代桂明

[摘要]全國人大于2015年修改了《立法法》，賦予設(shè)區(qū)的市部分地方立法權(quán)，旨在通過地方立法方式，調(diào)動與發(fā)揮地方立法主體的積極性和主動性，促進(jìn)地方治理模式的轉(zhuǎn)變，逐步實現(xiàn)地方治理能力和治理方式的現(xiàn)代化。對于眾多設(shè)區(qū)的市而言，地方立法機(jī)制的構(gòu)建是開展地方立法工作的基礎(chǔ)條件和制度保障，也是一項長期性的基礎(chǔ)工作。文章主要圍繞設(shè)區(qū)市如何構(gòu)建符合地方工作實際的地方立法機(jī)制進(jìn)行初步探討。

[關(guān)鍵詞]立法機(jī)制；設(shè)區(qū)的市；地方立法機(jī)制

十八屆三中全會在關(guān)于全面深化改革的決定中提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。”十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的決定又進(jìn)一步提出“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！贝撕?，全國人大常委會在2014年啟動了對《立法法》的修改工作，2015年3月全國人大三次會議通過了《立法法》修訂案。修改后的《立法法》賦予全國所有設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等三個方面地方立法權(quán)。

一、對設(shè)區(qū)的市的地方立法機(jī)制構(gòu)建基礎(chǔ)的認(rèn)識

（一）科學(xué)民主的立法決策機(jī)制是構(gòu)建地方立法機(jī)制的基礎(chǔ)

立法決策機(jī)制是構(gòu)建地方立法機(jī)制的基礎(chǔ)機(jī)制和首要立法環(huán)節(jié)。立法決策的質(zhì)量直接關(guān)乎地方立法是否真正立得住、行得通、真管用?！八^決策，是指主體依據(jù)其對客觀需要和其所代表利益得失的判斷，及對滿足這種需要與利益所必須而可能采取的決策與手段的權(quán)衡，做出對策性的決定。這都有賴于主體意識的導(dǎo)向和確認(rèn)。所謂立法決策，也是對上述這些因素的判斷與權(quán)衡，而作出是否采取立法的手段和選擇立法的方略與模式的決定?！蔽恼抡J(rèn)為，立法決策的機(jī)制體現(xiàn)在立法主體對立法相關(guān)的各種不同利益進(jìn)行協(xié)調(diào)和篩選，實質(zhì)上是立法機(jī)關(guān)對不同利益訴求做出不同且富有靈活性的回應(yīng)，其終極目標(biāo)是立法的實際效用。從行為方式上看，立法決策是立法主體在立法過程中參照其預(yù)設(shè)的立法目標(biāo)，依職權(quán)對各種可能性或者備選方案所進(jìn)行的選擇。

立法決策機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)充分考慮以下因素：首先，價值權(quán)衡。公正、效率、秩序等價值是人類法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)追求和實現(xiàn)的價值目標(biāo)，但是任何一部立法均不能將所有價值目標(biāo)全面兼顧，因此在立法過程中必然涉及立法價值的篩選，從而確定某一部法規(guī)所要追求的核心價值，據(jù)此涉及具體的法律規(guī)則，并直接決定著制定法規(guī)的內(nèi)容；其次，立法信息搜集與信息分析處理機(jī)制。“無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”?？茖W(xué)民主立法蘊(yùn)含的內(nèi)在規(guī)律要求立法者必須全面、客觀地了解其所要調(diào)整的社會關(guān)系。同時，法律規(guī)范的創(chuàng)制過程也是將經(jīng)濟(jì)關(guān)系以法規(guī)形式反映的過程，這個反映的過程就是立法信息收集與反饋過程，因此立法信息的全面收集與正確判斷是立“良法”的前提和基礎(chǔ)，直接關(guān)乎所立法規(guī)之“生命力”：最后，堅持適中與寬和的精神。立法在利益協(xié)調(diào)上要找“最大公約數(shù)”，盡可能實現(xiàn)“雙贏”，不可偏頗走極端；在對規(guī)范對象的定位上，既要強(qiáng)調(diào)自覺守法的重要性和可能性，不“強(qiáng)人所難”，又要對潛在的濫用和規(guī)避行為保持應(yīng)有的警惕性，不能漏洞頻出；對具體行為規(guī)則的“壽命”持有現(xiàn)實的合理期待，既要科學(xué)設(shè)定地方立法的預(yù)期目標(biāo)，又要注重改、廢、釋等形式的綜合利用；在調(diào)整方式的取舍上，既要采取“堵”與“疏”相結(jié)合的方式，更要注重對行為的結(jié)果控制與過程控制相輔相成i在立法表述上，既要注重統(tǒng)一性、邏輯性，也要突出確定性、操作性，注重抽象原則與具體規(guī)則的交互使用。

（二）地方立法的“不抵觸”是構(gòu)建地方立法機(jī)制的實體性要求

地方立法遵循“不抵觸”原則，合法性是其基本要求，因此構(gòu)建地方立法機(jī)制的實體性要求就是保障地方立法的依據(jù)合法與內(nèi)容合法。

首先，地方立法要有合法的立法依據(jù)。法律規(guī)范強(qiáng)制力的取得來源于立法活動本身的正當(dāng)性，立法依據(jù)關(guān)系到地方立法活動行為是否合法有效，這是評價地方立法工作的法律依據(jù)。所謂立法依據(jù)是指立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法活動的基礎(chǔ)和根據(jù)，它是地方立法活動必須的遵循和依照，作為地方立法的上位法的法律、行政法規(guī)，核心在于嚴(yán)守《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限規(guī)定。這是評價地方立法內(nèi)容合法性的重要依據(jù)。地方立法行為的自身合法是法規(guī)具有強(qiáng)制力的前提條件，只有立法依據(jù)合法，地方性法規(guī)的立法活動才具備合法性的基礎(chǔ)，地方立法機(jī)關(guān)所制定的地方性法規(guī)必須具備法律效力，否則將面臨被改變或者撤銷的后果。

其次，評價地方立法另一個標(biāo)準(zhǔn)是內(nèi)容合法，這是事實依據(jù)。1.這個標(biāo)準(zhǔn)是法制統(tǒng)一的基本要求。地方立法活動應(yīng)自覺維護(hù)憲法法律的尊嚴(yán)和法制統(tǒng)一，地方立法的體系、淵源及其他各方面，必須與中央立法保持一定的系統(tǒng)性，維護(hù)中國特色社會主義法律體系的完整性。地方立法受到上位法的嚴(yán)格約束：在立法內(nèi)容上，不能與上位法發(fā)生直接抵觸，地方立法不得與憲法、法律、行政法規(guī)、省的地方性法規(guī)等具體條文的內(nèi)容相沖突或違背；在立法原則與立法精神上，不能與上位法發(fā)生間接抵觸，不得與憲法、法律、行政法規(guī)、省的地方性法規(guī)等相沖突或者違背。這在實質(zhì)上就是要求在地方立法中應(yīng)依法立法，堅決摒棄“國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化”；2.地方立法中要堅持權(quán)利本位、權(quán)責(zé)一致的根本。權(quán)利和義務(wù)是法律規(guī)范的核心內(nèi)容，也是法律調(diào)整手段的實現(xiàn)方式。立法中的權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系，具體來說就是權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。按照憲法學(xué)的基本原理，國家公權(quán)應(yīng)受到公民私權(quán)制約，保障私權(quán)的實現(xiàn)；國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任必須相統(tǒng)一；公民的權(quán)利與義務(wù)也必須相統(tǒng)一。因此，設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)的過程中，在國家公權(quán)力的設(shè)定方面，賦予權(quán)力的同時也應(yīng)明確其相應(yīng)的責(zé)任，做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究”，有效規(guī)制權(quán)力，防止權(quán)力濫用；在設(shè)定公民義務(wù)時，應(yīng)賦予其相應(yīng)的權(quán)利以及在權(quán)利遭受侵害時的救濟(jì)措施，以保障公民權(quán)利的實現(xiàn)。

（三）程序主導(dǎo)的理念是構(gòu)建地方立法機(jī)制的程序性要求

立法程序是立法權(quán)力得以實現(xiàn)的正當(dāng)法律程序。從限權(quán)的監(jiān)督角度來看，它是限制立法者的立法活動和實現(xiàn)程序正義的制度設(shè)置，具有民主性、公開性、交涉性、自律性等幾大屬性。從存在的形式來看，立法程序具體體現(xiàn)為立法的時限、步驟、順序等，為規(guī)制立法活動而設(shè)立，離開立法程序?qū)嶓w，立法將喪失其合法性基礎(chǔ)。因此，作為立法程序制度載體的地方立法機(jī)制構(gòu)建，應(yīng)以立法程序為基礎(chǔ)和主導(dǎo)，以實現(xiàn)立法程序的民主、平等、理性、效率等價值目標(biāo)為目的。endprint

在地方立法機(jī)制構(gòu)建中，應(yīng)避免“輕程序，重實體”的傾向，應(yīng)明確程序具有獨立于實體目標(biāo)之外的價值和功能。

實踐中，立法程序作為一種制度化的規(guī)范體系，具有民主、科學(xué)等重要功能。首先，體現(xiàn)在保障民主立法方面。立法程序能夠保證立法可以實現(xiàn)多數(shù)人的意志，形成多數(shù)人的合意，并將這種合意轉(zhuǎn)化為普通公民的意志，以法的形式表現(xiàn)出來，使所立之法真正成為“公意”。同時也保障少數(shù)人的意見在立法過程中受到尊重，確認(rèn)少數(shù)人應(yīng)有的表達(dá)權(quán)利，實現(xiàn)少數(shù)與多數(shù)享有平等的程序權(quán)利。立法程序能夠保證公眾對立法活動的有效參與，當(dāng)前由于利益格局的多元化、復(fù)雜化，立法機(jī)關(guān)難以全面反映不同利益群體的正當(dāng)需求，因此在客觀上有立法權(quán)“回歸”其原始主體——民眾的趨勢。世界各國在實踐中主要通過公眾對立法的廣泛參與來彌補(bǔ)立法在反映民意方面不夠充分的缺陷；其次，體現(xiàn)在促進(jìn)科學(xué)立法方面。立法權(quán)作為公共權(quán)力的最主要形態(tài)之一，若被濫用，造成較大危害。在代議制民主制度下，立法權(quán)通常是由議員或者委員等個體組成的立法機(jī)關(guān)集體行使，但集體若缺乏相應(yīng)的規(guī)則約束，必將導(dǎo)致無序或者專斷。從管理學(xué)角度來看，立法程序也是立法行為有效管理方式的體現(xiàn)，它是整治細(xì)節(jié)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工具。因而，制度化的立法步驟、方法、時限、順序等立法程序必不可少，將程序理念貫穿于立法始終尤為重要。

二、設(shè)區(qū)的市的地方立法機(jī)制的具體制度構(gòu)建

十八屆三中全會提出，“要健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化”、“完善人大工作機(jī)制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑?！边@是黨中央從全面深化立法工作的改革與創(chuàng)新的角度，對完善科學(xué)立法、民主立法工作機(jī)制，提出的總體目標(biāo)與要求。因此，構(gòu)建地方立法機(jī)制，重點在于不斷健全、完善、規(guī)范各項立法活動的工作機(jī)制，逐步實現(xiàn)從立法計劃的擬訂，法規(guī)草案的提出，立法草案的審議、表決、通過、解釋等各環(huán)節(jié)的立法工作有具體的操作規(guī)程，實現(xiàn)有章可依、有規(guī)可循。具言之，就是應(yīng)始終以立法的程序控制為核心，突出“限權(quán)”的要求，圍繞起草、論證、協(xié)調(diào)、審議等地方立法工作的所有環(huán)節(jié)進(jìn)行具體的制度構(gòu)建。同時，在立法機(jī)制的構(gòu)建上也應(yīng)逐步“放權(quán)”，將民主立法的要求貫穿于立法的始終，確保社會公眾參與和監(jiān)督立法的全過程，建立充分反映民意、廣泛集中民智、適應(yīng)當(dāng)?shù)孛袂榈牡胤搅⒎▍⑴c機(jī)制。為了方便研究與討論，文章將立法過程作如下劃分：《立法法》規(guī)定的法規(guī)案提出、審議、表決的立法程序階段稱為“立法階段”，提出法規(guī)案之前的階段稱為“立法準(zhǔn)備階段”，法規(guī)公布后的階段稱為“立法完善階段”。

（一）地方立法機(jī)制的“立法準(zhǔn)備階段”的機(jī)制構(gòu)建

1.建立黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的工作機(jī)制?！傲⒎ㄊ菄艺?quán)的最重要的活動之一，因而為政黨所特別關(guān)注。各國政黨要對政權(quán)活動發(fā)生作用，必須也必然涉足立法活動，這是由政黨的性質(zhì)和任務(wù)決定的?！敝袊伯a(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，黨的方針政策、重大決策等很多都是通過立法的途徑和方式實現(xiàn)的。從實踐層面來看，中國共產(chǎn)黨對人民代表大會立法實施領(lǐng)導(dǎo)的途徑和方式包括明確指導(dǎo)思想、提出立法建議、審定重要立法、推薦重要人選、通過黨組貫徹政策等途徑和方式。黨委領(lǐng)導(dǎo)是地方人大及其常委會開展立法工作前提和根本保證。具體到設(shè)區(qū)的市的立法工作而言，同級黨委應(yīng)建立立法重要事項向市委報告制度，始終堅持在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展立法工作，按照重大改革舉措于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的要求，把黨委的政策主張通過人大立法變成國家意志，變成社會共同遵守的行為規(guī)范。人大立法機(jī)關(guān)在行使立法權(quán)過程中，涉及立法規(guī)劃和計劃的制定、新立法規(guī)、法規(guī)的立、改、廢、釋等立法工作，具體立法中涉及的重要制度設(shè)計、重大修改等都應(yīng)向黨委報告或者審批。

2.建立地方人大的主導(dǎo)地方立法的機(jī)制。發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用，其基本含義為人大及其常委會應(yīng)根據(jù)《憲法》《立法法》等法律的規(guī)定履行立法職責(zé)，主導(dǎo)地方立法的全過程，積極介入地方性法規(guī)的立項、法規(guī)起草等立法過程，逐步改變由政府提出草案，交同級人大及其常委會審議通過的傳統(tǒng)地方立法模式。人大的立法主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項、起草、審議、修改、表決等地方立法的各個環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)由人大及其常委會主導(dǎo)制定立法規(guī)劃、立法計劃，掌握地方主動權(quán)，對一定時期的立法趨勢、立法重點、立法需求等，確定適當(dāng)?shù)亩ㄎ慌c目標(biāo)值；其次，充分發(fā)揮人大專門委員會的審議職能。人大常委會黨組向同級黨委提出人選建議，組建成立人大專門委員會，優(yōu)化專門委員會組成人員的知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，增加有法治、經(jīng)濟(jì)、行政管理等方面實踐經(jīng)驗的專門委員會委員人員比例，發(fā)揮專門委員會的審議職能；第三，強(qiáng)化專門委員會法規(guī)草案的起草職能。由人大專門委員會和常委會立法工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體統(tǒng)籌，建立由人大相關(guān)專門委員會、人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法規(guī)草案制度；最后，人大立法機(jī)關(guān)在爭議意見上的主導(dǎo)權(quán)。立法機(jī)關(guān)與同級政府間針對同一問題存在的不同意見，人大立法機(jī)關(guān)的意見建議應(yīng)當(dāng)具有最終決定權(quán)。

3.建立地方立法立項論證機(jī)制。法規(guī)立項是立法活動的起始，加強(qiáng)對法規(guī)立項的分析論證，對于提高立項的科學(xué)性、保證立法質(zhì)量具有重要意義。法規(guī)立項工作應(yīng)在前期進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，有針對性地對立法項目之必要性、成熟度進(jìn)行分析與評判，然后決定是否列入立法機(jī)關(guān)的議程，慎重啟動立法。立法的必要性和可行性是法規(guī)立項的前提與基礎(chǔ)，也是地方立法論證事項機(jī)制的重點。首先，構(gòu)建地方立法必要性的論證機(jī)制。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，法律雖然是調(diào)整經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系的重要手段之一，但并不是唯一或者最有效手段，因此立法不是越多越好。其他的非法律的替代手段，例如社會習(xí)俗、公共道德、協(xié)會章程等，在不違背憲法和法律的原則的前提下，在經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系的調(diào)整中仍然發(fā)揮著積極作用。在一些特定的領(lǐng)域，若冒然運(yùn)用法律手段進(jìn)行調(diào)控，不僅浪費(fèi)有限的立法資源，而且還會導(dǎo)致原有的秩序紊亂，背離立法的初衷。因此，在法規(guī)的立項論證機(jī)制構(gòu)建中，首先要考慮在這一領(lǐng)域立法是不是所有調(diào)整手段中最優(yōu)的手段，是不是除了法律手段，其他手段都不能有效解決問題，法律控制手段與其他手段間是否互補(bǔ)互用性；其次，構(gòu)建地方立法論證合理性機(jī)制。地方立法的合理性是指地方立法可以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的客觀要求，符合其內(nèi)在規(guī)律，可以運(yùn)用立法手段，對社會各種利益進(jìn)行公平分配，實現(xiàn)人類理性要求。因此，在具體論證立法合理性的制度構(gòu)建上，要看立法的目的是否合法、正當(dāng)，配套的制度和措施是否與立法的目的相適應(yīng)，權(quán)力與責(zé)任是否統(tǒng)一，權(quán)利與義務(wù)是否對等，不同利益主體間的利益關(guān)系是否能妥善處理，當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益是否兼顧等。再者，構(gòu)建地方立法論證效益性的機(jī)制。效益在經(jīng)濟(jì)學(xué)中是一個與成本相對應(yīng)的概念，反映的是投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點來看，立法學(xué)中的成本指立法主體在地方立法活動中所必須承擔(dān)的人力、物力、財力支出；效益是指地方立法本身所產(chǎn)生的實際的有益的社會功能和積極的社會影響。從立法全過程來看，立法消耗相當(dāng)?shù)纳鐣Y源，必然導(dǎo)致相當(dāng)?shù)某杀局С?，因而立法也要講究經(jīng)濟(jì)效益，堅持效益大于或者遠(yuǎn)大于成本的原則，以確保實現(xiàn)法律與社會效益之最大化。具體而言立法帶來的效益應(yīng)當(dāng)大于立法成本。在分析立法效益時，例如制定法規(guī)成本、法規(guī)實施成本、立法對某些權(quán)利的限制導(dǎo)致之損失等因素，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分評估與計量。endprint

實踐中，針對不同的立法項目論證的側(cè)重點必然會有所不同，但不變的是任何一部法規(guī)只有把立法的必要性、合理性、效益性等問題論證清楚、分析透徹，方能為后續(xù)的立法工作打下堅實的基礎(chǔ)。

4.建立地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制。許多立法人有這樣的感受：立法難不在于立，而在于協(xié)調(diào)。完善立法工作協(xié)調(diào)機(jī)制，關(guān)鍵在加強(qiáng)立項、起草、論證、審議等各環(huán)節(jié)的溝通與協(xié)調(diào)，平衡各方利益，爭取各方理解和支持，實現(xiàn)各利益主體之間的利益平衡。在機(jī)制構(gòu)建中，重點突出以下幾個方面的協(xié)調(diào)：在計劃落實協(xié)調(diào)制度方面，立法各相關(guān)主體圍繞落實年度立法工作計劃，明確立法項目工作責(zé)任分工，落實具體承辦部門、責(zé)任人和主辦人；在日常工作協(xié)調(diào)制度方面，常委會法工委、相關(guān)專門委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)提前介入，與政府法制辦、起草部門和其他有關(guān)部門保持經(jīng)常性的工作聯(lián)系與溝通，通過聯(lián)席會、協(xié)調(diào)會、督辦會等方式，了解工作動態(tài)，督促工作進(jìn)度，掌握起草、修改工作中遇到的困難和問題；在重大問題協(xié)調(diào)制度方面，對法規(guī)案審議中存在的重大爭議問題，常委會法工委應(yīng)會同相關(guān)專門委員會工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)、起草部門等及時溝通處理，必要時，常委會分管領(lǐng)導(dǎo)或者其他主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)及時與政府領(lǐng)導(dǎo)同志以及有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人溝通協(xié)調(diào)、交換意見，形成共識，排除立法障礙。

5.構(gòu)建科學(xué)的地方法規(guī)起草機(jī)制。法規(guī)的起草，既是立法的第一步，也是把守立法質(zhì)量的第一關(guān)。十八屆四中全會決定明確提出：“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。”因此，在地方法規(guī)起草機(jī)制的構(gòu)建中應(yīng)突出解決好以下兩個問題：

嚴(yán)格法規(guī)案起草主體，推行合作起草的法規(guī)起草方式。突破現(xiàn)行主要由立法機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)起草地方性法規(guī)的傳統(tǒng)模式，創(chuàng)造條件讓公民等第三方有序參與立法。合作起草是指以人大立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，成立由立法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)、政府部門、社會組織、專家學(xué)者等各方面人員組成的法規(guī)草案起草機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)法規(guī)草案起草工作職責(zé)的法規(guī)草案起草方式。在合作起草基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)地方性法規(guī)起草由立法機(jī)關(guān)直接組織起草、授權(quán)政府組織起草、委托有關(guān)單位起草、一定數(shù)量的人大代表或人大常委會組成人員共同起草等多種方式相結(jié)合的地方立法起草方式，拓寬法規(guī)的起草途徑，形成科學(xué)的法規(guī)起草機(jī)制。

建立起草回避制度?；乇苤贫仍诜审w系中具有廣泛的適用性。在法規(guī)起草制度構(gòu)建中也可借鑒。法案的起草應(yīng)當(dāng)由與該立法事項沒有利害關(guān)系的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草，而與該立法事項有利害關(guān)系的執(zhí)法主體在立法草案的起草中應(yīng)予以回避。與此配套，建立健全立法專家顧問制度，加強(qiáng)與高等法學(xué)院校、法學(xué)研究機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，充分利用專業(yè)研究人員的智力優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮教學(xué)、科研機(jī)構(gòu)有關(guān)專家學(xué)者在法規(guī)起草中的作用。

（二）地方立法機(jī)制的“立法階段”機(jī)制構(gòu)建

1.建立地方立法的審議機(jī)制。建立統(tǒng)一與分散相結(jié)合的地方立法審議工作機(jī)制，具體指在審議法規(guī)的過程中，在法規(guī)議案提交常委會會議審議前和提交常委會會議審議后初審階段的工作任務(wù)由相關(guān)的專門委員會或者工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)，法制委員會或者專門的立法工作機(jī)構(gòu)視具體情況的需要決定是否參與，而常委會初審以后直至法規(guī)通過，這一立法階段的具體立法工作任務(wù)則由法制委員會或者專門立法工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)，其他專門委員會和工作機(jī)構(gòu)予以配合、協(xié)助的立法審議工作機(jī)制。其中初步審議和統(tǒng)一審議機(jī)制的構(gòu)建是審議機(jī)制構(gòu)建的重點內(nèi)容。在機(jī)制構(gòu)建上應(yīng)注意以下幾點：

首先，科學(xué)處理好初步審議與統(tǒng)一審議的關(guān)系。1.明確界定和劃分初步審議與統(tǒng)一審議的職責(zé)。從審議的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)來說，初步審議是從立法的必要性、立法內(nèi)容的合法性與可行性等方面進(jìn)行審議，同時，還要提出本委員會對該法規(guī)案是否列入人大或者常委會會議議程的意見以及對法規(guī)草案修改補(bǔ)充的具體意見等；2.統(tǒng)一審議。主要是在征集、匯總各方面對草案提出的意見和建議的基礎(chǔ)上，對草案進(jìn)行審議修改。在統(tǒng)一審議修改法規(guī)草案過程中也應(yīng)當(dāng)遵循合法性與可行性的原則，但此時的合法性與可行性的審議，不同于初步審議階段中針對法規(guī)案是否列入審議議程、在總體上對法規(guī)案及其主要內(nèi)容的合法性、可行性所做的審議，而是主要針對具體法規(guī)草案中，條款內(nèi)容、各方面意見、建議的合法性、可行性等方面。

其次，科學(xué)設(shè)置統(tǒng)一審議程序。地方立法統(tǒng)一審議是人大法制工作機(jī)構(gòu)（主要指人大法制委員會）在立法審議中召開專門委員會會議，對法規(guī)草案進(jìn)行審議，并在審議后向人大或常委會提出法規(guī)草案審議結(jié)果的報告、法規(guī)草案修改稿以及表決稿的審議形式。統(tǒng)一審議環(huán)節(jié)是立法工作的核心環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)的工作重心是征集、研究各方面對法規(guī)草案意見和建議，在實踐中，地方人大法制委員會為統(tǒng)一審議的專門機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一審議機(jī)制構(gòu)建應(yīng)當(dāng)突出以下幾個內(nèi)容：（1）要提高審議法規(guī)人員的專業(yè)性和效率性。將統(tǒng)一審議的職能具體化，明確法制委員會在主持立法聽證會、組織法規(guī)質(zhì)量評估等方面的職責(zé)。其他專門委員會負(fù)責(zé)法規(guī)案的初步審議，突出把好地方立法的“入口關(guān)”；法制委負(fù)責(zé)第一次審議后的統(tǒng)一審議、法規(guī)草案修改工作等，重點把好地方立法的“出口關(guān)”；（2）完善統(tǒng)一審議的議事規(guī)則。統(tǒng)一審議是法制委員會的立法審議權(quán)，委員會全體會議是行使統(tǒng)一審議權(quán)的法定方式。因此，實踐中需要制定相關(guān)的議事規(guī)則，對統(tǒng)一審議會議的準(zhǔn)備、召集、主持、審議方式、議決方式等作出詳盡規(guī)范；（3）明確地方立法統(tǒng)一審議過程中的利益協(xié)調(diào)規(guī)則。統(tǒng)一審議中可能出現(xiàn)的協(xié)調(diào)工作可以歸納為以下三類：第一類是與相關(guān)專門委員會的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)往往涉及法制的一般要求與專門領(lǐng)域的特殊要求之間的平衡和選擇，是統(tǒng)一審議中協(xié)調(diào)難度最高的；第二類是與常委會個別組成人員之間的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)往往涉及法律專業(yè)與其它專業(yè)之間的不同表述和要求，需要充分的溝通和交流；第三類是與提案人之間的協(xié)調(diào)。由于目前大多數(shù)的地方立法的主要提案人是政府，因此與政府及政府部門之間的協(xié)調(diào)規(guī)則的建立健全是構(gòu)建工作的重點。這類協(xié)調(diào)與本文前述立法準(zhǔn)備階段的立法協(xié)調(diào)有諸多重合之處，因此在具體制度的建構(gòu)時，兩者都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。在具體的制度的建構(gòu)上，應(yīng)堅持分工協(xié)調(diào)、各負(fù)其責(zé)的原則為基礎(chǔ)，明確立法協(xié)調(diào)的主體、立法協(xié)調(diào)的責(zé)任，通過建立常委會主任會議決定、聯(lián)席會議協(xié)商等制度，構(gòu)建立法爭議的解決機(jī)制。endprint

2.建立完善的地方立法公眾參與機(jī)制。公眾有序參與立法過程是社會文明進(jìn)步發(fā)展的重要標(biāo)志，也是社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，因此人民群眾的參與應(yīng)該貫穿立法活動的始終，應(yīng)創(chuàng)造條件讓立法權(quán)力回歸民眾。

（1）公眾參與立法制度。中央領(lǐng)導(dǎo)指出“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利?！绷⒎ㄟ^程的公眾參與制度，除了立法專家參與外，還體現(xiàn)為兩個方面的機(jī)制：第一，普通民眾參與立法機(jī)制。這是憲法精神的具體體現(xiàn)，是人民代表大會制度的本質(zhì)要求，是提高立法質(zhì)量的重要途徑。實踐形式主要包括法規(guī)草案公開征求意見、舉行立法聽證會、立法論證等方式。公民參與立法需要付出機(jī)會與時間成本，并通過一定的方式反饋給立法機(jī)關(guān)。因此，調(diào)動公眾的參與熱情，最重要的是要加大立法信息公開的力度，改變立法信息不對稱的狀況，降低公民獲取信息和參與立法的成本。立法實踐中，通過網(wǎng)上設(shè)立專門郵箱征集意見的方式，反饋率普遍較低，這在很大程度上是由于立法信息不對稱導(dǎo)致的，因此實行立法的全過程公開，豐富公開的手段和辦法，對立法規(guī)劃、立法計劃、草案審議、調(diào)研論證、表決報批等立法過程中形成的立法資料應(yīng)逐步實現(xiàn)全面公開。除需要保密的資料以外，立法文件、委員發(fā)言的記錄、有關(guān)部門的意見都可以摘要在新聞媒體上發(fā)表，并賦予公民查閱相關(guān)資料的權(quán)利，減少公民全面熟悉法規(guī)內(nèi)容的困難。此外，對涉及特殊群體權(quán)利、義務(wù)的設(shè)立與變更的內(nèi)容，可以選擇將法規(guī)的不同條款分別送達(dá)相關(guān)利害關(guān)系人定向征求意見等方式進(jìn)行，充分尊重公眾的知悉權(quán)、建議權(quán)等權(quán)利；第二，注重為各級人大代表參與立法創(chuàng)造條件。把改進(jìn)人大代表工作、發(fā)揮人大代表作用與地方立法結(jié)合起來，保障人大代表行使好法規(guī)審議、表決等權(quán)力。根據(jù)代表的職業(yè)、行業(yè)、專業(yè)、特長及關(guān)注點，對代表按專業(yè)組予以分組。組成專業(yè)組，有針對性地組織各組參與到立法論證、調(diào)研、草案起草等工作，最大程度匯集各方面的立法意見和建議。專門常委會或者常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)在研究起草、調(diào)研審議法規(guī)草案等立法過程中，應(yīng)主動將法規(guī)草案發(fā)給專業(yè)組及代表征求意見，邀請專業(yè)組的人大代表列席會議聽取意見和建議。

（2）建立公眾參與立法的激勵制度。公眾參與地方立法，必然付出一定的時間和精力，也系勞動轉(zhuǎn)化為勞動成果的過程，有必要給予適當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償。在立法工作中，聘請相關(guān)專家參加論證、研討等活動的，應(yīng)按照適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)支付專家咨詢費(fèi)用。對于公眾參加立法活動，公眾提出立法項目建議被采納的或者公眾在立法項目起草、審議過程中提出意見被采納，對法規(guī)的完善起到重大作用的，可以給予一定物質(zhì)獎勵。對于被立法機(jī)關(guān)通知公眾參加座談會、聽證會、論證會等立法活動，導(dǎo)致誤工損失的，可以考慮給予適當(dāng)誤工補(bǔ)助等。通過系列立法激勵機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)作，調(diào)動廣大社會力量參與地方立法的積極性。

（3）建立公眾意見反饋制度。實踐中，很多地方人大對于公眾的意見建議的答復(fù)和辦理隨意性比較大、答復(fù)率低，未及時進(jìn)行答復(fù)與反饋，影響了公眾參與立法的積極性，因此，在立法機(jī)制構(gòu)建中應(yīng)注意建立對公眾意見的反饋制度。對于在立法過程中，公眾所提的比較集中或者爭議較大意見和建議，應(yīng)及時作答復(fù)和說明，必要時可以通過召開論證會、聽證會的方式及時回應(yīng)關(guān)切。

（4）縣級人大及其常委會等基層組織參與地方立法制度。首先，設(shè)區(qū)的市人大制定的地方性法規(guī)效力及于市級轄區(qū)范圍之內(nèi)，因此在法規(guī)立項階段就應(yīng)當(dāng)充分考量各縣（市、區(qū)）的立法需求和相關(guān)的利益關(guān)系，通過基層立法聯(lián)系點等機(jī)制建立與基層的民意反饋渠道，增強(qiáng)法規(guī)的針對性、操作性，突出特色；其次，基層人大一般不是地方性法規(guī)中的利益主體，能公正客觀地對地方性法規(guī)的優(yōu)劣作出判斷，所以應(yīng)從制度層面把征求縣級人大及其常委會立法意見和建議納入設(shè)區(qū)的市立法工作的必經(jīng)程序，并完善相關(guān)制度保障。在相關(guān)機(jī)制建設(shè)時，建議在征求新法規(guī)草案意見時，留給縣（市、區(qū)）人大常委會的時間應(yīng)不少于1個月，確保基層人大常委會能有充足的時間進(jìn)行調(diào)查研究，提出意見建議。此外，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會應(yīng)從資源、制度、培訓(xùn)等方面為縣級人大參與立法提供條件和保障，幫助基層人大加強(qiáng)法制人才培養(yǎng)，提高工作人員素質(zhì)，發(fā)揮好基層人大相關(guān)工委的職能作用。

[責(zé)任編輯：農(nóng)媛媛]endprint