魏紅梅

(陜西省委黨?？萍疾?，陜西西安 710061)

■區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展研究

陜西農(nóng)村精準扶貧問題研究

魏紅梅

(陜西省委黨?？萍疾浚兾魑靼?710061)

本文選取了有代表性的村鎮(zhèn)，調(diào)查、梳理了陜西農(nóng)村精準扶貧過程中亟待解決的問題，發(fā)現(xiàn)在政策連續(xù)性、扶貧對象識別和脫貧標準、扶貧項目及資金管理、村級基層黨組織作用發(fā)揮以及貧困戶脫貧動力等方面存在突出的問題。為確保扶貧攻堅戰(zhàn)的勝利，精準扶貧應著力解決以下問題: 完善社會、醫(yī)療保障體制，構筑長效治貧體制；制定分類政策，從單一收入脫貧考核轉向持續(xù)、全面脫貧考核；整合扶貧資源，集中發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；注重精神扶貧，扶志、扶智、去依賴；加強對基層黨組織建設的“扶貧”。

陜西；精準扶貧；問題

一、引言

習近平總書記在2015年11月召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào)，脫貧攻堅任務重的地區(qū)黨委和政府要把脫貧攻堅作為“十三五”期間頭等大事和第一民生工程來抓，堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局。陜西省作為內(nèi)陸省份，在全國14個連片貧困地區(qū)中占有三席:六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、呂梁山區(qū)等，共有43個貧困縣。精準扶貧工作全面開展以來，收效如何，能否按期實現(xiàn)，主要存在什么問題，如何解決這些問題并調(diào)整今后的工作思路等都有待于調(diào)查研究?；诖?，筆者所在調(diào)查組在2016年7月到9月選取有代表性的調(diào)查對象并以多種形式展開本次調(diào)查。這些村鎮(zhèn)有走在全省前列的標桿鄉(xiāng)鎮(zhèn)：如神木縣中雞鎮(zhèn)，高陵區(qū)耿鎮(zhèn)、安塞縣建華鎮(zhèn)；也有發(fā)展一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如大荔縣兩宜鎮(zhèn)；還有國家扶貧重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如商州區(qū)北寬坪鎮(zhèn)、鎮(zhèn)安縣回龍鎮(zhèn)等。通過對當?shù)卮迕?、貧困戶和村?zhèn)扶貧干部進行訪談、發(fā)放調(diào)查問卷、實地考察等多角度調(diào)查，整理和分析了陜西精準扶貧推進過程中出現(xiàn)的問題，以期可以充分把握現(xiàn)狀、民意、存在問題及解決路徑，為陜西各級黨政機關和領導干部提供決策參考。

二、陜西省精準扶貧工作現(xiàn)狀及存在問題

在本次調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，自2013年陜西省開展精準扶貧工作以來，扶貧的力度、深度、精確度前所未有，脫貧工作卓有成效。首先各級黨政一把手責任制是精準扶貧工作的最大保障。各級黨政一把手簽訂責任書，未脫貧的國家級貧困縣一把手原則上不脫貧不調(diào)整；單位幫扶對子不脫貧不脫鉤；第一書記所在村不脫貧不離崗；個人幫扶對子不脫貧要追責等，扶貧工作成為各級黨委和政府工作的第一要務。其次，省委、省政府號召全省所屬機關、企事業(yè)單位全員參與，動員單位、個人同時發(fā)力，因而集中出臺的政策紅利達到歷史最好。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建檔立卡的工作有條不紊，扶貧單位和個人幫扶到戶，脫貧的目標、節(jié)點、措施都非常明確，不同地區(qū)實現(xiàn)脫貧的目標清晰可見。像神木、安塞、高陵等區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因貧困人口基數(shù)較小，絕大部分貧困戶經(jīng)過三年卓有成效的幫扶，收入超過了國家所定的貧困線，這些地區(qū)已經(jīng)明確在2016年底提前實現(xiàn)全面脫貧；其它地區(qū)也根據(jù)本區(qū)實際情況設定了脫貧時限，有預計在2017年底實現(xiàn)脫貧，如大荔縣、商州區(qū)和鎮(zhèn)安縣則制定了在2018年底實現(xiàn)全面脫貧的計劃。

就整體而言，陜西省精準扶貧工作經(jīng)過各級三年多的努力，取得前所未有的實效。與此同時，筆者也發(fā)現(xiàn)了精準扶貧工作中存在的一些問題，對后續(xù)的脫貧和持續(xù)治貧工作影響較大。

(一)扶貧政策急功近利，基層干部疲于應對

針對精準扶貧的緊迫態(tài)勢，陜西省各級黨政同時發(fā)力，各個相關部門配合突擊出臺了多種時效性非常強的惠民政策，規(guī)劃并落實了各種脫貧項目，這猶如最后沖刺，對精準扶貧助力極大，也是實現(xiàn)脫貧的重要保障。但政策性紅利過厚，一定程度上影響了貧困戶自我發(fā)展的積極性；基層村鎮(zhèn)干部和貧困戶也心存憂慮，他們擔心過了節(jié)點，脫貧目標實現(xiàn)后幫扶對子脫鉤，政策性紅利慢慢被稀釋后，幫扶作用能否持續(xù)，脫貧效果能否持久值得深思。

開展精準扶貧以來，各級、各部門都在建立貧困戶的數(shù)據(jù)庫，可要求卻不盡相同，“數(shù)據(jù)材料匯報”耗費了基層扶貧干部的大量精力。用數(shù)據(jù)說話，本是精準扶貧的優(yōu)勢，由此衍生出落實責任的各種數(shù)據(jù)指標，方便驗收考核。但由于檢查層級繁復、工作思路變化太快[1]，基層扶貧干部不得不把大量精力耗費在開會和填報向各級部門匯報的材料上，這必然影響他們對貧困戶脫貧工作的實際幫扶。另外，扶貧考核過分追求數(shù)字達標，這種急功近利式脫貧，若無長遠科學規(guī)劃，難免會淪為“運動式”扶貧。

(二)扶貧對象識別和脫貧的機制不完善

精準識別貧困戶有一定難度，脫貧的動態(tài)調(diào)整機制仍然有待完善。以農(nóng)民年人均純收入作為精準識別貧困戶和脫貧標準在操作層面有困難。由于受外出務工、收入來源多元、部分村民貪圖貧困補助而隱瞞收入、文化程度低表述不清等因素的制約，難以準確統(tǒng)計農(nóng)村家庭收入，致使貧困對象識別困難。在安塞縣建華鎮(zhèn)龍安村，2015年初時，入戶調(diào)查及評議公示等確定全村貧困戶及貧困人口是31戶58人，年底時，建檔立卡“回頭看”工作中，對照“六看”和“九條紅線”，對不符合條件的在庫貧困戶全部退出，共清理退出17戶31人。有通過分戶把老人分出去變成貧困戶，也有貧困戶為了繼續(xù)享受扶貧政策，瞞報收入，還有個別是村干部優(yōu)親厚友混到貧困戶中的等。

此外，基層扶貧干部對政策的解讀不同，每一地區(qū)貧困戶的多少雖無指定指標，但實際實施中大部分村鎮(zhèn)會有建議或比較指標，經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)所評貧困戶與落后地區(qū)的貧困戶的貧困程度差異較大。

(三)項目、資金條塊分割，難以形成合力

精準扶貧的優(yōu)勢在于把脫貧任務精準分解，幫扶單位細化到村，幫扶干部精確到戶，目標精準，責任到人，其扶貧效果非常明顯，但也凸顯出一些問題，如扶貧項目和資金條塊分割，難以形成合力。幫扶單位通常結合自身職能優(yōu)勢來發(fā)展項目，范圍也主要限于自己的幫扶對象。由于缺乏有效整合，在較大的區(qū)域內(nèi)，如全鎮(zhèn)或全縣就很難把各個幫扶單位的項目和資金整合起來，把項目做大做長，不利于形成有區(qū)域特色的優(yōu)勢項目，不利于長效扶貧。

(四)“精神貧困”普遍存在

在調(diào)研過程中，筆者深感 “精神貧困”普遍存在，成為脫貧的一大阻力。精神貧困不光體現(xiàn)在貧困戶身上，也普遍存在于基層干部之中。

首先，基層扶貧干部更多是被動跟進，難以擺脫長期養(yǎng)成的“等靠要”思想。工作重點放在怎樣利用政策，為貧困戶爭取更多資金、優(yōu)惠項目，享受到觸手可及、現(xiàn)成的成果，而非引領貧困戶創(chuàng)業(yè)或提高自身能力等長效治貧手段。

其次，由于扶貧政策優(yōu)厚，“爭當貧困戶”的現(xiàn)象仍未根除，貧困戶脫貧的內(nèi)生動力不足。部分貧困戶不僅收入低、消費低，文化程度低，人格、尊嚴等自我認識的水平均很低下。他們脆弱、恐懼、僵化、封閉，缺乏自尊自立的精神[2]，接受教育培訓、產(chǎn)業(yè)扶持困難或有畏難心理等；還有部分貧困戶對現(xiàn)代先進文化和城市生活方式有排斥心理，老守田園，安貧認命，駐足貧困。

此外，部分貧困戶“依窮賣窮”，扶而不立，立而不久，安享貧困戶待遇不愿脫貧。他們有的爭當貧困戶，把扶貧項目和資金當作福利去爭取，甚至上訪；有的依窮賣窮，坐等脫貧。他們不愿參與項目、參加技術培訓，認為精準扶貧是黨員干部必須完成的硬任務，只是伸手要錢，坐享其成。更有甚者，部分懶漢趁機鉆空子，他們不事生產(chǎn)，長年靠吃低保為生，甚至拿扶貧款去賭博。

(五)村級基層黨組織弱化

精準扶貧對基層黨組織是一個極大的考驗。部分貧困村基層黨組織建設相對滯后。大部分農(nóng)村普遍存在基層黨組織弱化的情況，面臨黨員年齡偏大、文化程度偏低、年齡結構不合理等問題。目前留在農(nóng)村的年輕黨員偏少，又因支部對后備力量重視不夠、培養(yǎng)不力，在農(nóng)村基層發(fā)展黨員比較困難，難以形成穩(wěn)定的后備黨員隊伍，黨員參與意識不強，部分村級黨支部班子長年沒有注入新鮮血液，成員年齡偏大、因循守舊、思想僵化，根本沒有能力也沒有動力帶領群眾致富。

三、陜西省精準扶貧今后發(fā)展路徑的思考

當前，陜西省的脫貧任務仍然較重，要想打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，必須要解決上述問題并確定適宜的發(fā)展路徑。

(一)完善保障制度，構筑長效治貧機制

在陜西，無論是國家重點貧困縣的村鎮(zhèn)，還是即將脫貧的村鎮(zhèn)都存在一批因病、年老或殘疾智障喪失勞動力的人，因病致貧、返貧、貧病交加的惡性循環(huán)成為脫貧的最大難題。要保證這些人脫貧，短期專門救助的扶貧政策是無法徹底解決的，只有建立完善的社會和醫(yī)療保障制度，將這些老病殘智障、五保戶、孤兒等人員完全納入集中供養(yǎng)范疇，堅持長期兜底扶貧，才能有效防止貧困。

同時，應積極總結經(jīng)驗，將具有持續(xù)扶貧作用的政策長效化、制度化。為鞏固脫貧成果，避免脫貧后返貧，可以把扶貧治貧一把手責任制、第一書記駐村制度、各級幫扶對子等政策堅持下來并精準考核、長期化、制度化，使各級政府不因脫貧而松懈，鞏固成果，邁向小康。

(二)制定分類政策，完善考核機制

從所調(diào)研的村鎮(zhèn)來看，陜西各個縣鎮(zhèn)已根據(jù)本區(qū)的實際制定了不同的脫貧節(jié)點。基于此，為鞏固前期脫貧成果，實現(xiàn)持續(xù)脫貧、全面脫貧，走向小康，應盡早出臺針對不同區(qū)域的分類政策。

首先，扶貧脫貧標準從單一的收入標準轉為多元標準。目前的脫貧標準主要是建立在狹義的貧困標準——人均純收入的基礎上，單一標準很難確保貧困戶獲取收入、創(chuàng)造財富和發(fā)展的權利和機會，徹底擺脫貧困。因此，除了收入標準，要建立多元指標體系，與廣義的國際反貧困理論接軌，在經(jīng)濟、健康、衛(wèi)生、文化、心理健康、參與社會治理等多方面設立獲取權利和機會的發(fā)展指標，真正促進貧困戶全面、良性循環(huán)的發(fā)展[3]。

其次要考核持續(xù)扶貧，杜絕數(shù)字扶貧、節(jié)點扶貧。扶貧考核避免一刀切，應拉長評估時限，著重考察發(fā)展生產(chǎn)，提高貧困戶的脫貧能力，提升村民基礎生活環(huán)境等可持續(xù)的項目。從上到下擺脫節(jié)點脫貧、數(shù)字脫貧。給扶貧干部更多空間，把考核工作做實。

(三)整合扶貧資源，打造特色產(chǎn)業(yè)

精準扶貧除了注重精準滴管，還要注重暢通水道、保證細水長流，不斷壯大?？h鎮(zhèn)一級黨政要充分發(fā)揮匯總整合作用，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組條塊分割，把同一區(qū)域的同類產(chǎn)業(yè)做大，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。摸索和推廣一些行之有效的合作模式：如神木縣中雞鎮(zhèn)的“公司+基地+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，引進或動員一批企業(yè)開發(fā)基地，利用當?shù)靥厣Y源，組建種植、養(yǎng)殖及加工企業(yè)，收購貧困戶農(nóng)產(chǎn)品。大荔縣兩宜鎮(zhèn)的“鄉(xiāng)賢”結對幫扶，結合當前農(nóng)村評選出有專業(yè)技能的“新鄉(xiāng)賢”、“鄉(xiāng)土人才”，采取師父帶徒弟、“能人”帶學生“一對一”結對幫扶模式，村鎮(zhèn)兩級每年對其進行跟蹤幫扶、總結評比、擇優(yōu)獎勵，探索建立激勵機制。有條件發(fā)展旅游或大型養(yǎng)殖、種植業(yè)的還可以借鑒高陵耿鎮(zhèn)“支部控股+群眾參股”的模式，成立鄉(xiāng)村旅游度假公司，每年村集體可以分紅，參股的貧困戶也可以分紅。通過這些模式集中打造與本地經(jīng)濟耦合度高的特色產(chǎn)業(yè)。

(四)注重精神扶貧，扶志扶智

收入貧困和健康貧困為表面貧困，能力貧困為中層貧困，知識貧困及精神貧困是更深層次的貧困，也是表面貧困和中層貧困的最根本原因。經(jīng)驗表明，物質(zhì)幫扶猶如“輸血”或構建短期的“造血”功能，精神貧困的問題不解決，不光輸血不夠，甚至“造血”功能也會因“排異”作用失效而“返貧”。精準扶貧不僅要消滅物質(zhì)層面和經(jīng)濟學層面的貧困，還要鏟除精神“窮根”，并且“扶志”。要把貧困人口主動戰(zhàn)勝貧困的志氣“扶”起來，把脫貧的外在動力與內(nèi)在活力激發(fā)出來[4]，才能真正使扶貧取得實效長效。

首先，用制度打消貧困戶長期對保障的依賴。要注重調(diào)動貧困戶的積極性，制定科學合理的退出機制，既保證沒有勞動能力的人長期依靠社會保障，又對有勞動能力的人享受低保的時間有所限制，不能長期享受。抽掉有勞動力的懶人或賴人的保障靠山，激發(fā)其奮起脫貧的內(nèi)在決心。

其次，注重教育扶貧，能力扶貧。加強教育扶貧，提高貧困戶脫貧的基本能力。著名經(jīng)濟學家舒爾茨認為, 在現(xiàn)代生產(chǎn)條件下, 人力資本投資的作用大于物質(zhì)資本投資的作用。要將脫貧重點轉移到注重培育人力資本的目標上來[5]。在教育扶貧上加大力度，杜絕繼續(xù)產(chǎn)生能力貧弱的新一代。陜西省在扶持學生接受教育方面做得不錯[6]，但較少注意成人教育扶貧。今后在對成人能力的培育方面要形成長期、可操作的教育扶貧制度。減少對貧困戶的直接資金資助，轉而設立專項資金和項目，與職業(yè)學校掛鉤，并建立相關的配套機制。農(nóng)民可以通過申請獲得學習機會來學技術、提升自身能力。比如，把培訓和就業(yè)服務有機結合起來，制定以就業(yè)市場為導向的培訓計劃，設立諸如進城務工婦女的培訓與就業(yè)等良性互動的項目，促進貧困戶更好地就業(yè)[7]。

此外，弘揚勤勞自立精神，建立脫貧光榮的激勵機制。首先，扶貧干部在聚焦貧困戶的經(jīng)濟發(fā)展之余，還要關注其精神和心理，加大感情投資和人文關懷。鼓勵支持想脫貧又畏懼不前的農(nóng)民，真心幫扶推他們一把；對于游手好閑、不事生產(chǎn)的懶人賴人，曉之以理，轉變其扭曲的價值觀，激勵其過上體面尊嚴的生活；對于病弱之人，處處關愛，使其感受溫暖，使扶貧過程處處充滿人道和人性的關懷。同時，大力弘揚勤勞自立的傳統(tǒng)美德，樹立并表彰積極脫貧的模范，督促懶惰后進貧困戶，廣泛傳播“等要靠丟臉，自立自強光榮”的正能量。同時充分利用各村的農(nóng)家書屋、閱覽室和黨員活動室，村干部和第一書記帶頭開展讀書開智開眼界活動，培育自尊自立、自我實現(xiàn)的鄉(xiāng)村文化。

最后，從政策和制度層面激勵貧困戶脫貧的信心和決心，使其不滿足于短期脫貧，加大其奔小康的積極性?？梢越⒚撠毐夹】氮労托】到ㄔO優(yōu)惠政策。一方面重獎脫了貧，向小康水平努力的農(nóng)民群眾，只要人均收入達到小康標準，就可以享受政府獎勵資金；另一方面，出臺比脫貧政策更實惠的小康建設優(yōu)惠政策。這樣，一則打破貧困戶對貧困政策的依賴，激發(fā)其發(fā)展生產(chǎn)、徹底脫貧奔小康的信心，二則可化解爭當貧困戶的矛盾，其三，也有助于形成脫貧光榮、拿獎光榮的社會風氣。

(五)強化基層黨組織，杜絕懶政

陜西各地區(qū)應堅持選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書，幫助加強村級黨組織建設，促進基層黨員干部隊伍年輕化、知識化。通過精準扶貧的政策，吸引更多的優(yōu)秀青年加入農(nóng)村建設，發(fā)展年輕黨員，吸納新鮮血液，提高脫貧隊伍的素質(zhì)。第一書記配合村鎮(zhèn)黨組織發(fā)現(xiàn)并培養(yǎng)能力強、有號召力又有黨性原則的年輕人，使其逐步擔起村黨支書的重任。

建立嚴格村干部激勵機制，杜絕懶政。加大村干部的監(jiān)督考核和獎懲制度。適當提高村干部的補貼，并設立獎優(yōu)罰劣的激勵機制。工作業(yè)績突出的，獎勵享受高浮動工資；對不作為、工作無起色的干部，設立最后三名及退出機制。

[1] 楊秀麗. 精準扶貧的困境及法制化研究[J].學習與探索, 2016(1)：108-110.

[2] 納拉揚．誰傾聽我們的聲音(世界銀行發(fā)展叢書)[M]．北京:中國人民大學出版社,2001.

[3] 劉云，孫麗欣. 基于科學發(fā)展觀的反貧困理念的重構[J].當代經(jīng)濟管理,2006(1):20-23.

[4] 孫詠梅. 中國農(nóng)民工精神貧困識別及精準扶貧策略[J].社會科學輯刊, 2016(2)：76-84.

[5] 吳理財.論貧困文化[J].社會，2001(8) ：17-20.

[6] 付建成，王越群. 陜西省農(nóng)村義務教育階段留守兒童教育與管理問題[J].陜西學前師范學院學報,2014,30(4):27-31.

[7] 李文琴. 陜西省進城務工婦女職業(yè)培訓與社會流動問題研究[J].陜西學前師范學院學報,2016(6):40-44.

[責任編輯雷潤玲]

AStudyontheProblemsofAssistinginPovertyinCountrysideofShaanxiProvince

WEIHong-mei

(DepartmentofScienceandTechnology,ShaanxiProvincialPartySchool,Xi’an710061,China)

This paper investigates problems in targeted poverty alleviation in Shaanxi Province by visiting many representative villages and analyzing their difficulties. The problems mainly come from the policy continuity, targets choosing of poverty family, management of funds and projects, role of grass-roots Party organizations, poor motivation of poverty-stricken people and so on. In order to solve the problems, the following countermeasures should be taken: improving social and medical security system, establishing lasting and comprehensive evaluation systems of poverty alleviation, making classified and multi-standard policies suitable for different regions, reorganizing projects and funds to strengthen indigenous and special industries, helping poverty-stricken people to get rid of spiritual poverty and building stronger grass-roots Party organizations to play a key role in poverty alleviation.

poverty alleviation；Shaanxi province；problems

2017-03-24;

：2017-04-11

魏紅梅，女，四川營山人，陜西省委黨?？萍冀萄胁扛苯淌?。

F323.8

： A

： 2095-770X(2017)09-0060-04

http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspxdoi： 10.11995/j.issn.2095-770X.2017.09.013