楊玲+宋元

國(guó)土資源檔案是指在國(guó)土資源管理過(guò)程中形成的具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。國(guó)土資源檔案具有憑證作用和參考作用，它是國(guó)土資源管理發(fā)展歷史的真實(shí)、全面的反映，是國(guó)土資源管理部門維護(hù)自身權(quán)益的重要工具，是國(guó)土資源管理部門規(guī)范管理的基礎(chǔ)，同時(shí)也是國(guó)土資源管理部門積累和傳播國(guó)土資源管理知識(shí)的重要載體。國(guó)土資源檔案詳細(xì)記錄了土地、礦產(chǎn)資源等方面的利用情況，反映著國(guó)土資源性質(zhì)、類別、權(quán)屬來(lái)源和變化過(guò)程，具有基礎(chǔ)性、永久性和法律性等特征，是國(guó)土資源管理部門開(kāi)展依法行政、權(quán)屬管理、資源開(kāi)發(fā)利用、防災(zāi)避險(xiǎn)、調(diào)節(jié)權(quán)屬糾紛等核心工作的重要依據(jù)。

2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《<關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)>的通知》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)檔案工作的高度重視和大力支持，是新時(shí)期檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。2015年4月，召開(kāi)的中央國(guó)家機(jī)關(guān)檔案工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》是當(dāng)前和今后一段時(shí)期機(jī)關(guān)檔案工作的主要任務(wù)。按照要求，國(guó)土資源部信息中心圍繞部機(jī)關(guān)各司局、各派駐地方的土地督察局、地調(diào)局及其他部屬事業(yè)單位開(kāi)展了全面調(diào)查，基本摸清了國(guó)土資源檔案管理工作現(xiàn)狀、存在問(wèn)題，并對(duì)做好今后檔案工作進(jìn)行了深入研究，提出了解決對(duì)策。本文結(jié)合國(guó)土資源部淺析國(guó)資資源檔案的管理。

一、國(guó)土資源檔案管理工作現(xiàn)狀

1.組織架構(gòu)

國(guó)土資源部成立后，檔案工作堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理。明確要求辦公廳一位副主任分管檔案工作，同時(shí)辦公廳內(nèi)設(shè)秘書(shū)處（檔案處），配備專職檔案人員1人。部機(jī)關(guān)各司局由綜合處統(tǒng)管本司局形成檔案，并指定一名兼職檔案員負(fù)責(zé)文件的整理和歸檔；土地督察局檔案工作歸口辦公室管理，辦公室設(shè)專職檔案工作人員，其他各處室設(shè)兼職檔案員；部屬事業(yè)單位和地調(diào)局屬單位文件歸口辦公室管理，項(xiàng)目檔案歸口項(xiàng)目管理處室管理，財(cái)務(wù)檔案歸口財(cái)務(wù)部門管理。

2.制度規(guī)范

國(guó)土資源部辦公廳先后制定了《國(guó)土資源部歸檔文件整理辦法（試行）》、《國(guó)土資源部音像資料管理辦法》、《國(guó)土資源部科技項(xiàng)目管理辦法》、《礦業(yè)權(quán)立卷歸檔規(guī)范》、《國(guó)土資源部機(jī)關(guān)檔案管理歸檔》和《國(guó)土資源部文書(shū)檔案保管期限表》、《國(guó)土資源部照片檔案管理暫行辦法》、《國(guó)土資源部重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于加強(qiáng)直屬單位檔案工作的通知》、《國(guó)土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》和《國(guó)土資源文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》、《國(guó)土資源部機(jī)關(guān)歸檔文件整理辦法》等管理規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)部機(jī)關(guān)各司局及其他所屬事業(yè)單位的檔案工作的指導(dǎo)。各單位也根據(jù)業(yè)務(wù)需要，制定了相關(guān)管理制度，規(guī)范本單位檔案管理工作。

3.信息化建設(shè)

近年來(lái)，在信息技術(shù)高速發(fā)展的大背景下，國(guó)土資源部信息中心依據(jù)《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，結(jié)合國(guó)土資源檔案管理實(shí)際情況，按照“國(guó)土資源云”建設(shè)框架體系，在2016年建設(shè)了國(guó)土資源數(shù)字檔案管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)具有檔案資源的收集、元數(shù)據(jù)捕獲、登記、分類、編目、著錄、存儲(chǔ)、數(shù)字簽名、檢索、利用、鑒定、統(tǒng)計(jì)、處置、格式轉(zhuǎn)換、移交、審計(jì)、用戶管理、權(quán)限管理等基本功能，實(shí)現(xiàn)檔案管理各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化。通過(guò)建設(shè)國(guó)土資源數(shù)字檔案室管理信息系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)與辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)的歸檔接口，整合檔案資源，建成以數(shù)字資源為基礎(chǔ)、安全管理為保障、遠(yuǎn)程利用為目標(biāo)的國(guó)土資源數(shù)字檔案資源管理體系，將國(guó)土資源行政管理過(guò)程中形成的信息資源資產(chǎn)化、檔案化，永久保存、長(zhǎng)期可用，實(shí)現(xiàn)“十三五”期間部機(jī)關(guān)檔案資源“數(shù)字化”、檔案實(shí)體“虛擬化”、檔案管理信息化、信息傳遞網(wǎng)絡(luò)化和檔案利用知識(shí)化的總體目標(biāo)。

二、國(guó)土資源檔案管理工作存在的問(wèn)題

1.缺乏人員支撐，依法履職能力不足

國(guó)土資源檔案管理迫切需要理順機(jī)制體制。國(guó)土資源部成立時(shí)，辦公廳內(nèi)設(shè)秘書(shū)處（檔案處），配備1名專職檔案人員，重點(diǎn)管理部機(jī)關(guān)檔案，對(duì)直屬單位和系統(tǒng)檔案工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)薄弱。事業(yè)單位除少數(shù)配備專職檔案人員負(fù)責(zé)文書(shū)檔案的歸檔工作外，其他均為兼職檔案員，其中專職從事檔案工作的人數(shù)不足1人。同時(shí)，檔案管理人員不固定，常常是剛參加培訓(xùn)又被調(diào)離崗位，工作持續(xù)性差。檔案管理是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，制定檔案相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、存量檔案數(shù)字化、增量檔案電子化等工作需要熟悉檔案和信息化工作的專業(yè)技術(shù)人員，而專職檔案人員全部是管理編制，管理人員難以勝任技術(shù)工作，管理崗位難以激勵(lì)工作人員業(yè)務(wù)提升，不利于檔案工作的業(yè)務(wù)總體發(fā)展。

2.制度建設(shè)不完善

加強(qiáng)檔案管理工作必須完善相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)土資源部相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)不健全，如2001年廢止了《全國(guó)土地管理檔案工作暫行規(guī)定》以后，新的規(guī)定一直未出臺(tái)。2005年發(fā)布的《礦業(yè)權(quán)檔案立卷歸檔范圍》（行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）在調(diào)研中被多次提及，亟待修改。目前，缺少指導(dǎo)國(guó)土資源系統(tǒng)的專業(yè)檔案管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際工作中造成了嚴(yán)重的信息不對(duì)等，只能是業(yè)務(wù)部門交什么管什么，檔案部門收多少管多少，管理上呈現(xiàn)“一邊倒”的局面。與此同時(shí)，由于社會(huì)需求推動(dòng)，部分省已經(jīng)先行一步，分別制定了本省的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，有的走在前面的省已經(jīng)開(kāi)展存量業(yè)務(wù)檔案數(shù)字化工作，標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，對(duì)今后的統(tǒng)一管理、共享檔案資源造成障礙。部分專業(yè)檔案未能及時(shí)歸檔，與制度建設(shè)滯后、缺少歸檔依據(jù)有很大關(guān)系。

3.檔案信息化建設(shè)相對(duì)滯后，共享服務(wù)能力亟待提高

目前，國(guó)土資源部檔案信息化建設(shè)存在統(tǒng)籌力度不夠，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)分散，共享服務(wù)困難等問(wèn)題。檔案管理系統(tǒng)建設(shè)時(shí)間較早，在當(dāng)時(shí)的檔案管理信息技術(shù)構(gòu)架下，只針對(duì)文書(shū)類電子檔案進(jìn)行管理，未考慮與業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)集成整合，對(duì)于業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)中產(chǎn)生的專業(yè)類電子數(shù)據(jù)無(wú)法按照檔案管理要求進(jìn)行數(shù)據(jù)整理、編目、歸檔等電子化管理。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃以及歷史遺留原因，造成文書(shū)類電子檔案、業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)電子檔案、聲像電子檔案分別由辦公廳、信息中心、宣教中心和國(guó)土資源報(bào)社存儲(chǔ)，檔案資源無(wú)法統(tǒng)一管理調(diào)配。由于公文處理系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)未完全對(duì)接，加之部檔案管理系統(tǒng)缺少資源捕獲、智能檢索等平臺(tái)，難以實(shí)現(xiàn)檔案資源共享。

三、國(guó)土資源檔案管理工作的對(duì)策

1.完善體制機(jī)制

解決國(guó)土資源檔案管理工作中一系列突出問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急和關(guān)鍵是建立在部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的檔案部門歸口負(fù)責(zé)、各方面共同參與的檔案體制機(jī)制，確保分工明確，各司其職，密切配合，形成合力，這需要明確國(guó)土資源檔案工作業(yè)務(wù)支撐機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，檔案工作是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，制定檔案相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、存量檔案數(shù)字化、增量檔案電子化等工作需要熟悉檔案和信息化工作的專業(yè)技術(shù)人員承擔(dān)，因此，應(yīng)將檔案人員明確為專業(yè)技術(shù)崗位，在職稱晉升、待遇等方面與專業(yè)技術(shù)人員看齊，加大對(duì)檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，從而才有利于檔案人員的選拔和培養(yǎng)。

2.完善檔案管理辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合國(guó)家檔案局修訂《歸檔文件整理規(guī)則》《機(jī)關(guān)檔案工作規(guī)定》等修改完善我部相應(yīng)規(guī)定；抓緊制定完善國(guó)土資源部專業(yè)檔案分類方案、歸檔范圍；加快研究科技檔案（重點(diǎn)是重大專項(xiàng)和科研項(xiàng)目檔案）的管理辦法；根據(jù)國(guó)家檔案局電子檔案管理辦法出臺(tái)情況，適時(shí)擬定我部電子檔案管理辦法、歸檔標(biāo)準(zhǔn)等。從國(guó)土資源部層面，研究制定國(guó)土資源檔案管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)國(guó)土資源檔案的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范和管理，為社會(huì)提供國(guó)土資源檔案服務(wù)。

3.大力推進(jìn)檔案信息化建設(shè)

將數(shù)字檔案室建設(shè)納入“國(guó)土資源云”整體規(guī)劃，對(duì)各類業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)進(jìn)行改造，開(kāi)發(fā)相關(guān)數(shù)據(jù)集成應(yīng)用接口，實(shí)現(xiàn)與數(shù)字檔案室的無(wú)縫銜接，對(duì)其他相關(guān)系統(tǒng)中已有的信息資源進(jìn)行整合，并按照檔案管理要求盡快進(jìn)行歸檔，實(shí)現(xiàn)對(duì)文書(shū)檔案、業(yè)務(wù)檔案、科技檔案和聲像檔案等各類檔案的統(tǒng)一管理，爭(zhēng)取“十三五”期間全面完成檔案數(shù)字化工作。同時(shí)，依托“國(guó)土資源云”建立的覆蓋部機(jī)關(guān)、國(guó)家土地督察局機(jī)構(gòu)及部直屬單位網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，加強(qiáng)檔案利用渠道，拓寬檔案服務(wù)對(duì)象和范圍，實(shí)現(xiàn)檔案資源數(shù)字化、檔案實(shí)體“虛擬化”、檔案?jìng)鬟f網(wǎng)絡(luò)化和檔案利用知識(shí)化；同時(shí)要把部門戶網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信等新興發(fā)布平臺(tái)的信息歸檔提上日程。

（作者單位：國(guó)土資源部信息中心）endprint