鄒仰松

[摘要]地方立法后評(píng)估是地方立法工作中的重要一環(huán)。地方立法后評(píng)估所得的結(jié)論是立法機(jī)關(guān)開(kāi)展立、改、廢之重要依據(jù)。文章認(rèn)為，在《立法法》第72條第2款擴(kuò)大了地方立法主體的范圍后，應(yīng)以國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)為借鑒，完善具有本土特色的立法后評(píng)估機(jī)制，確保地方立法科學(xué)化，提升地方立法質(zhì)量，已經(jīng)成為一個(gè)理論性與實(shí)踐性兼?zhèn)涞恼n題。

[關(guān)鍵詞]地方立法；立法后評(píng)估；完善

地方立法后評(píng)估，是在地方立法實(shí)施一段時(shí)期之后，評(píng)估主體依據(jù)確定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，采取適當(dāng)?shù)姆椒▽?duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行客觀全面的評(píng)估，并最終形成評(píng)估結(jié)論的一項(xiàng)專業(yè)性工作。為解決地方在立法自主權(quán)上的迫切意愿，《立法法》第72條第2款擴(kuò)大了地方立法主體的范圍，既滿足了地方立法的客觀需求，也帶來(lái)新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)；因?yàn)榈胤搅⒎ň哂袕?qiáng)烈的本土特色與自主屬性，這就需要借助立法后評(píng)估來(lái)為地方立法權(quán)之行使保駕護(hù)航，以確保和提升地方立法的質(zhì)量，地方立法質(zhì)量事關(guān)國(guó)家整個(gè)法律體系的質(zhì)量甚至法治的質(zhì)量。一言以蔽之，地方立法后評(píng)估，不僅有利于立法的新陳代謝，保持立法的健康與活力，而且有利于提高立法質(zhì)量，延長(zhǎng)立法的生命周期。

一、地方立法后評(píng)估的現(xiàn)狀分析

《立法法》頒布實(shí)施以來(lái)，各地立法機(jī)關(guān)陸續(xù)開(kāi)展起立法后評(píng)估工作。迄今開(kāi)展立法后評(píng)估工作的地方越來(lái)越多，實(shí)踐成果亦加豐富；但存在的不足也日益顯現(xiàn)，借以對(duì)現(xiàn)狀的分析有利于地方立法后評(píng)估工作的開(kāi)展。

（一）地方立法后評(píng)估的實(shí)踐

我國(guó)立法后評(píng)估工作的正式鋪開(kāi)得益于《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出的“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估”，這是在國(guó)家層面對(duì)立法后評(píng)估命題的正面推出，評(píng)估對(duì)象鎖定為行政規(guī)章和規(guī)范性文件，屬于行政立法領(lǐng)域內(nèi)的立法后評(píng)估。2008年修訂后的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》提出“行政法規(guī)實(shí)施后要進(jìn)行后評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)完善”，使得行政法規(guī)被正式納入立法后評(píng)估對(duì)象中來(lái)，實(shí)現(xiàn)了行政立法領(lǐng)域評(píng)估對(duì)象的全覆蓋，具有重要的標(biāo)志性意義。2011年全國(guó)人大常委會(huì)在其工作報(bào)告中明確提出要“把立法后評(píng)估作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的一項(xiàng)新舉措”，同年10月全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)同相關(guān)部門開(kāi)展了《殘疾人保障法》的立法后評(píng)估工作。這一舉措使得我國(guó)的立法后評(píng)估工作邁出了關(guān)鍵的一步，也使得立法后評(píng)估對(duì)象實(shí)現(xiàn)了從“行政立法”到“人大立法”的全面化。

在地方立法后評(píng)估實(shí)踐層面，我國(guó)各地在開(kāi)展立法后評(píng)估工作中所使用的名稱各異，有“立法回頭看”“法律質(zhì)量評(píng)估”“立法效果評(píng)估”“立法后跟蹤評(píng)估”等，但在實(shí)質(zhì)上都是一致的。為推動(dòng)立法后評(píng)估工作的有序開(kāi)展，各地先后制定了專門規(guī)定，有《廈門市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》《寧波市政府規(guī)章立法后評(píng)估辦法》《重慶市政府規(guī)章立法后評(píng)估辦法》《廣東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》等政府規(guī)章專門規(guī)范立法后評(píng)估工作；地方性法規(guī)層面有《青島市人大常委會(huì)立法后評(píng)估暫行辦法》《廣州市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》，這些地方性法規(guī)的制定為地方立法后評(píng)估工作的開(kāi)展提供了依據(jù)。在地方立法后評(píng)估實(shí)踐中，早在2000年山東省人大常委會(huì)就將立法后評(píng)估工作開(kāi)展起來(lái)，對(duì)該省多部地方性法規(guī)進(jìn)行了立法后評(píng)估，成為地方立法后評(píng)估工作的引領(lǐng)者；2012年湖北省人大常委會(huì)試水引入第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展了一次規(guī)模較大的立法后清理，實(shí)現(xiàn)了評(píng)估主體的突破，具有重要的指標(biāo)性意義。不可否認(rèn)，地方立法后評(píng)估工作在不斷深化和完善，但在探索與發(fā)展過(guò)程中不可避免會(huì)遇到困難和出現(xiàn)不足，我們應(yīng)以發(fā)展的眼光視之。

（二）地方立法后評(píng)估的不足

地方立法后評(píng)估工作在向著規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展，這是毋庸置疑的，但立法后評(píng)估畢竟是一項(xiàng)專業(yè)工作，基于我國(guó)實(shí)際而言更是一種新生事物，在實(shí)踐中出現(xiàn)一些瑕疵也是可以理解的。一是評(píng)估主體單一化問(wèn)題。地方立法后評(píng)估實(shí)踐中評(píng)估主體呈現(xiàn)單一化現(xiàn)象，主要由內(nèi)部機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，這很容易使立法后評(píng)估出現(xiàn)形式化，將評(píng)估工作僅僅作為一種形式，對(duì)評(píng)估結(jié)論不予重視，這是違背地方立法后評(píng)估的價(jià)值目標(biāo)的。同時(shí)，評(píng)估主體的單一化，還會(huì)面臨評(píng)估主體壟斷的困局，這既妨礙了其他適格主體參與立法后評(píng)估的機(jī)會(huì)，也使得立法后評(píng)估的權(quán)威受到侵蝕，不利于立法后評(píng)估工作的完善。另外，評(píng)估主體的單一化，還很容易導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論的準(zhǔn)確性、全面性，立法后評(píng)估是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，客觀準(zhǔn)確的評(píng)估是立法后評(píng)估的基本要求，評(píng)估主體的單一化顯然很難滿足這項(xiàng)要求。二是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)差異化問(wèn)題。地方立法后評(píng)估實(shí)踐都比較注重實(shí)施效果的評(píng)估，當(dāng)然也有個(gè)別地方在評(píng)估中考慮到制度設(shè)計(jì)的因素，對(duì)評(píng)估對(duì)象條文的合理性與可操作性開(kāi)展相應(yīng)的評(píng)估。這種現(xiàn)象的背后是不同地方之間在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上的差異性所致，這些差異表現(xiàn)為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不同、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)名稱不同、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重點(diǎn)不同等。三是評(píng)估方法不科學(xué)問(wèn)題。在立法后評(píng)估中，所采用的方式、步驟就是開(kāi)展立法后評(píng)估的方法，有定量評(píng)估方法和定性評(píng)估方法之分。定量評(píng)估方法是基于實(shí)證調(diào)查所獲得的信息、數(shù)據(jù)，運(yùn)用數(shù)學(xué)學(xué)科等理論，建立評(píng)估的數(shù)學(xué)模型，借助大量運(yùn)算得出結(jié)果的方法。定性評(píng)估方法是立足于評(píng)估主體自身之經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)，借助邏輯思維判斷事物性質(zhì)的方法。在地方立法后評(píng)估實(shí)踐中，更加注重于定性評(píng)估方法的運(yùn)用，特別是問(wèn)卷調(diào)查法的使用相當(dāng)普遍。但其他評(píng)估方法也不可忽視，一旦忽視并缺乏其他評(píng)估方法的支撐，就會(huì)使得評(píng)估結(jié)果缺乏科學(xué)性，進(jìn)而使得評(píng)估結(jié)果不具有可行性。四是評(píng)估結(jié)論少回應(yīng)問(wèn)題。對(duì)地方立法后的評(píng)估結(jié)論進(jìn)行回應(yīng)，是立法后評(píng)估的價(jià)值所在，亦是立法后評(píng)估的必要環(huán)節(jié)。立法后評(píng)估的結(jié)論得不到重視，被束之高閣、形同虛設(shè)，不利于立法質(zhì)量的提升和評(píng)估對(duì)象的完善，也使整個(gè)立法后評(píng)估工作喪失了意義。在地方立法實(shí)踐中，對(duì)地方立法后評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)是差強(qiáng)人意的，主要表現(xiàn)為或者對(duì)評(píng)估結(jié)論完全不予回應(yīng)，或者對(duì)評(píng)估結(jié)論遲延回應(yīng)。但不管是完全不予回應(yīng)抑或是遲延回應(yīng)，均是與立法后評(píng)估工作的價(jià)值追求相違背的。

二、地方立法后評(píng)估的域外借鑒endprint

各國(guó)的立法后評(píng)估大多數(shù)興起于20世紀(jì)80年代，目前開(kāi)展立法后評(píng)估的國(guó)家有德國(guó)、美國(guó)、日本、歐盟、韓國(guó)等。這其中美國(guó)是立法后評(píng)估制度的發(fā)源國(guó)，日本則是其中的后起之秀。

（一）美國(guó)的立法后評(píng)估實(shí)踐及借鑒

美國(guó)是立法后評(píng)估制度的起源國(guó)。1976年美國(guó)科羅拉多州制定的《日落法》正式拉開(kāi)了美國(guó)立法后評(píng)估實(shí)踐的大幕，1978年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《從政道德法》更是明確授權(quán)聯(lián)邦政府下設(shè)的道德規(guī)范辦公室制定日落條款。美國(guó)的立法后評(píng)估主要是行政立法后評(píng)估。在評(píng)估主體上，美國(guó)的行政立法后評(píng)估主體經(jīng)歷了一個(gè)從單一性到多元化的過(guò)程，評(píng)估主體從固定的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和國(guó)會(huì)到更多的第三方評(píng)估主體成為合法的評(píng)估主體。美國(guó)立法后評(píng)估的一大特色是，隨著越來(lái)越多的第三方評(píng)估主體參與到立法后評(píng)估工作中來(lái)，并且由于第三方評(píng)估主體的超然地位，使得評(píng)估結(jié)論更加客觀真實(shí)。在評(píng)估對(duì)象上，美國(guó)的立法后評(píng)估對(duì)象主要是行政立法，這是由于行政立法較為龐雜，而且不同行政立法之間由于制定主體、立法技術(shù)等的差異會(huì)導(dǎo)致沖突現(xiàn)象的發(fā)生，使得行政立法成為主要的評(píng)估對(duì)象。在指標(biāo)和方法上，美國(guó)的立法后評(píng)估指標(biāo)是明確具體的、可衡量的，涵蓋績(jī)效性指標(biāo)、成本收益性指標(biāo)等；在評(píng)估方法的選取方面，美國(guó)行政立法后評(píng)估主要有成本收益分析法、不分類評(píng)估法、聯(lián)合評(píng)估法、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法和交叉評(píng)估法等，實(shí)現(xiàn)了評(píng)估方法的多樣性。在評(píng)估結(jié)論上，美國(guó)聯(lián)邦各部門要對(duì)評(píng)估結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，評(píng)估結(jié)論不是走過(guò)場(chǎng)，是行政立法制定修改等的依據(jù)；同時(shí)評(píng)估結(jié)論向國(guó)會(huì)與社會(huì)公眾公布，以督促有關(guān)部門對(duì)評(píng)估結(jié)論的回應(yīng)。美國(guó)行政立法后評(píng)估實(shí)踐對(duì)于我國(guó)地方立法后評(píng)估制度的構(gòu)建是有借鑒意義的，諸如評(píng)估主體多元化、評(píng)估指標(biāo)量化、注重成本收益分析法等均可以為我們提供借鑒。

（二）日本的立法后評(píng)估實(shí)踐及借鑒

日本的立法后評(píng)估實(shí)踐肇始于20世紀(jì)90年代，后迅速走出一條符合自身國(guó)情的立法后評(píng)估道路。2002年實(shí)施的《行政機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)估政策的有關(guān)法律》是日本立法后評(píng)估制度成熟的標(biāo)志。日本的立法后評(píng)估以“行政評(píng)價(jià)”“政策評(píng)估”等形式表現(xiàn)出來(lái)，主要內(nèi)容是行政立法后評(píng)估。在評(píng)估主體上，有政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)評(píng)估主體和民間第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估主體，不過(guò)發(fā)揮主導(dǎo)作用的還是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)評(píng)估主體。在評(píng)估對(duì)象上，日本立法后評(píng)估對(duì)象主要是行政立法，涵蓋中央和地方的行政立法；日本立法后評(píng)估的一大特色是評(píng)估對(duì)象有獨(dú)立和附帶之分，獨(dú)立評(píng)估即是在評(píng)估過(guò)程中僅就單一的行政立法進(jìn)行評(píng)估，附帶評(píng)估即是不僅要對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行評(píng)估，而且要對(duì)與評(píng)估對(duì)象相關(guān)的行政立法進(jìn)行附帶性評(píng)估。在評(píng)估指標(biāo)和方法上，日本比較注重通過(guò)指標(biāo)的設(shè)定來(lái)檢驗(yàn)評(píng)估對(duì)象的實(shí)施績(jī)效，評(píng)估指標(biāo)以評(píng)估對(duì)象的必要性、有效性、可執(zhí)行性為核心進(jìn)行設(shè)定；評(píng)估方法方面，日本立法后評(píng)估方法主要有訪談法、問(wèn)卷調(diào)查法、文獻(xiàn)調(diào)查法、部門調(diào)查法等，呈現(xiàn)出評(píng)估方法的多樣性，評(píng)估方法的多樣性使得評(píng)估結(jié)論更為接近客觀。在評(píng)估結(jié)論上，日本對(duì)待評(píng)估結(jié)論相對(duì)比較保守，一般不將評(píng)估結(jié)論公之于眾，這可能與日本的立法后評(píng)估工作主要由政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)作為評(píng)估主體開(kāi)展的有關(guān)，這也導(dǎo)致了社會(huì)公眾對(duì)立法后評(píng)估工作是缺乏監(jiān)督的。日本立法后評(píng)估制度中的采取靈活多樣的評(píng)估方法、注重附帶性評(píng)估、重視評(píng)估結(jié)論的回應(yīng)等做法均是值得參考借鑒的。

三、地方立法后評(píng)估的完善方向

地方立法后評(píng)估的發(fā)展方向就是實(shí)現(xiàn)立法后評(píng)估工作的常態(tài)化，避免立法后評(píng)估工作的隨意性和盲目性。不管國(guó)家層面還是地方層面，立法是涵蓋法之制定、法之修改與法之廢止的有機(jī)銜接的全過(guò)程。為此：

（一）評(píng)估主體多元化

雖然目前立法后評(píng)估工作的發(fā)起主體法律沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，但是評(píng)估主體實(shí)現(xiàn)多元化，無(wú)疑是地方立法后評(píng)估發(fā)展完善的必經(jīng)路徑和當(dāng)然選擇。評(píng)估主體多元化，既能克服評(píng)估主體單一化的缺陷，又能滿足不同利益主體的需求。為此，一是要注重培育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，使社會(huì)組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大起來(lái)，這是使地方立法后評(píng)估結(jié)論公正性與客觀性的基礎(chǔ)條件。二是要拓寬利益相關(guān)者參與立法后評(píng)估的途徑，所謂利益相關(guān)者，是指受地方相關(guān)立法直接影響的個(gè)人與組織，在地方立法后評(píng)估中應(yīng)盡可能多地顧及諸多利益相關(guān)方，以使立法者能夠獲得客觀、真實(shí)、全面的評(píng)估信息，最大限度地促使評(píng)估結(jié)論的可靠性與科學(xué)性。三是要支持社會(huì)公眾參與立法后評(píng)估工作，社會(huì)公眾參與立法后評(píng)估可以從多個(gè)視角了解與評(píng)價(jià)評(píng)估對(duì)象，當(dāng)然社會(huì)公眾不一定具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，在支持社會(huì)公眾參與立法后評(píng)估時(shí)，要注意克服可能存在的不足。

（二）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化

在地方立法后評(píng)估實(shí)踐中，不同地區(qū)之間所采用的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)各異，尚未實(shí)現(xiàn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)具體化、統(tǒng)一化。為此，很有必要統(tǒng)一相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)法規(guī)文本評(píng)估和實(shí)施績(jī)效評(píng)估的規(guī)范化、統(tǒng)一化。對(duì)法規(guī)文本的評(píng)估屬于靜態(tài)評(píng)估，在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)注意合法性、合理性和科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)，合法性注重于評(píng)估法規(guī)文本的依據(jù)、權(quán)限、程序、內(nèi)容等是否合法，合理性側(cè)重于評(píng)估法規(guī)文本的正當(dāng)性和社會(huì)公眾對(duì)法規(guī)的實(shí)際感受，科學(xué)性關(guān)注的是評(píng)估法規(guī)文本是否符合立法技術(shù)規(guī)范的要求。對(duì)實(shí)施績(jī)效的評(píng)估屬于動(dòng)態(tài)評(píng)估，在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)注意成本效益、實(shí)效性和公眾滿意度標(biāo)準(zhǔn)，成本效益注重于收獲的社會(huì)效益是否大于付出的社會(huì)成本，實(shí)效性側(cè)重于已制定之法能否與社會(huì)實(shí)際相吻合及得到社會(huì)的普遍遵從，公眾滿意度要關(guān)注的是社會(huì)公眾對(duì)評(píng)估對(duì)象的態(tài)度怎么樣。

（三）評(píng)估方法科學(xué)化

評(píng)估方法是否科學(xué)，事關(guān)評(píng)估結(jié)論是否客觀全面。在地方立法后評(píng)估實(shí)踐中，對(duì)評(píng)估方法的選取具有較大的隨意性，比較注重對(duì)評(píng)估對(duì)象的定性分析，實(shí)現(xiàn)評(píng)估方法科學(xué)化必須做到定性分析與定量分析相結(jié)合。定性評(píng)估方法主要依托于評(píng)估主體已有的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，借助邏輯思維開(kāi)展評(píng)估；定性評(píng)估方法有其自身的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)椴⒎撬械脑u(píng)估對(duì)象均可以用量化的形式來(lái)進(jìn)行評(píng)估。但在定性評(píng)估方法的設(shè)計(jì)上也應(yīng)努力做到以數(shù)據(jù)定性與以理論定性相兼顧相補(bǔ)充，以使定性評(píng)估方法盡可能科學(xué)化。定量評(píng)估方法借助準(zhǔn)確、可靠的數(shù)據(jù)資料，以精確的數(shù)學(xué)計(jì)算為評(píng)估之手段，開(kāi)展對(duì)評(píng)估對(duì)象之量化評(píng)估，具有精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化程度高的優(yōu)點(diǎn)，能夠直觀地反映評(píng)估對(duì)象的真實(shí)情形。定量評(píng)估方法將在未來(lái)的地方立法后評(píng)估中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，乃至成為地方立法后評(píng)估方法之主流。

（四）評(píng)估結(jié)論明確化

立法后評(píng)估報(bào)告的回應(yīng)是立法后評(píng)估程序中最重要的環(huán)節(jié)，也是立法后評(píng)估的目的所在、動(dòng)力之源。地方立法后評(píng)估結(jié)論中提出的相關(guān)建議，只有得到及時(shí)的回應(yīng)，才能促使評(píng)估對(duì)象的完善，才能使評(píng)估對(duì)象在實(shí)施中取得更好的社會(huì)效益，才能使立法后評(píng)估這項(xiàng)工作彰顯出它的價(jià)值。為此，要構(gòu)建起一個(gè)科學(xué)有效可行的評(píng)估結(jié)論回應(yīng)機(jī)制：一是明確評(píng)估結(jié)論的回應(yīng)主體，對(duì)于評(píng)估結(jié)論所反映的問(wèn)題，作為回應(yīng)主體的立法機(jī)關(guān)或者執(zhí)法機(jī)關(guān)，均應(yīng)采取相應(yīng)的行動(dòng)進(jìn)行回應(yīng)，不能置若罔聞；諸如在評(píng)估結(jié)論中提出了對(duì)評(píng)估對(duì)象在實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題，若是法規(guī)文本的，立法機(jī)關(guān)要及時(shí)進(jìn)行回應(yīng)；若是執(zhí)行性的，執(zhí)法機(jī)關(guān)要及時(shí)采取執(zhí)行方面的回應(yīng)。二是明確評(píng)估結(jié)論的回應(yīng)方式，回應(yīng)方式是回應(yīng)主體針對(duì)評(píng)估結(jié)論反映問(wèn)題所采取的回復(fù)方法，是回應(yīng)機(jī)制中不可或缺的一環(huán)。立法機(jī)關(guān)的回應(yīng)方式主要是根據(jù)評(píng)估結(jié)論發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題制定新的立法、修正現(xiàn)有的立法、廢止相應(yīng)的立法；執(zhí)法機(jī)關(guān)的回應(yīng)方式是針對(duì)存在的具體問(wèn)題進(jìn)行一些改進(jìn)的舉措。一言以蔽之，如果不能明確評(píng)估結(jié)論的效力，立法后評(píng)估工作最終還是流于形式。

[責(zé)任編輯：龐芳洲]endprint