覃志敏

黨的十八大以來，我國步入全面建成小康社會決勝階段。全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區(qū)。農村和貧困地區(qū)成為全面建成小康社會最突出的“短板”?！叭娼ǔ尚】瞪鐣贁?shù)民族一個都不能少、一個都不能掉隊?！贝蜈A脫貧攻堅戰(zhàn)，不僅是實現(xiàn)全面建成小康社會目標的現(xiàn)實需要，更是社會主義共同富裕目標的基礎和前提。

十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作，把扶貧開發(fā)擺到治國理政的重要位置，提升到事關全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的新高度，將扶貧開發(fā)納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局進行決策部署。做出了“確保到2020年農村貧困人口全部脫貧，讓中國人民共同邁入全面小康”的莊嚴承諾。

完善頂層設計

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時，首次提出“精準扶貧”概念。習近平總書記指出，“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”2014年10月首個“扶貧日”，習近平總書記做出重要批示，各級黨委、政府和領導干部對貧困地區(qū)和貧困群眾要格外關注、格外關愛，履行領導職責，創(chuàng)新思路方法，加大扶持力度，善于因地制宜，注重精準發(fā)力，充分發(fā)揮貧困地區(qū)廣大干部群眾能動作用，扎扎實實做好新形勢下扶貧開發(fā)工作，推動貧困地區(qū)和貧困群眾加快脫貧致富步伐。

自精準扶貧概念提出以來，我國精準扶貧工作機制不斷完善，政策體系日益豐富，形成了以“六個精準”“五個一批”“四個切實”為核心內容的精準扶貧精準脫貧治理體系。

“六個精準”。堅持扶貧對象精準，通過精準識別將真正貧困的人口準確識別出來，并以建檔立卡的方式詳細記錄扶貧對象的基本情況和脫貧需求。堅持項目安排精準，找準貧困戶致貧原因，根據(jù)貧困對象的實際需求開展針對性的項目幫扶，做到因村因戶因人施策。堅持資金使用精準，資金跟著項目走，進一步下放項目審批和資金使用權限，確保項目資金瞄準貧困人口。堅持措施到戶精準，扶貧措施要與貧困識別結果相銜接，扶貧措施要到村到戶。堅持因村派人（第一書記）精準，普遍建立干部駐村幫扶機制，將駐村入戶扶貧作為培養(yǎng)鍛煉干部的重要渠道，落實幫扶責任，幫助貧困戶、貧困村脫貧致富，不脫貧、不脫鉤。堅持脫貧成效精準，加強檢查督查，實行最嚴格的考核評估，脫貧過程必須扎實，脫貧結果必須真實，防止數(shù)字脫貧、虛假脫貧。

“五個一批”。實施發(fā)展生產脫貧一批，引導和支持所有有勞動能力的貧困人口立足當?shù)刭Y源稟賦，以市場為導向，發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，促進貧困人口增產增收，實現(xiàn)脫貧。實施易地搬遷脫貧一批，對“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的農村貧困人口實施易地扶貧搬遷，通過“挪窮窩”“換窮業(yè)”“拔窮根”，從根本上解決搬遷人口的穩(wěn)定脫貧問題，做到搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富。實施生態(tài)補償脫貧一批，國家重大生態(tài)工程在項目和資金安排進一步向貧困地區(qū)傾斜，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復力度，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付，創(chuàng)新生態(tài)資金使用方式，利用生態(tài)補償和生態(tài)保護工程資金使當?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D變?yōu)樽o林員等生態(tài)保護人員。發(fā)展教育脫貧一批，加快實施教育扶貧工程，讓貧困家庭子女都能接受公平有質量的教育，阻斷貧困代際傳遞。國家教育經(jīng)費向貧困地區(qū)、基礎教育傾斜，提升基礎教育水平，降低貧困家庭就學負擔，加快發(fā)展職業(yè)教育，對農村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關愛。社會保障兜底一批，完善農村最低生活保障制度，對無法依靠產業(yè)扶持和就業(yè)幫助的貧困家庭實行政策性保障兜底。統(tǒng)籌協(xié)調農村扶貧標準和農村低保標準，推進農村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，加大社會救助力度，加強醫(yī)療保險和醫(yī)療救助，逐步提高保障水平。

“四個切實”。要解決好“扶持誰”的問題，保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。切實解決好“誰來扶”的問題，加快形成中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的扶貧開發(fā)工作機制，做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位。切實解決好“怎么扶”的問題，按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實施“五個一批”工程。切實解決好“如何退”的問題，要設定時間表，實現(xiàn)有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁癥。

建立保障體系

圍繞打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和保障精準扶貧工作順利推進，我國逐步建立了精準扶貧的責任體系、政策體系、投入體系和監(jiān)督考核體系。

建立精準扶貧責任體系。精準扶貧是多部門參與、協(xié)同推進的系統(tǒng)工程。為落實各層級部門扶貧責任，中央出臺精準扶貧責任制實施辦法，強化“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的扶貧管理體制機制，構建起責任清晰、各負其責、合力攻堅的責任體系，中西部22個省份黨政主要負責同志向中央簽署脫貧攻堅責任書，貧困縣黨政正職攻堅期內保持穩(wěn)定，形成了五級書記抓扶貧（省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記）。

建立精準扶貧政策體系。自實施精準扶貧以來，我國出臺了系列精準扶貧政策文件。中央和國家機關各部門出臺100多個政策文件或實施方案。各地相應出臺和完善了“1+N”的精準扶貧和脫貧攻堅系列文件，內容涉及產業(yè)扶貧、易地搬遷、勞務輸出、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農村危房改造等。

建立精準扶貧投入體系。加大財政扶貧投入力度。長期以來，政府是我國扶貧的主體，財政扶貧資金是我國扶貧投入的重要渠道。實施精準扶貧以來，中央提出要加大財政扶貧投入力度，加大對貧困地區(qū)轉移支付力度，中央財政專項扶貧資金規(guī)模要大幅增長，一般性轉移支付資金、各類涉及民生的專項轉移支付資金和中央預算內投資進一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。

建立精準扶貧監(jiān)督考核體系。為確保精準扶貧各項政策貫徹落實并取得成效，中央出臺精準扶貧督查巡查工作辦法，對各地各部門落實中央決策部署開展督查巡查。督查堅持目標導向、問題導向，著力推動工作落實和解決突出問題。扶貧部門加強與紀檢監(jiān)察、巡視、審計、財政、媒體、社會等監(jiān)督力量全方位合作，把各方面的監(jiān)督結果運用到考核評估、督查巡查中。同時，中央出臺了省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法，從2016年到2020年，每年開展一次考核，由國務院扶貧開發(fā)領導小組組織進行。endprint

夯實基層落實

扶貧對象識別是扶貧資源投入的基礎，是解決“扶持誰”問題的關鍵內容?？h級及以下政府組織是精準識別的實施主體。扶貧對象精準識別與建檔立卡包括了貧困對象規(guī)模分解、精準識別、信息錄入和動態(tài)管理等內容。

精準識別辦法由國家統(tǒng)一制定，識別標準以2013年農民人均純收入2300元（2010年不變價）的國家農村扶貧標準為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況。按照農戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式，實施整戶識別，即“一公示、兩公告”識別程序：農戶自愿提出申請，行政村開展村民民主評議，形成初選名單，經(jīng)村委會和駐村工作隊核實進行第一次公示，無異議后上報鄉(xiāng)人民政府審核；鄉(xiāng)人民政府對上報初選名單審核后，確定憲政貧困名單，在各行政村進行第二次公示，無異議后報縣扶貧辦復審；縣扶貧辦復審結束后在各行政村及縣級門戶網(wǎng)站公告。

整個識別過程的難點是對申請農戶收入的準確測算。扶貧對象信息錄入和動態(tài)管理。在確定扶貧對象之后，由縣級政府統(tǒng)籌安排有關幫扶資源，明確結對幫扶關系和責任人。由村委會、駐村工作隊和幫扶責任人結合貧困戶需求和實際，制定幫扶計劃。在縣扶貧辦指導下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織村委會、駐村工作隊等人員將扶貧對象家庭基本情況、致貧原因、幫扶責任人、幫扶計劃、幫扶措施和幫扶成效等六個方面內容填入《扶貧手冊》，并將相關信息錄入全國扶貧信息系統(tǒng)。在縣扶貧辦的指導下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織村委會和駐村工作隊根據(jù)脫貧、返貧情況，對貧困戶信息進行更新，實施動態(tài)管理。

此外，普遍建立干部駐村幫扶制度。精準扶貧和脫貧攻堅關鍵的是人，建立精準扶貧工作機制以來，我國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）普遍建立了駐村工作隊（組）制度，分期分批安排駐村工作隊員，確保每個貧困村都有駐村工作隊（組），每個貧困戶都有幫扶責任人，實現(xiàn)了駐村幫扶長期化、制度化。

駐村幫扶工作重點圍繞兩項任務展開：一是駐村幫扶工作隊協(xié)助村委會等開展精準識別和建檔立卡工作。在該項任務中，駐村幫扶工作隊的工作內容有：在貧困戶精準識別和建檔立卡中參與核實扶貧對象初選名單，參與填寫《扶貧手冊》、數(shù)據(jù)錄入及信息更新；在貧困村精準識別中，參與制定貧困村幫扶計劃、填寫《貧困村登記表》和信息錄入；二是在精準幫扶中成為結對幫扶的重要力量。精準幫扶中，與扶貧對象結對幫扶的幫扶責任人主要來自駐村幫扶力量。各地在實施精準幫扶中形成了相應的結對機制，基本實現(xiàn)扶貧對象結對全覆蓋。

貧困對象脫貧退出是精準扶貧效果的重要體現(xiàn)。在國家層面，中辦國辦印發(fā)了《關于建立貧困退出機制的意見》對貧困人口、貧困村、貧困退出的標準和程序以及工作要求進行了規(guī)定。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也形成相應的退出政策。

我國在貧困問題精準干預中，堅持不斷加大投入，保障了精準扶貧治理在資金資源獲得有效供給，同時通過“四到省”“四到縣”“貧困縣統(tǒng)籌整合使用扶貧資金”等地方政府“授權”機制，激發(fā)基層政府和群眾參與的積極性，充分發(fā)揮基層扶貧信息優(yōu)勢，有效保障了扶貧治理的精準性。

習近平總書記將我國精準扶貧實踐經(jīng)驗概括為：“加強領導是根本、把握精準是要義、增加投入是保障、各方參與是合力、群眾參與是基礎?！弊鳛槲覈毨е卫淼膭?chuàng)新性突破，精準扶貧的新理念、新實踐、新要求，乃至于在各地實踐探索形成的貧困治理新模式、遇到的新問題等，都為廣大貧困理論研究者提供極其豐富的理論創(chuàng)新靈感和經(jīng)驗素材，推動了我國貧困治理理論的快速發(fā)展。endprint