加投入，提高土地的產(chǎn)出，從而提高糧食產(chǎn)量。

（3）農(nóng)業(yè)安置有利于區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)安置可通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)從土地上獲得滿足基本生活需求的農(nóng)副產(chǎn)品，還可依靠土地實(shí)現(xiàn)較低水平的保障。該方式既吸納了勞動(dòng)力，又使移民有收入，有利于區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定。

（4）農(nóng)業(yè)安置使得移民仍然從事熟悉的農(nóng)業(yè)，原有生產(chǎn)技能可以持續(xù)利用，移民適應(yīng)性較強(qiáng)。

4.1.2 大農(nóng)業(yè)安置方式的局限性

（1）農(nóng)業(yè)安置方式要求移民安置后配置不少于安置前數(shù)量和質(zhì)量的土地。從總體上講，我國(guó)的土地資源是缺乏的，且分布不平衡。因此，農(nóng)業(yè)安置移民，要么跨行政區(qū)劃調(diào)劑土地；要么就近在高山峽谷區(qū)開(kāi)墾土地。前者地區(qū)間的自然、氣候條件及社會(huì)環(huán)境差別較大，移民搬遷距離遠(yuǎn)，工作難度非常大。后者開(kāi)墾范圍受環(huán)境保護(hù)、水土保持政策限制，開(kāi)墾成本高、配套工程難度大；而且新開(kāi)墾土地需熟化時(shí)間，影響移民生產(chǎn)生活水平的恢復(fù)。

（2）農(nóng)業(yè)安置后，移民仍保持農(nóng)民的身份和地位，不利于城市化，這種安置方式與城市化進(jìn)程相逆。由于籌措土地受自然、社會(huì)條件及環(huán)保要求和土地價(jià)格等因素影響，此外，由于勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高以及農(nóng)民“惜地”現(xiàn)象，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日益困難。由于難以籌措到適量土地，農(nóng)業(yè)安置難以落實(shí)，還會(huì)導(dǎo)致移民的次生貧困。

4.2 逐年補(bǔ)償安置方式

逐年補(bǔ)償安置對(duì)移民被征收的耕園地按照一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采取貨幣（實(shí)物）形式，逐年或按月兌付補(bǔ)償給移民，不再配置或少量配置生產(chǎn)用地。逐年補(bǔ)償安置主要通過(guò)定期向移民兌付土地補(bǔ)償款來(lái)保證移民生產(chǎn)、生活能力。

4.2.1 逐年補(bǔ)償安置方式的優(yōu)點(diǎn)

逐年補(bǔ)償安置對(duì)于移民不再或少量配置土地，很大程度解決了庫(kù)區(qū)人多地少、移民不愿意外遷等主要矛盾，減小了移民安置難度，保障了水電工程順利建設(shè)；避免了大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，減少了大量因配置土地需搬遷的移民，使得搬遷工作量、移民安置難度大大減少；移民不需土地耕作，便有一份相對(duì)穩(wěn)固的收入、經(jīng)濟(jì)來(lái)源，部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和勞作時(shí)間得以騰出來(lái)，對(duì)剩余的土地進(jìn)行精耕細(xì)作和發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，有利于調(diào)整庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)；逐年補(bǔ)償安置使得一次性移民補(bǔ)償投資減少，緩解了項(xiàng)目業(yè)主資金壓力。

4.2.2 逐年補(bǔ)償安置方式的風(fēng)險(xiǎn)

（1）逐年補(bǔ)償安置使得移民不耕種土地也可獲得相當(dāng)于原土地產(chǎn)出的收入，解放了勞動(dòng)力。但是，對(duì)于部分非農(nóng)就業(yè)技能不強(qiáng)的移民而言，如果不能夠很好的進(jìn)行勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)所事事的局面，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（2）逐年補(bǔ)償資金定期向移民支付，如果電站運(yùn)營(yíng)發(fā)生虧損或補(bǔ)償資金撥付不及時(shí)，可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（3）逐年補(bǔ)償安置方式政策體系還不夠完善，導(dǎo)致逐年補(bǔ)償安置政策不統(tǒng)一、逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遞增機(jī)制等還不完善。

5 結(jié) 語(yǔ)

本文以瀾滄江流域梯級(jí)電站為例，基于SWOT模型對(duì)大農(nóng)業(yè)安置和逐年補(bǔ)償安置方式進(jìn)行了分析。主要得出以下結(jié)論：

（1）移民問(wèn)題涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境諸多因素。移民安置方式的選擇既受到自然資源、社會(huì)環(huán)境條件的限制，又受到法律的制約，同時(shí)移民安置對(duì)移民區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文，特別是移民的生存環(huán)境產(chǎn)生重要影響。在選擇安置模式時(shí)，必須考慮移民安置規(guī)劃目標(biāo)、移民環(huán)境容量與移民人力資源等因素。

（2）瀾滄江流域山高坡陡，人多地少，人地資源矛盾突出，質(zhì)量較好的耕地大多集中在河谷地帶，水電工程建設(shè)淹沒(méi)了大量土地，加劇了庫(kù)區(qū)人地資源矛盾，且?guī)靺^(qū)可開(kāi)墾后備土地資源稀缺，不具備大農(nóng)業(yè)安置條件，且大規(guī)模移民外遷安置難度很大。逐年補(bǔ)償安置，最大的優(yōu)點(diǎn)是解決人與耕地矛盾突出、移民不愿意遠(yuǎn)遷等制約水電開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵問(wèn)題，且移民不需在耕地中勞作，能夠每年或每月領(lǐng)取生活費(fèi)用，解放了勞動(dòng)力。逐年補(bǔ)償安置適用于建設(shè)征地區(qū)農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量不足，移民不愿遠(yuǎn)遷、有從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)意愿的情況。

（3）逐年補(bǔ)償安置方式作為一種新型的水電移民安置方式適宜用于瀾滄江流域，不僅保障了移民的基本生活，還大幅提高了移民安置工作效率，有利于提高移民安置區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力，降低水電項(xiàng)目業(yè)主的融資貸款壓力，促進(jìn)國(guó)家能源戰(zhàn)略的實(shí)施，也符合城鄉(xiāng)一體化要求。在瀾滄江流域大農(nóng)業(yè)安置方式不具備大規(guī)模實(shí)施的條件下，逐年補(bǔ)償安置方式是流域電站移民安置方式的必然選擇。

（4）逐年補(bǔ)償機(jī)制還不完善，操作中的困難還很多，逐年補(bǔ)償安置方式需要研究解決移民勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移再就業(yè)、逐年補(bǔ)償法源不足、逐年補(bǔ)償資金來(lái)源和資金平衡、逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理確定和動(dòng)態(tài)調(diào)整、移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障、移民區(qū)安穩(wěn)致富、移民后期扶持方式等問(wèn)題，建議相關(guān)部門在合理利用庫(kù)區(qū)剩余資源、規(guī)劃后期扶持資金、總結(jié)移民工作經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，不斷探索和制定相關(guān)政策，貫徹落實(shí)國(guó)家開(kāi)發(fā)性移民方針。

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（責(zé)任編輯 姚小槐）

SWOT Analysis of Modern Agricultural Mode and Yearly Compensation Modefor Land Resettlementin Lancang River Basin

NIU Jin - lin1，2，SHI Guo - qing1，ZHANG Zhi - ping2
(1.Hohai University，Nanjing 210098，Jiangsu，China；2.HuanengLancang River Hydropower Co.,Ltd.,Kunming 650214，Yunnan，China)

The investigationand comprehensive research on mode of residents’resettlement were carried out to analyzethe immigration policy，the successful experience and the existing problems of resettlement in Yunnan LancangRiver Basin Hydropower Station. Based on relevant existing laws，regulations，and policy provisions of China，andtakingthe cascade hydropower stations in LancangRiver Basin as an example，this studyadopted SWOT model to analyze agricultural resettlement and the resettlement mode of annual compensation. The main conclusions are as following∶① Immigration issuesinvolved political，economic，society，population，resources and environmental factors，etc；② When considering the methods of immigration resettlement，the planning objectives，environmental capacity and the human resources of migration must be taken into consideration；③ As a new way of hydropower resettlement，the resettlement mode of annual compensation in LancangRiver Basin was better than that of modern agricultural resettlement way，thusaninevitable choice；④ The resettlement mode of annual compensation also had some disadvantages，the policy system had yet to be further improved and there were many diff i culties in the operation.

LancangRiver Basin；hydropower engineering；modernagricultural resettlement；annual compensation resettlement

D632.4

A

1008 - 701X(2017)05 - 0067 - 05

10.13641/j.cnki.33 - 1162/tv.2017.05.019

2017-01-15

牛金林(1982 - )，男，工程師，碩士，主要從事工程移民研究工作。E - mail：niujinlin2008@qq.com