文/遼寧省土地整理中心 劉 刊 李虹曄

土地整治促進農(nóng)村發(fā)展的思考

文/遼寧省土地整理中心 劉 刊 李虹曄

“十三五”是全面建成小康社會的決勝階段，土地整治及相關(guān)涉農(nóng)項目建設(shè)，是促進廣大農(nóng)村地區(qū)脫貧攻堅，共同建設(shè)小康社會的重要途徑和手段。本文就如何整合相關(guān)涉農(nóng)資金與項目，更好的發(fā)揮土地整治在促進農(nóng)村發(fā)展中的作用提出了幾點建議。

一、我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的不斷鞏固和完善，改變了農(nóng)村經(jīng)濟格局的同時，奠定了經(jīng)濟發(fā)展和后續(xù)改革的基礎(chǔ)，調(diào)動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，為我國農(nóng)民脫貧起到了重要作用，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，極大地改變了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。2006年，農(nóng)業(yè)稅全面取消，對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。黨中央、國務(wù)院一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策的頒布實施，讓農(nóng)村發(fā)展面臨前所未有的歷史性機遇，對于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、促進農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮了重要作用。

同時也要清醒的看到，農(nóng)村發(fā)展還面臨諸多問題：土地特別是耕地資源不斷減少，人多地少給農(nóng)業(yè)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅；耕地質(zhì)量退化、空氣污染、灌溉水污染、酸雨等成為影響糧食產(chǎn)出率和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的重要因素；農(nóng)村剩余勞動力過多，農(nóng)業(yè)很難實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，直接影響農(nóng)產(chǎn)品商品率和勞動生產(chǎn)率的提高；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷上升，收益持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢相對較弱；水資源缺乏及污染問題，成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要因素。

二、農(nóng)村土地整治發(fā)展現(xiàn)狀

土地整治源于土地管理法第41條中的土地整理，自上世紀(jì)90年代發(fā)展至今，土地整治的內(nèi)涵不斷拓展，功能不斷完善，在保護耕地、促進土地節(jié)約集約利用方面發(fā)揮了不可替代的作用。

當(dāng)前，農(nóng)村土地整治呈現(xiàn)出以下特點：

1.土地整治目標(biāo)由以增加耕地為主，逐漸發(fā)展到保障糧食安全、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保護和改善生態(tài)環(huán)境等多目標(biāo)并重。

2.土地整治的戰(zhàn)略地位不斷提升。土地整治規(guī)劃上升為各級政府批準(zhǔn)、部門發(fā)布實施,土地整治任務(wù)成為各級政府履行耕地保護責(zé)任的重要組成部分；土地整治工程技術(shù)人員成為首個正式列入職業(yè)分類大典的土地類職業(yè)。

3.土地整治的投資渠道不斷拓寬。土地整治項目投資由以新增建設(shè)用地土地有償使用費為主，拓展到新增建設(shè)用地土地有償使用費、用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的土地出讓收入、耕地開墾費、土地復(fù)墾費等多種資金渠道，連同相關(guān)涉農(nóng)部門用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的專項資金、社會資本投入等,土地整治資金已經(jīng)突破了國土部門專項資金的范疇。

4.土地整治公眾參與度與群眾滿意度不斷提高。經(jīng)過多年實踐探索，土地整治活動引進了公眾參與制度，從規(guī)劃到實施的各個環(huán)節(jié)，涉農(nóng)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、土地相關(guān)權(quán)益人等主體廣泛參與，對于優(yōu)化項目規(guī)劃方案和保障工程質(zhì)量起到了積極作用。

通過土地整治項目建設(shè)，有效解決了項目區(qū)及周邊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件差、農(nóng)民生產(chǎn)生活不變的問題，服務(wù)和促進了農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民增收，群眾對農(nóng)村土地整治，特別是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的整體滿意度明顯提高。

三、土地整治在促進農(nóng)村發(fā)展中發(fā)揮的作用與不足

(一)土地整治促進農(nóng)村發(fā)展過程中發(fā)揮的作用

1.改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件。通過土地整治,特別是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，項目區(qū)田間道路通達度達到90%以上，改善了農(nóng)村交通條件，提升了農(nóng)民生產(chǎn)生活便利度；新建和改建農(nóng)田灌排工程，提高了灌溉和排水標(biāo)準(zhǔn)，改善了農(nóng)田灌排條件。

2.促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民增收。通過土地整治，提升耕地質(zhì)量，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)；通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升農(nóng)田抵御自然災(zāi)害的能力，穩(wěn)定了糧食產(chǎn)能，農(nóng)民通過糧食增產(chǎn)、項目建設(shè)過程務(wù)工、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等多種方式增加了收入。

3.保護和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。通過土地整治,減少了水土流失面積，促進了沙化和鹽堿化土地治理，有效改善了項目區(qū)及周邊農(nóng)田生態(tài)環(huán)境,提升了農(nóng)田防護能力。

(二)存在的不足

1.缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，與相關(guān)涉農(nóng)項目、資金整合不到位，多頭規(guī)劃、多方投入，項目實施和資金投入零散且容易重復(fù)，缺乏聚合效應(yīng)，各項涉農(nóng)項目對農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的整體推進效果不明顯。

2.項目管理和資金撥付審批環(huán)節(jié)繁瑣，項目實施周期較長，投資見效慢；項目總投資中用于測量、設(shè)計、審核及繳納稅費等支出比例較高，擠占用于工程投入的費用比例。

3.土地整治在改善耕地質(zhì)量方面仍然存在短板。在土壤改良、農(nóng)藥及化肥用量調(diào)節(jié)、土地污染治理、鹽堿及沙化土地防治等方面未能有效發(fā)揮作用，或者發(fā)揮作用不大。

4.項目建后管護不力。管護經(jīng)費沒有保障，工程維修管護不到位或不及時，使用年限達不到設(shè)計要求，不能發(fā)揮長期效益。

四、土地整治促進農(nóng)村發(fā)展的建議

1.由各級政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌涉農(nóng)規(guī)劃，整合涉農(nóng)資金，一張藍圖繪到底，整體規(guī)劃、共同投入，各負(fù)其責(zé)，共同加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進土地節(jié)約集約利用，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

2.改革項目管理方式，減少中間環(huán)節(jié)，壓縮用于支付中介費用的成本，提高項目資金用于工程建設(shè)的比例；推廣農(nóng)民自建、財政獎補及社會資本參與投入和建設(shè)管理等土地整治實施模式，鼓勵和引導(dǎo)土地適度規(guī)?；?jīng)營，充分調(diào)動受益主體參與土地整治的積極性和主動性。

3.研究制定土地整治專項資金使用管理辦法，修訂土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，新增建設(shè)用地土地有償使用費由政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算后，建議研究制定新的土地整治專項資金管理辦法，替代財政部、國土資源部2012年印發(fā)的《新增建設(shè)用地土地有償使用費資金使用管理辦法》；修訂土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，拓展土地整治專項資金支出范圍，將土壤改良、建后管護與利用經(jīng)費納入項目預(yù)算范圍。

4.加強項目建后管護，提高管護經(jīng)費投入。按照誰受益、誰管護原則，分類落實工程管護責(zé)任，將農(nóng)田、灌排設(shè)施、道路、防護工程等移交給受益主體或?qū)ｉT機構(gòu)進行管護，明確管護責(zé)任人、管護責(zé)任與權(quán)益，簽訂管護協(xié)議；拓寬管護經(jīng)費來源渠道，建議研究探索出臺辦法，將項目招標(biāo)結(jié)余資金、不可預(yù)見費等用于項目后期管護經(jīng)費。