文/胡娟

新《預(yù)算法》背景下進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政專戶管理的思考

文/胡娟

財(cái)政專戶是財(cái)政部門為履行財(cái)政管理職能，在商業(yè)銀行開設(shè)的銀行結(jié)算賬戶，該類賬戶用于保證具有專門用途的特定財(cái)政資金?？顚Ｓ?。財(cái)政專戶的這種管理方式在特定時(shí)期內(nèi)對財(cái)政資金的規(guī)范管理、保證專項(xiàng)資金支出、防止財(cái)政專項(xiàng)資金被擠占挪用等方面起到了積極作用。同時(shí)，財(cái)政專戶的存在使得部分財(cái)政資金游離于國庫之外，這也帶來了一些問題，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》（簡稱“新《預(yù)算法》”），新《預(yù)算法》在國庫管理權(quán)方面保留了央行經(jīng)理國庫制，但仍允許財(cái)政專戶存在。本文以江蘇某市為例，對新《預(yù)算法》頒布后基層財(cái)政專戶問題進(jìn)行探討，粗略談?wù)勔韵滤伎肌?/p>

一、新《預(yù)算法》背景下財(cái)政專戶管理現(xiàn)狀

加強(qiáng)財(cái)政專戶管理對于貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》和實(shí)現(xiàn)國庫集中支付改革預(yù)期目標(biāo)具有重要的意義。我國財(cái)政專戶的出現(xiàn)始于中央推行“收支兩條線”管理。1996年，財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》（財(cái)綜字〔1996〕104號），首次提出“財(cái)政專戶”這一概念。作為一項(xiàng)臨時(shí)性的過渡政策，財(cái)政專戶在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了應(yīng)有的作用，然而，隨著財(cái)稅體制改革向縱深推進(jìn)，財(cái)政專戶管理出現(xiàn)了一些新情況、新特點(diǎn)。

（一）資金存量大，存在分流庫款現(xiàn)象

在資金運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，財(cái)政專戶占據(jù)著大量的資金，財(cái)政資金分流現(xiàn)象嚴(yán)重：有專為預(yù)算安排正常支出的專項(xiàng)資金，有用于非實(shí)際支出需要的資金劃轉(zhuǎn)，另外還有季末、年末以各類明目隱蔽地將資金撥付到財(cái)政專戶。資金進(jìn)入財(cái)政專戶，游離于國庫監(jiān)管之外，形成體外循環(huán)。以2016年12月 31日年終決算日江蘇某市縣級41個(gè)財(cái)政專戶為例，當(dāng)日財(cái)政專戶賬戶余額共計(jì)103412.36萬元，而當(dāng)日國庫庫存僅為16100.89萬元。

（二）資金集中于專項(xiàng)和非稅收入專戶，且非稅收入涉及土地等過渡戶多，管理難度大

從該市財(cái)政專戶類型劃分看，截至2017年6月末，市本級撤銷社?；饘?個(gè)，尚有各類財(cái)政專戶41個(gè)，主要集中于非稅收入專戶、社?；饘?、特設(shè)專戶、專項(xiàng)支出專戶、其他專戶五類，其中，專項(xiàng)支出專戶18個(gè)，非稅收入專戶13個(gè)，占財(cái)政專戶總量絕大比重。據(jù)調(diào)查，該市上繳非稅收入的過渡戶有三種類型：一是財(cái)政部門開設(shè)的專戶，包括土地出讓保證金專戶、罰沒收入專用賬戶；二是一些單位開立的專戶，或者直接將收繳的非稅收入存儲(chǔ)于其基本賬戶，如土地交易中心專戶；三是在商業(yè)銀行開立的用于定期劃轉(zhuǎn)的非稅收入?yún)R繳專戶。其中，土地出讓保證金專戶和土地交易中心專戶沉淀資金數(shù)額大，又因涉及土地的款項(xiàng)來源復(fù)雜，一定程度上增加了非稅收入的管理難度。

（三）資金存在一定程度的占壓、挪用現(xiàn)象

非稅收入專戶本應(yīng)核算各繳款單位上繳的各類非稅收入款項(xiàng)，但實(shí)際操作中，一些專戶的資金來自于其他財(cái)政專戶的劃轉(zhuǎn)，如財(cái)政部門一般在季末、年末集中向各專戶撥款，存在通過部分非稅收入專戶幫助商業(yè)銀行完成存款指標(biāo)的現(xiàn)象。用于核算特定用途的專項(xiàng)支出專戶單獨(dú)開戶多，如支農(nóng)專項(xiàng)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、涉農(nóng)補(bǔ)貼資金等。此外，一些非稅收入尚沒有納入預(yù)算內(nèi)管理，因此，每月人民銀行與財(cái)政部門間對于未納入預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入部分對賬無法進(jìn)行，便給搭車收費(fèi)、坐支非稅收入行為留下可乘之機(jī)。

（四）財(cái)政專戶資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度較低

由于地方財(cái)政專戶的存在，使得巨額財(cái)政資金通過財(cái)政專戶運(yùn)作，在一些時(shí)點(diǎn)，各類財(cái)政專戶的資金金額甚至超過同期國庫庫存余額。大量的財(cái)政資金游離于國庫之外，一方面造成國庫無法對這部分專戶資金收支的真實(shí)性和準(zhǔn)確性有效審核和把關(guān)，增加了人民銀行國庫部門對財(cái)政預(yù)算資金收支活動(dòng)的監(jiān)管難度，另一方面，財(cái)政資金大量沉淀于專戶，不利于盤活財(cái)政資金和對其合理利用，也造成了財(cái)政收支信息反饋遲緩，影響財(cái)政部門對專戶資金的有效管理和全面監(jiān)督。

（五）資金增值運(yùn)作不規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)增加

在目前機(jī)制下，地方財(cái)政為實(shí)現(xiàn)資金的保值增值，普遍做法是將財(cái)政專戶資金以定期存款的形式存放于商業(yè)銀行，由財(cái)政部門自行確定存款銀行、存款規(guī)模和存款期限，在商業(yè)銀行市場化經(jīng)營的當(dāng)下，若其經(jīng)營不善，即使已出臺(tái)《存款保險(xiǎn)制度》，相較于巨額的財(cái)政資金存款，商業(yè)銀行所能賠付的金額極其有限。因此，尤其在金融環(huán)境不佳的階段，財(cái)政專戶存款面臨的風(fēng)險(xiǎn)較大。

二、當(dāng)前財(cái)政專戶管理中存在的問題

（一）法規(guī)制度建設(shè)落后，國庫對財(cái)政專戶開立缺乏有效監(jiān)督

《國家金庫條例》（國發(fā)〔1985〕96號）第十一條及《國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》（財(cái)預(yù)字第68號）第十條規(guī)定國庫有監(jiān)督財(cái)政存款的開戶和財(cái)政庫款的支撥權(quán)限，但并沒有在相關(guān)法規(guī)制度中進(jìn)一步明確國庫監(jiān)督財(cái)政存款開戶方面的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施，使人民銀行國庫部門未能有效介入該項(xiàng)工作，在財(cái)政專戶的開立環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)管。

（二）非稅收入專戶征收主體多，收入來源雜，致“九龍治水”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

非稅收入的執(zhí)收單位分散，既有代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織，又有行政事業(yè)性單位。以國土資源部門為例，其對相關(guān)單位非稅收入的征收包括征地管理費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、土地復(fù)墾保證金、征地補(bǔ)償安置費(fèi)、土地登記費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地閑置費(fèi)、土地評估師考試費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等多種收費(fèi)項(xiàng)目，此類非稅收入的征繳單靠一個(gè)部門無法完成，而要以國土資源部門為主體，分別采用不同的方式進(jìn)行征收。這種多部門征收、多頭管理的格局，給非稅收入的征繳造成混亂，同時(shí)也給非稅收入專戶的管理造成了困難。

（三）通過財(cái)政專戶過渡調(diào)節(jié)預(yù)算收入完成進(jìn)度現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

受非稅收入資金管理方式的影響，除少數(shù)非稅收入可直接繳入國庫外，絕大多數(shù)非稅收入均要通過財(cái)政匯繳專戶繳入國庫。目前，非稅收入的繳庫方式通常分為執(zhí)收單位開票、銀行收款、財(cái)政部門繳庫三個(gè)環(huán)節(jié)。由于國家尚未出臺(tái)全國統(tǒng)一的非稅收入收繳管理辦法，加之各級地方政府制定的非稅收入管理辦法大多未明確財(cái)政匯繳專戶資金的繳庫時(shí)限，如土地出讓收入繳庫的寬限期為10個(gè)工作日。于是，財(cái)政匯繳專戶成為地方財(cái)政部門調(diào)節(jié)預(yù)算收入進(jìn)度的“蓄水池”:在當(dāng)期預(yù)算收入計(jì)劃已完成情況下，地方財(cái)政部門就會(huì)延緩非稅收入的入庫進(jìn)度；反之，就會(huì)加快非稅收入的入庫進(jìn)度，給地方財(cái)政部門調(diào)節(jié)預(yù)算收入進(jìn)度提供了便利條件。

（四）溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全影響對財(cái)政專戶的清理

近年來，針對地方財(cái)政專戶數(shù)量過多問題，財(cái)政部曾多次組織開展對財(cái)政專戶的清理工作，并在《財(cái)政專戶管理辦法》中明確規(guī)定財(cái)政專戶資金使用政策已執(zhí)行到期、開立財(cái)政專戶依據(jù)的文件廢止等應(yīng)當(dāng)撤銷財(cái)政專戶的情形。但是，此前財(cái)政部開展的財(cái)政專戶清理工作是通過地方各級財(cái)政部門自行清理并逐級匯總上報(bào)的形式進(jìn)行的，缺少人民銀行等相關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理部門的共同參與。因此，這種由財(cái)政部門單方面組織開展的地方財(cái)政專戶清理工作，盡管取得了一定成效，但由于缺乏部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，導(dǎo)致地方財(cái)政專戶的開立、撤銷和變更等信息無法與相關(guān)部門共享，最終影響地方財(cái)政專戶清理工作的效果。

三、規(guī)范專戶管理的對策建議

（一）完善國庫法規(guī)制度建設(shè)

依法審核監(jiān)督財(cái)政專戶開立權(quán)限，是國庫部門確保預(yù)算收入全部納入國庫單一賬戶管理的有效手段，對于盤活國庫資金，實(shí)現(xiàn)國庫集中支付改革預(yù)期目標(biāo)有重要影響。因此，建議結(jié)合新《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定和國庫業(yè)務(wù)發(fā)展新變化，適時(shí)修訂《國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》、《預(yù)算法實(shí)施條例》，明確國庫監(jiān)督財(cái)政存款開戶的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和可采取的監(jiān)管措施。

（二）統(tǒng)一非稅收入管理方式

完善非稅收入資金管理，將非稅收入全部納入預(yù)算管理，并統(tǒng)一納入國庫單一賬戶進(jìn)行核算。人民銀行總行和財(cái)政部等相關(guān)部門可共同研究制定全國統(tǒng)一的非稅收入管理辦法和非稅收入收繳流程，最大限度地簡化非稅收入收繳環(huán)節(jié)，由非稅收入執(zhí)收單位開票，繳款人直接通過商業(yè)銀行將款項(xiàng)上繳國庫，減少非稅收入在專戶的沉淀時(shí)間。方式，收集存量財(cái)政賬戶的相關(guān)業(yè)務(wù)信息，為財(cái)政專戶的清理工作提供詳細(xì)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。財(cái)政部門依據(jù)人民銀行收集的賬戶信息，鑒別和撤銷不規(guī)范的專戶，對其進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理。

（四）加強(qiáng)對存量財(cái)政專戶的監(jiān)管，漸進(jìn)式取消專戶

由于目前我國財(cái)政專戶存量大、涉及面廣，加之受諸多條件制約，對于專戶的清理工作不會(huì)一蹴而就，因此，基層央行在采取“疏堵治理”的同時(shí)，應(yīng)對存量專戶加大監(jiān)管力度，全面發(fā)揮人民銀行管理國庫的職責(zé)，對國庫資金收繳和支撥加強(qiáng)事中監(jiān)督。一方面，嚴(yán)格柜面監(jiān)督審核：對未經(jīng)國庫部門備案的財(cái)政專戶，嚴(yán)禁向其撥付資金；對不符合預(yù)算安排的

（三）建立健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制

建立健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制。對于財(cái)政專戶的清理整頓工作，可由財(cái)政部會(huì)同人民銀行及其他有關(guān)部門共同開展，各部門通過制度性規(guī)定明確在專戶清理中各自的業(yè)務(wù)分工和職責(zé)權(quán)限。人民銀行可通過人民幣賬戶結(jié)算管理系統(tǒng)中財(cái)政存款賬戶信息和商業(yè)銀行上報(bào)的財(cái)政存款賬戶信息等多種國庫資金，嚴(yán)禁撥入財(cái)政專戶。另一方面，通過國庫集中收付管理流程的再造，逐步實(shí)現(xiàn)將財(cái)政收入全部直接劃繳至國庫單一賬戶，真正實(shí)現(xiàn)由“國庫單一賬戶體系”到“國庫單一賬戶”的轉(zhuǎn)變。

（作者單位：中國人民銀行句容市支行）