余丹丹

[摘要]我國的承諾制度基本以歐共體的“承諾決定制度”為藍(lán)本。但我國《反壟斷法》在設(shè)計(jì)承諾制度時(shí)并未像美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一樣有著成熟的配套制度隨之共同落地，而僅僅在第45條做了簡(jiǎn)略的規(guī)定。文章認(rèn)為由此導(dǎo)致我國的承諾制度存在案件適用條件不明、執(zhí)法機(jī)關(guān)與經(jīng)營者之間存在動(dòng)態(tài)差異性以及事后監(jiān)督不健全、缺乏完善的處罰規(guī)定等問題。為此，有必要對(duì)我國《反壟斷法》中的承諾制度進(jìn)行評(píng)析，并為之存在的問題提出對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]承諾制度；適用條件；動(dòng)態(tài)差異；監(jiān)督機(jī)制

《反壟斷法》執(zhí)行制度的承諾制度順應(yīng)了以合理的成本保證合理程度的尊重的說法。承諾制度是指執(zhí)法機(jī)關(guān)與涉嫌壟斷的經(jīng)營者之間達(dá)成的一致意向，這不僅是我國執(zhí)法機(jī)關(guān)為節(jié)約執(zhí)法資源提高執(zhí)法效率的明智之舉，從某種意義上而言更是一種“妥協(xié)”，是與涉嫌壟斷的經(jīng)營者達(dá)成的“非正式”執(zhí)法程序。

一、由我國《反壟斷法》第45條談起

我國《反壟斷法》第45條：對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的涉嫌壟斷行為，被調(diào)查的經(jīng)營者承諾在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除該行為后果的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止調(diào)查。中止調(diào)查的決定應(yīng)當(dāng)載明被調(diào)查的經(jīng)營者承諾的具體內(nèi)容。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)決定中止調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)營者履行承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)營者履行承諾的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定終止調(diào)查。該條即為我國反壟斷法承諾制度的出處，但也可明知該規(guī)定甚為粗略，既未對(duì)適用承諾制度的案件類型進(jìn)行分類或列舉，也未對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的違諾行為進(jìn)行規(guī)制，這也與我國《反壟斷法》的總體簡(jiǎn)單風(fēng)格保持一致。

反觀承諾制度的源頭，美國反托拉斯法中的“同意判決程序”以及以其為藍(lán)本的歐共體的“承諾制度”無不在承諾制度的適用條件以及適用過程以及事后的監(jiān)督進(jìn)行了較我國在此方面更為詳盡的規(guī)定。承諾制度因其具有一定的靈活性，大大提高反壟斷法的執(zhí)法效率，節(jié)約寶貴而又緊張的司法資源而廣為適用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國司法部處理的反托拉斯?fàn)幾h超過60%是通過“同意判決”解決的，歐共體承諾決定程序自2004年5月1日適用以來也有43%左右的非核心卡特爾案件以承諾決定的方式結(jié)案。承諾制度在適用時(shí)的優(yōu)勢(shì)由此可見一斑。因此有必要加強(qiáng)對(duì)我國《反壟斷法》中規(guī)定的承諾制度進(jìn)行分析、探究，借鑒美歐等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)其進(jìn)行豐富和完善，以期達(dá)到我國在適用《反壟斷法》時(shí)能夠嫻熟地運(yùn)用承諾制度化解執(zhí)行中的難題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)涉嫌壟斷的經(jīng)營者的及時(shí)處理還市場(chǎng)以公平、公正、有序。

二、承諾制度在我國反壟斷執(zhí)法中的缺陷

我國《反壟斷法》，其僅僅以第45條的形式對(duì)承諾制度進(jìn)行簡(jiǎn)單粗略的規(guī)定可操作性不強(qiáng)，這直接導(dǎo)致在適用時(shí)執(zhí)法機(jī)關(guān)強(qiáng)大的自由裁量權(quán)以及經(jīng)營者在涉嫌壟斷時(shí)運(yùn)用該制度的模糊性并直接導(dǎo)致其在履行承諾的過程中的極大可變性。筆者通過梳理將承諾制度的缺陷進(jìn)行了簡(jiǎn)單概括大致如下：

（一）承諾制度案件適用條件不明

通過對(duì)《反壟斷法》第45條的研究可知，我國涉嫌壟斷的經(jīng)營者以及相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)關(guān)在適用承諾制度時(shí)均存在兩方面的不明確性：其一，適用案件內(nèi)容的不明確性；其二，適用程序的不明確性。詳述之，承諾制度適用的前提是經(jīng)營者涉嫌壟斷行為，執(zhí)法機(jī)關(guān)初步掌握其違法證據(jù)，但未掌握實(shí)質(zhì)的證實(shí)其違法的證據(jù)，且經(jīng)營者作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)主體，在向執(zhí)法者進(jìn)行承諾之前已做了詳細(xì)的比較、考量，認(rèn)為向其妥協(xié)與其達(dá)成一致承諾是最優(yōu)選擇，然而，問題在于，何種類型的案件適用承諾制度以及在何程序點(diǎn)上應(yīng)適用該制度。

為此我們可以對(duì)比美國及歐共體在此方面的規(guī)定。首先看美國：執(zhí)法裁量、公眾參與及司法審查美國反托拉斯法執(zhí)行中的承諾制度——司法部的“同意判決”和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的“同意命令11——均始于反托拉斯實(shí)踐，其后才由法院及在立法中確認(rèn)。承諾制度的適用范圍雖在立法上沒有明確規(guī)定，但實(shí)踐中基本是明確的，且相關(guān)配套制度足以保證其適用上的妥當(dāng)性。其次歐共體：執(zhí)法裁量和公眾參與歐共體第1/2003號(hào)條例第9條規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)行中的承諾決定程序，但并未直接規(guī)定其適用范圍。究竟哪些案件可適用該程序，實(shí)踐中基本由歐共體委員會(huì)自主決定；同時(shí)，為使承諾決定符合第三人利益及公共利益要求，第1/2003號(hào)條例也構(gòu)建了公開機(jī)制，以便相關(guān)主體提交意見或發(fā)表評(píng)論?？梢?，在執(zhí)法裁量和公眾參與方面，歐共體與美國的做法基本一致。基于解決承諾決定適用上的不確定性問題，歐共體委員會(huì)在2004年發(fā)布了一份解釋承諾決定適用中常見問題的《第04/217號(hào)備忘錄》。該備忘錄指出，承諾決定是一種新穎的執(zhí)法機(jī)制，其適用條件是靈活的，歐共體委員會(huì)決不會(huì)被強(qiáng)制在何種情況下必須采納承諾決定程序，而只會(huì)被建議在有些情況下可以考慮適用該程序。該備忘錄還指出，如果罰款決定對(duì)一個(gè)案件來說更合適，則適用承諾決定就是不適宜的，因而在核心卡特爾案件中，應(yīng)排除承諾決定的適用。這里，核心卡特爾被明確指出不宜適用承諾決定程序。

由上可知承諾制度在美國及歐共體的適用范圍無論是在立法上還是在實(shí)踐中均對(duì)其進(jìn)行了范圍界定，對(duì)于有效適用承諾制度解決壟斷案件起到了甚為關(guān)鍵的作用。

（二）執(zhí)法機(jī)關(guān)與經(jīng)營者易呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)的不一致性

眾所周知，承諾制度是涉嫌壟斷的經(jīng)營者與執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的相互承諾，以代替嚴(yán)苛的《反壟斷法》處罰的一種“非正式程序”，可置信的事前承諾是該制度推行的前提，但以執(zhí)法機(jī)關(guān)強(qiáng)大的自由裁量權(quán)以及經(jīng)營者自身的逐利性和執(zhí)法機(jī)關(guān)考慮的社會(huì)公眾利益等多重因素為誘因極易導(dǎo)致經(jīng)營者與執(zhí)法機(jī)關(guān)呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)不一致性。

我國《反壟斷法》明文規(guī)定“在作出中止調(diào)查決定所依據(jù)的事實(shí)發(fā)生重大變化時(shí)”反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)調(diào)查，這不僅在立法上為執(zhí)法機(jī)關(guān)創(chuàng)造了合法的強(qiáng)大的自由裁量權(quán)更為其在接受涉嫌壟斷的經(jīng)營者承諾后實(shí)施違諾行為開辟了合法的依據(jù)。接受涉嫌壟斷的經(jīng)營者的承諾行為的根本目的是為了維護(hù)公共利益，因此執(zhí)法機(jī)關(guān)接受其承諾減輕處罰時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格地依公共利益的框架界定而非任意地自由裁量。作為涉嫌壟斷的理性的經(jīng)濟(jì)人在對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行承諾后不能以一己之利、鉆法律的漏洞任性違諾。endprint

三、針對(duì)目前我國《反壟斷法》的承諾制度之改進(jìn)建議

通過以上筆者的淺顯分析可對(duì)我國《反壟斷法》中規(guī)定的承諾制度有所了解，現(xiàn)階段我國在此方面規(guī)定的欠缺是顯而易見的。通過對(duì)美國以及歐共體對(duì)承諾制度的相關(guān)規(guī)定以及適用概況分析，對(duì)我國該制度的適用情況有所啟發(fā)。為改進(jìn)我國承諾制度在《反壟斷法》中的適用，筆者提出如下建議。

（一）制定實(shí)施細(xì)則明確承諾制度案件使用條件

由于我國的《反壟斷法》對(duì)承諾制度規(guī)定的粗略性導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)及涉嫌壟斷的經(jīng)營者在使用該制度時(shí)的模糊性給實(shí)踐中的執(zhí)法及用法過程造成了不必要的麻煩，因此有必要制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則對(duì)具體情形加以規(guī)制，以期達(dá)到節(jié)約司法資源、提高執(zhí)法效率進(jìn)而維護(hù)公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的良好的適用效果。

第一，制定適用承諾制度案件的具體案件內(nèi)容。反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)營者的承諾應(yīng)當(dāng)具有一定的甄別性，對(duì)一般的涉嫌壟斷行為的經(jīng)營者則可賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)相對(duì)的自由裁量權(quán)，以適應(yīng)實(shí)踐中千差萬別的案件特殊性以及提高執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力和經(jīng)營者的守法熱情；第二，制定適用承諾制度案件的具體程序。

（二）加強(qiáng)實(shí)施過程中以及事后監(jiān)督

《反壟斷法》中的承諾制度是典型的價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)的共存體，是執(zhí)法機(jī)關(guān)與涉嫌壟斷的經(jīng)營者在價(jià)值判斷上達(dá)成的合意也是執(zhí)法機(jī)關(guān)提高執(zhí)法效率節(jié)約司法成本的手段，從某種意義上而言，是種互利雙贏的存在形態(tài)。正是因?yàn)槎叩睦嫦鄬?duì)，且影響其各自利益因素的價(jià)值因子在實(shí)踐中往往以動(dòng)態(tài)的形式存在，所以加強(qiáng)在實(shí)施過程中以及事后的監(jiān)督對(duì)有效運(yùn)用承諾制度顯得尤為必要和突出。

我國《反壟斷法》雖未規(guī)定報(bào)告制度，但發(fā)改委《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》及工商總局《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》均要求經(jīng)營者向執(zhí)法機(jī)關(guān)提交履行承諾進(jìn)展情況的書面報(bào)告，由此可以加強(qiáng)對(duì)履行承諾的監(jiān)督管理，可見，報(bào)告制度的建立在經(jīng)營者履行承諾過程中是必要的。但由于經(jīng)營者在主動(dòng)報(bào)告中，出于利己考慮，會(huì)存在報(bào)告信息不全以及虛假報(bào)告的情況，故加強(qiáng)事后監(jiān)督成為必然。涉嫌壟斷的經(jīng)營者的虛假報(bào)告是為其日后的生產(chǎn)活動(dòng)尋找空間，因此從其完成承諾行為的一定期間可以對(duì)此行為進(jìn)行鑒別，對(duì)于重大的壟斷案件進(jìn)行事后的監(jiān)督尤為必要。

（三）加大涉嫌壟斷的經(jīng)營者的違諾責(zé)任

經(jīng)營者作出承諾的壓力主要來自其了解執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握了其違法的初步證據(jù)，為了減輕甚或爭(zhēng)取免除處罰向執(zhí)法機(jī)關(guān)作出承諾。然而，為了追求更大的利益，其可能存在僥幸的心理，在綜合多種因素的考量之下，或許會(huì)選擇走向違諾之路，因此加大對(duì)其違諾責(zé)任，增強(qiáng)處罰力度或許是杜絕此類現(xiàn)象發(fā)生的不二之選。

綜觀美國及歐共體在此方面的規(guī)定，對(duì)違諾的經(jīng)營者多采取財(cái)產(chǎn)罰及聲譽(yù)罰相結(jié)合的形式。財(cái)產(chǎn)罰在歐盟第1/2003號(hào)有較為詳盡的規(guī)定，聲譽(yù)罰多采取剝奪經(jīng)營者日后的承諾權(quán)等形式實(shí)施，對(duì)此，我國可以進(jìn)行借鑒。

四、結(jié)語

《反壟斷法》中的承諾制度在實(shí)踐中有效解決了一些重大疑難案件，提高了執(zhí)法效率，降低了執(zhí)法成本，并在一定程度上瓦解了一些壟斷組織，教育了實(shí)施壟斷行為的經(jīng)營者，但是這一制度在我國《反壟斷法》實(shí)施過程中出現(xiàn)了各種問題。如存在案件的具體適用條件不明、執(zhí)法機(jī)關(guān)與經(jīng)營者之間存在動(dòng)態(tài)差異性以及事后監(jiān)督不健全、缺乏完善的處罰規(guī)定等。因此筆者通過對(duì)我國《反壟斷法》承諾制度的分析提出了一系列的解決對(duì)策，以期達(dá)到提高承諾制度在該法中的適用力度，真正實(shí)現(xiàn)提高執(zhí)法效率、節(jié)約執(zhí)法成本、減少經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為、構(gòu)建公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境之目的。

[責(zé)任編輯：張東安]endprint