（北京信息科技大學(xué)北京100192）

PPP（Public-Private Partnership）是指政府和私人組織之間的一種合作關(guān)系，其目的是提供某種公共服務(wù)或者產(chǎn)品。廣義概念的PPP模式是介于完全由政府提供服務(wù)和完全由私人提供服務(wù)這兩種極端情況之間，所以形式和種類都比較廣泛。狹義概念的PPP是指政府和私人部門共建特殊目的機構(gòu)（Special Purpose Vehicle，簡稱 SPV），吸收社會資金，在一定的合作期限內(nèi)共同設(shè)計和開發(fā)，共擔(dān)風(fēng)險共享利潤，合作期滿后再將產(chǎn)品移交政府。

一、PPP模式概述

PPP典型運作模式是政府發(fā)布政府購買文件，通過投招標(biāo)來選取具有合格資質(zhì)的私人部門，一般由共同設(shè)立的項目公司或直接由私人部門負(fù)責(zé)前期準(zhǔn)備、籌資、建設(shè)、運營和維護(hù)工作，通過使用者付費或政府付款或兩者結(jié)合的方式來獲得合理的投資回報。

（一）PPP模式的發(fā)展概況

PPP模式早在20世紀(jì)70年代至80年代興起于英國。當(dāng)時也是由于世界各國為應(yīng)對經(jīng)濟形勢的快速變化，政府財政赤字嚴(yán)重，不得不改變傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)模式，借助私人部門力量來緩解財政壓力。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，PPP模式的運用越來越普遍，被廣泛運用于公共管理的各個領(lǐng)域。其中，加拿大被公認(rèn)為PPP運用效果最好的國家之一，政府積極制定法律法規(guī)，保證PPP采購流程的規(guī)范化。2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級的PPP單位——PPP加拿大（PPP Canada），讓私人部門通過獨立董事可以檢測到其運作。PPP加拿大還設(shè)立了“加拿大P3基金”，總額12億美元，為PPP項目提供約 25%的資金支持。

在我國，PPP模式作為新生事物得到推廣。從2014年開始，財政部和發(fā)改委相繼頒布了操作指南和指導(dǎo)意見，并開設(shè)了各自的PPP庫。二者負(fù)責(zé)范圍既有一定的重合，又各有側(cè)重點。近兩年來，PPP發(fā)展迅速，在解決政府債務(wù)方面確實發(fā)揮了一些作用。截至2016年底，財政部公布我國PPP入庫項目達(dá)11 260個，投資額13.5萬億元。其中，從回報機制來看，使用者付費、政府付費、可行性缺口補貼三種不同機制項目的投資額分別占比34%、25%和41%。發(fā)改委共推出了三批PPP項目，共3 764個，投資額6.37億元。但由于我國仍處于運用PPP的起步和探索階段，而現(xiàn)行階段法律的不健全不清晰、管理體系的不完善，并不利于政府和社會部門的長期穩(wěn)定的合作。我國的PPP運行還需要積極學(xué)習(xí)國外優(yōu)秀的經(jīng)驗，并結(jié)合自身實際情況，以轉(zhuǎn)變政府職能和提高公共服務(wù)為出發(fā)點，不斷完善法律法規(guī)和操作流程，探索有中國特色的PPP模式。

（二）PPP模式的分類

按私人部門承擔(dān)風(fēng)險由小到大，將PPP項目分為三種：外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。外包類是指私人部門僅負(fù)責(zé)一項或幾項職能。特許經(jīng)營類是我國運用最廣泛的一種模式，以收取特許權(quán)費或給予缺口補償，實現(xiàn)雙方風(fēng)險共擔(dān)、收益共享。私有化需要私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，此模式下私人部門承擔(dān)的風(fēng)險最大。

根據(jù)PPP項目類型不同分為經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。經(jīng)營性項目是指社會資本方獲得項目特許經(jīng)營權(quán)，通過使用者收費可以完全覆蓋項目成本，其中特許經(jīng)營的期限一般不超過三十年。準(zhǔn)經(jīng)營性項目是在匡算項目成本大于使用者收費時，需要政府對資金缺口進(jìn)行補償或者授予周邊資源開發(fā)權(quán)，增加項目收入來源，例如本文將要分析的案例——北京地鐵4號線。政府補償模式包括：建設(shè)期補償、運營期補償、資源補償，以及部分環(huán)節(jié)市場化等。非經(jīng)營性項目是在缺乏使用者付費時，完全依靠政府付費收回項目投資，如今主要應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，例如本文將要分析的案例——松原市2015年城區(qū)綠化政府購買服務(wù)。

二、PPP模式盈利性分析

本文從私人部門的角度，通過重點分析以松原市2015年城區(qū)園林綠化項目為代表的非經(jīng)營性項目和以北京地鐵4號線為代表的準(zhǔn)經(jīng)營性項目盈利情況，對比兩種不同類型項目的財務(wù)內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值和投資回收期，為今后企業(yè)承接PPP項目提供一些參考意見。

內(nèi)部收益率（IRR）是使現(xiàn)金流入總額的現(xiàn)值與現(xiàn)金流出總額的現(xiàn)值相等的折現(xiàn)率，也叫內(nèi)含報酬率。計算公式如下：

式中，t是時間序列，以年為單位，t=1，2，3……n，Rt是第t年的現(xiàn)金流入，Ct是第t年的現(xiàn)金流出。

內(nèi)部收益率分為三種，一是項目全投資內(nèi)部收益率，是與項目融資方式無關(guān)的投資決策分析的主要指標(biāo)，反映了項目的整體盈利能力，在計算現(xiàn)金流出時不考慮借款償還本金和利息支出。二是項目資本金內(nèi)部收益率，與項目融資方式有關(guān)，是從股東的角度考慮，把融資成本作為現(xiàn)金流出項。當(dāng)項目全投資內(nèi)部收益率大于借款利息率時，由于杠桿效應(yīng)，資本金的內(nèi)部收益率會大于項目全投資內(nèi)部收益率。三是投資各方內(nèi)部收益率，用于反映投資各方收益水平。本文主要計算前兩種內(nèi)部收益率。

凈現(xiàn)值（NPV）是指在項目計算期，以設(shè)定的折現(xiàn)率計算出各年現(xiàn)金流入現(xiàn)值與現(xiàn)金流出現(xiàn)值差額的代數(shù)和。計算公式為：

式中，t是時間序列，以年為單位，t=1，2，3……n，Rt是第t年的現(xiàn)金流入，Ct是第t年的現(xiàn)金流出，i是選定折現(xiàn)率。

投資回收期（Payback Period）是指從項目建設(shè)之日起，用項目凈收益彌補項目初始投資成本所需要的年限，分為靜態(tài)回收期和動態(tài)回收期兩種。靜態(tài)投資回收期下不考慮貨幣時間價值，即不用將收益和成本進(jìn)行折現(xiàn)；而動態(tài)回收期需要將各年的凈現(xiàn)金流入折現(xiàn)到基期，考慮到項目投資周期長的特點，本文計算使用動態(tài)回收期。計算公式為：

（一）非經(jīng)營性項目盈利分析——以松原市2015年城區(qū)園林綠化項目為例

1.項目背景。2015年7月28日，中邦園林股份有限公司（簡稱“中邦園林”）正式在“新三板”掛牌。同年政府開始大力推行PPP項目，拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資新渠道。中邦園林把握住機遇，和政府進(jìn)行合作，承攬了一系列政府購買服務(wù)的項目，包括松原市2015年城區(qū)園林綠化工程。

表1 現(xiàn)金流入測算表 單位：萬元

項目總投資5.4億元，已經(jīng)松原市人民政府列入政府PPP示范庫，由松原市政府支付購買公共服務(wù)費用，并計入財政預(yù)算。施工期兩年，從2015年9月到2017年9月；養(yǎng)護(hù)期八年，從2016年到2023年；政府回購期九年，從2015年到2023年，分9年以等額本金支付，2016年開始支付利息，2015年利息納入2016年計算，銀行貸款2億元，貸款期限是8年還款期，貸款期實際執(zhí)行年利率5.635%。

由于園林綠化的建設(shè)多以改善城市生態(tài)和人類居住環(huán)境的公益景觀為主，并無穩(wěn)定的收入來源和盈利機制，只能依靠政府付費的方式來收回投資成本，即屬于非經(jīng)營性項目。

2.對松原市2015年城區(qū)園林綠化項目盈利性分析。

（1）現(xiàn)金流入測算。此項目現(xiàn)金流入來源主要是政府按照合約規(guī)定的支付方式等額支付。測算整個項目期現(xiàn)金流入，如表1所示。

（2）現(xiàn)金流出測算。

前期費用：包括可行性研究報告專家評審及編制費用，各項登記、繪測、咨詢及設(shè)計費，合計100 081萬元。

施工費用：截至2016年底，松原市城區(qū)綠化工程施工項目已基本完工，完工率98%。該項目成本主要是植被、機械、低值易耗品等物資采購和項目分包款，施工期成本資料如表2所示。

表2 施工期成本匯總表 單位：萬元

表3 利息費用測算 單位：萬元

表4 現(xiàn)金流出匯總表 單位：萬元

養(yǎng)護(hù)費用：根據(jù)企業(yè)的預(yù)算指標(biāo)，剩余七年養(yǎng)護(hù)期預(yù)測每年發(fā)生養(yǎng)護(hù)成本620.54萬元。

財務(wù)費用：本次向銀行借款總額2億元，合同規(guī)定分16次等額還款付息。2016年財務(wù)費用實際發(fā)生563.23萬元。等額還本付息每次還款需要支付的利息計算公式如下：

測算以后7年利息支出（見上頁表3）。

在上述計算的基礎(chǔ)上，匯總得出整個項目期總的現(xiàn)金流出=成本付現(xiàn) （施工期和養(yǎng)護(hù)期所發(fā)生的施工成本）+每年等額償還銀行貸款本金+貸款利息，如表4所示。

（3）盈利性財務(wù)指標(biāo)計算。根據(jù)每年凈現(xiàn)金流量=現(xiàn)金流入-現(xiàn)金流出，將測算出的凈現(xiàn)金流量代入內(nèi)含報酬率的公式，用插值法測算出項目內(nèi)部收益率（稅前）約為18.1%；帶入公式3，計算出動態(tài)回收期3年。由于我國目前通貨膨脹率在7%—8%之間，所以本文采用8%折現(xiàn)率，帶入公式2，計算出凈現(xiàn)值為2 234萬元。

上述非經(jīng)營性項目中，中邦園林的主要利潤來源即為政府回款中的資金成本部分，目前來看利潤是比較客觀的，因此，依靠政府付費的方式適用于項目周期不太長、政府回款具有較高保證的項目。

（二）準(zhǔn)經(jīng)營性項目案例分析——以北京地鐵4號線為例

1.項目背景。北京地鐵4號線一直被認(rèn)為是PPP模式運用成功的案例之一，通過和港鐵合作，地方政府節(jié)約了財政支出，社會資本也得到了穩(wěn)定合理的回報。北京地鐵4號線總投資額是153億元人民幣，分為A和B兩個部分，A部分主要包括征地拆遷、洞體結(jié)構(gòu)、車站等土建部分，投資額107億元，占比70%，這部分無盈利性可言，由政府承擔(dān)，屬于純公益性支出。B部分是與運營有關(guān)的車輛、檢票系統(tǒng)、信號等，投資額46億元，占比30%。這部分采用PPP模式，由京港地鐵建設(shè)完成后得到特許經(jīng)營權(quán)，通過票價收入和商業(yè)經(jīng)營收入補償投資成本，投資運營30年后無償返還給北京政府。項目于2003年底開始施工，2007年基本完工，于2009年9月28號全線開通。項目公司貸款30.8億元，貸款期限是25年，年利率是5.76%，等額支付本息。

圖1 北京地鐵4號線PPP模式

此項目屬于典型的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，政府對A部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以象征性價格租給京港地鐵，屬于建設(shè)期補償。同時，運營期間再通過調(diào)節(jié)租金給予可行性缺口補貼，避免項目公司產(chǎn)生超額利潤。

2.對北京地鐵4號線項目盈利性分析。

（1）現(xiàn)金流出測算。建設(shè)期時間較短，可不考慮貨幣時間價值。為簡化計算，本文假設(shè)靜態(tài)實物投資總額46億元人民幣。

運營期間的現(xiàn)金流出包括設(shè)備投資、車輛購置費、員工工資、維修費、電力費、營運費、管理費用、財務(wù)費用、租金和稅金等付現(xiàn)成本，加上每年償還借款本金。

租金：京港地鐵租用A部分基礎(chǔ)設(shè)施，預(yù)計每年需要支付租金4 250萬元。

財務(wù)費用：銀行貸款等額還本付息測算，每年償還本金308 000/25=12 320（萬元），利用公式4計算出每年需要支付的利息，如表5所示。

考慮到北京市人均工資環(huán)比增長3.5%，再根據(jù)《城市軌道交通成本構(gòu)成分析》預(yù)測4號線付現(xiàn)成本構(gòu)成，得出現(xiàn)金流出測算表（見表6）。

（2）現(xiàn)金流入測算。建設(shè)期現(xiàn)金流入主要來源是項目公司取得的銀行借款30.8億元。運營期的收入主要來源于地鐵運行票價收入和車站車廂廣告及商販租賃收入，根據(jù)國際客流預(yù)測機構(gòu)香港鴻達(dá)顧問有限公司 （以下簡稱“MVA公司”）的預(yù)算，按照票價的13%計算。在特許經(jīng)營協(xié)議中規(guī)定政府在基期票價的基礎(chǔ)上測算出一個合理票價，如果實際票價低于測算票價，政府會對差額進(jìn)行補償；如果基礎(chǔ)票價高于測算票價，政府將與項目公司共同分擔(dān)收益。所以在此可以合理假設(shè)現(xiàn)金流入，即以測算票價統(tǒng)一計算得出的，公式如下：

表5 等額還本付息利息測算 單位：萬元

表6 運營期現(xiàn)金流出測算表 單位：萬元

客流數(shù)據(jù)根據(jù)MVA公司的預(yù)測結(jié)果，具體見表7。

表7 MVA對北京4號線客流量預(yù)測

票價按照MVA公司從試運營開始年的價格水平預(yù)測，年平均人次票價收入為3.34元。再結(jié)合《城市軌道交通成本構(gòu)成分析》中對于客流量的預(yù)測，可以預(yù)測出總現(xiàn)金流入（見表8）。

表8 運營期收入測算 單位：萬元

（3）盈利性財務(wù)指標(biāo)計算。測算每年現(xiàn)金流量凈現(xiàn)值，代入內(nèi)含報酬率的公式，用插值法測算出項目全投資內(nèi)部收益率（稅前）約為8.17%，項目資本金內(nèi)部收益率（稅后）約等于12.16%；帶入公式3計算出動態(tài)回收期16年。采用8%折現(xiàn)率，帶入公式2計算出凈現(xiàn)值為30.5億元。

上述準(zhǔn)經(jīng)營性項目中，從數(shù)據(jù)來看同樣也是盈利性很好，原因在于合同規(guī)定政府對其虧損進(jìn)行不同形式的補貼。同時，公司高效的成本控制和客流量的增加為項目公司帶來了超預(yù)期利潤。港鐵公司2013年年報顯示，該年度港鐵中京港地鐵的利潤為2.03億港元。

三、從企業(yè)角度探討PPP模式下的幾點建議

（一）針對非經(jīng)營性項目的建議

1.成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化。非經(jīng)營性項目中依靠政府定期付款來補償投資成本，收入是固定的，利潤空間就完全來自于成本的高低。中邦園林主要的成本支出是材料采購費和分包款，設(shè)計眾多采購合同和分包合同，降低成本的一個最重要的環(huán)節(jié)就是加強合同管理，增強風(fēng)險防范意識。PPP模式的運用除了緩解財政壓力，更重要的一點就是引入私人部門的管理能力和技術(shù)創(chuàng)新，優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)，縮短工作周期，降低不必要的支出，提升利潤空間。

2.管理債務(wù)，防范風(fēng)險。雖然政府對PPP項目的付費都已納入財政預(yù)算，但是PPP項目周期長、內(nèi)外部不確定性因素眾多，且領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，各有自己的觀點。財政支出是以財政收入為前提的，誰也無法保證政府今后幾十年內(nèi)一直有充足的資金，財政風(fēng)險難以避免。管理政府債務(wù)至關(guān)重要，防止目前政府為了加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)簽訂一些脫離實際的合作項目，待項目建成后無法履行合同義務(wù)。

（二）針對準(zhǔn)經(jīng)營性項目的建議

1.全面預(yù)算，保持穩(wěn)定的現(xiàn)金流。PPP項目通常都和群眾生活密切相關(guān)，關(guān)系到公共利益，準(zhǔn)經(jīng)營性項目在運營過程中可能面臨很高的政治風(fēng)險因素，導(dǎo)致使用者收費價格變動，損害正常的收入，必然會導(dǎo)致無法償還債務(wù)，維持穩(wěn)定的現(xiàn)金流。項目開始時一定要做好全面預(yù)算，預(yù)測并防范可能發(fā)生的各種資金流風(fēng)險，保證穩(wěn)定的現(xiàn)金流可以覆蓋整個項目建設(shè)期和運營期。

2.與相關(guān)資源開發(fā)權(quán)加以捆綁。政府對準(zhǔn)經(jīng)營性項目的補償，不僅局限于政府付款，還可將周邊產(chǎn)品和資源進(jìn)行捆綁提供，授予其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)（如土地、旅游、礦產(chǎn)），增加收入來源。香港地鐵公司除了和北京地鐵有合作，和深圳地鐵也有長期友好的合作，比如深圳地鐵4號線二期工程就引入了PPP模式，并采用軌道交通+地產(chǎn)商業(yè) （railway+property，簡稱R+P）的綜合開發(fā)模式。深圳政府給予項目公司4號線周邊290萬平米的物業(yè)開發(fā)權(quán)，成為深圳港鐵巨大的利潤來源。而北京地鐵4號線由于介入時間較晚，并沒有進(jìn)行捆綁開發(fā)，政府對其可行性缺口補貼（即上文提及政府對實際票價低于測算票價的部分）金額每年幾億元人民幣。所以，深圳地鐵4號線二期工程的PPP模式更有發(fā)展空間。