文/遼寧省國(guó)土資源調(diào)查規(guī)劃局 石水蓮 王思琢

北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院 李婧怡

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)土地城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升研究初探

文/遼寧省國(guó)土資源調(diào)查規(guī)劃局 石水蓮 王思琢

北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院 李婧怡

過(guò)去20年間，我國(guó)經(jīng)歷了世界上最大規(guī)模最快速度的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。大量人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，土地作為城鎮(zhèn)化的空間載體也發(fā)生著快速城鎮(zhèn)化的變化，然而城鎮(zhèn)建設(shè)用地的低質(zhì)擴(kuò)張導(dǎo)致國(guó)土空間結(jié)構(gòu)失衡、空間利用效率不高、農(nóng)業(yè)空間不斷萎縮、生態(tài)安全受到威脅等負(fù)面效應(yīng)。為此，本文著重對(duì)沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)土地城鎮(zhèn)化質(zhì)量進(jìn)行分析，查找存在問(wèn)題及原因，并提出提升土地城鎮(zhèn)化質(zhì)量的對(duì)策建議。

一、沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)土地城鎮(zhèn)化質(zhì)量存在的問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)生產(chǎn)空間比重高、生活空間不適度、生態(tài)空間質(zhì)量低

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)半數(shù)以上地區(qū)工業(yè)用地比重超過(guò)30%，城市市區(qū)尤為明顯，且多數(shù)地區(qū)呈持續(xù)增加趨勢(shì)。城市生產(chǎn)空間過(guò)大，嚴(yán)重?cái)D占生活、生態(tài)空間，居住用地比重不足20%。生活空間相對(duì)宜居但不適度，城鎮(zhèn)公共服務(wù)、道路交通基本能夠滿足人們需求，但人均居住空間普遍偏大，城市市區(qū)人居關(guān)系匹配較好，開(kāi)發(fā)相對(duì)適度，而多數(shù)縣市超過(guò)人均居住用地標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)空間質(zhì)量偏低，城鎮(zhèn)地區(qū)缺少相對(duì)集中的公園綠地，供居民游憩的公共綠地不足，因而整體質(zhì)量有待于提高。

（二）城鎮(zhèn)建設(shè)非良性集約，經(jīng)濟(jì)人口反向變動(dòng)

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)東部山地地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)空間集約高效指數(shù)較高，甚至高于市區(qū)，但其“集約”表征并非良性，主要表現(xiàn)在三方面：一是城鎮(zhèn)空間規(guī)模小，二產(chǎn)比重高，僅采礦用地比重將近50%。二是雖然該地區(qū)地均固定資產(chǎn)投入和產(chǎn)出水平較高，但產(chǎn)出投入比偏低，基本達(dá)不到1.0，表明大規(guī)模的固定資產(chǎn)投入并沒(méi)有帶來(lái)均衡或更高的產(chǎn)出水平，土地利用經(jīng)濟(jì)效率仍待提升。三是經(jīng)濟(jì)密度與人口密度不匹配，前者提升的同時(shí)，后者大幅下降,土地集約利用仍有待向健康、良性方向發(fā)展。

（三）鄉(xiāng)村空間過(guò)度粗放，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積都遠(yuǎn)超國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的150平米/人，鄉(xiāng)村建設(shè)空間布局散亂，土地集約利用水平偏低。城市遠(yuǎn)郊區(qū)存在大量空心村，西部地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)布局多且散，宅基地空置，東部集中在山脊農(nóng)田和道路兩側(cè)，空間發(fā)展受限，土地利用相對(duì)集約。

（四）城區(qū)快速低質(zhì)擴(kuò)張，空間利用協(xié)調(diào)度低

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)快速土地城鎮(zhèn)化地區(qū)主要集中在中部平原地帶，以各市市區(qū)和環(huán)沈陽(yáng)市縣為代表。除沈陽(yáng)市區(qū)外，大部分市區(qū)的土地集約利用程度不高，城鎮(zhèn)空間利用優(yōu)勢(shì)未顯現(xiàn)。多數(shù)城市市區(qū)近年來(lái)城鎮(zhèn)建設(shè)空間質(zhì)量雖有小幅提升，但城鎮(zhèn)擴(kuò)張侵蝕非建設(shè)空間的強(qiáng)度不降反升，土地城鎮(zhèn)化的負(fù)向效應(yīng)顯著，致使各類空間利用不協(xié)調(diào)。

（五）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)未顯，生態(tài)保護(hù)力度不足

沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)分布在中南部地區(qū)，國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和土地城鎮(zhèn)化率均處于平均水平。目前重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)中絕大多數(shù)市縣仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能為主導(dǎo)，與其重點(diǎn)進(jìn)行大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的功能定位存在一定差距，城鎮(zhèn)建設(shè)空間的主體功能優(yōu)勢(shì)還未顯現(xiàn)。盡管重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中自然生態(tài)空間質(zhì)量均相對(duì)較高，但近年來(lái)東部區(qū)域內(nèi)各縣自然生態(tài)空間質(zhì)量呈現(xiàn)不同程度下降。

二、沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)土地城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升對(duì)策建議

（一）集約化：工礦用地整合升級(jí)，鄉(xiāng)村空間減量瘦身

1.調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地空間布局

整合現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地空間布局，科學(xué)確定產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)模和范圍，促進(jìn)園區(qū)向城鎮(zhèn)集中，企業(yè)向園區(qū)集中。

2.促進(jìn)低效產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

全面清理低效工業(yè)用地，建立健全工業(yè)用地退出機(jī)制。對(duì)現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行全面清查，按照保證重點(diǎn)、區(qū)別對(duì)待、有保有壓的原則，對(duì)閑置土地進(jìn)行收回和處置，并鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行低效用地再開(kāi)發(fā)，支持企業(yè)提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和容積率，促進(jìn)低效、低端產(chǎn)業(yè)用地逐步退出。

3.積極開(kāi)展鄉(xiāng)村空間整治

以鄉(xiāng)村建設(shè)空間減量化為目標(biāo)，積極開(kāi)展鄉(xiāng)村空間整治，分類引導(dǎo)鄉(xiāng)村聚落歸并，重點(diǎn)發(fā)展保留的中心村，穩(wěn)妥撤并自然村，適時(shí)拆除空心村，逐步優(yōu)化村莊用地布局。

（二）適度化：城鎮(zhèn)空間理性擴(kuò)張，人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展

1.劃定開(kāi)發(fā)保護(hù)雙向邊界

科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田邊界。依據(jù)區(qū)域自然地理?xiàng)l件、城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀、資源環(huán)境承載能力，因地制宜劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，充分協(xié)調(diào)各類空間規(guī)劃中規(guī)?？刂坪图s束性邊界。合理利用邊界內(nèi)的新增城鎮(zhèn)建設(shè)空間，加強(qiáng)對(duì)存量建設(shè)用地的挖潛利用，禁止邊界外除獨(dú)立選址建設(shè)項(xiàng)目外的各類建設(shè)行為。同時(shí)，完成城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)，通過(guò)剛性約束，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的雙向控制，逐步形成合理的空間開(kāi)發(fā)格局。

2.提高新城新區(qū)發(fā)展效率

嚴(yán)格規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)，整合城鎮(zhèn)發(fā)展空間，控制新城新區(qū)數(shù)量，提高新城新區(qū)發(fā)展效率和質(zhì)量。對(duì)符合規(guī)劃已建成的新城新區(qū)，加快產(chǎn)業(yè)和人口導(dǎo)入，吸納過(guò)剩的房地產(chǎn)庫(kù)存，完善公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從粗放走向集約、從低效邁向高效的發(fā)展轉(zhuǎn)型。

3.全面落實(shí)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移

健全農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移制度，按照《遼寧省人民政府關(guān)于推進(jìn)戶籍改革的意見(jiàn)》，放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶限制，逐步使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。

4.促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化方式轉(zhuǎn)型

轉(zhuǎn)變以侵占非建設(shè)空間為主導(dǎo)的土地城鎮(zhèn)化方式，將鄉(xiāng)村建設(shè)空間整治作為新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的主要來(lái)源，因地制宜探索就地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化等新型土地城鎮(zhèn)化方式。

（三）綠色化：綠色空間增量提質(zhì)，適度補(bǔ)償重點(diǎn)監(jiān)測(cè)

1.推進(jìn)綠色生態(tài)城區(qū)建設(shè)

拓展城鎮(zhèn)綠色生態(tài)空間，推進(jìn)綠道網(wǎng)建設(shè)，維護(hù)城鎮(zhèn)山清水秀景觀，因地制宜調(diào)整城鎮(zhèn)建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間布局，逐步形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)的綠色生態(tài)空間格局。推進(jìn)城鎮(zhèn)水岸景觀建設(shè)，在連綿山體、主要河岸海岸、交通干線兩側(cè)建設(shè)多層連片的綠色生態(tài)景觀長(zhǎng)廊，推進(jìn)森林進(jìn)城、森林圍城。

2.加快建設(shè)生態(tài)安全屏障

構(gòu)建以東部山地生態(tài)屏障、西部丘陵生態(tài)屏障為基礎(chǔ)，以遼河流域生態(tài)走廊為骨架，以省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、重要濕地為節(jié)點(diǎn)的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施格局。嚴(yán)格控制工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，提升區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能。

3.建立耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

建立耕地、生態(tài)空間保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，從土地出讓金、新增費(fèi)、耕地占用稅等資金中提取一定比例設(shè)立綠色空間保護(hù)基金，根據(jù)不同質(zhì)量、區(qū)位的生態(tài)用地的空間發(fā)展權(quán)價(jià)值或非市場(chǎng)化功能價(jià)值，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間。

4.實(shí)施綠量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估

探索科學(xué)、快速、精確的綠量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)方法，建立綠量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估體系。定期對(duì)全域范圍內(nèi)的農(nóng)作物生長(zhǎng)情況、綠色植被數(shù)量以及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

（四）協(xié)同化：中心城市輻射帶動(dòng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌同步提升

1.發(fā)揮中心城市擴(kuò)散作用

強(qiáng)化沈陽(yáng)中心城市功能，圍繞沈陽(yáng)核心區(qū)建設(shè)，健全以先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)體系，提升要素集聚、科技創(chuàng)新、高端服務(wù)能力，逐步將沈陽(yáng)建設(shè)成為國(guó)家中心城市和國(guó)際化大都市。

2.加快培育區(qū)域新增長(zhǎng)極

在發(fā)揮沈陽(yáng)中心城市擴(kuò)散作用的同時(shí)，打造區(qū)域新的增長(zhǎng)極，全面提升區(qū)域空間利用質(zhì)量。按照省委、省政府的部署，把沈撫新區(qū)打造成遼寧新一輪振興的重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)級(jí)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上全力構(gòu)建一體、兩翼、五區(qū)的協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展新格局。鞍山和營(yíng)口作為遼中南城市群中的特大城市和港口城市，具有先天優(yōu)勢(shì)和后天發(fā)展?jié)摿?。鞍山市依托鞍鋼，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)，全力打造經(jīng)濟(jì)隆起帶和黃金連接帶，從區(qū)域發(fā)展理念、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上做好“互補(bǔ)發(fā)展”和“融合發(fā)展”。營(yíng)口作為沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)重要的出?？?，發(fā)揮遼寧自貿(mào)區(qū)營(yíng)口片區(qū)的作用，利用臨港優(yōu)勢(shì)，立足渤海，面向東北亞，加快建設(shè)環(huán)渤海重要的臨港產(chǎn)業(yè)基地和現(xiàn)代化港口城市，力爭(zhēng)成為區(qū)域發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

3.促進(jìn)城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展

城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、全盤考慮，兼顧公平與效率，使城鄉(xiāng)在整體上實(shí)現(xiàn)和諧共進(jìn)、均衡發(fā)展。通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)工作，做大做強(qiáng)中小城鎮(zhèn)，特別是小城鎮(zhèn)，使其成為承接城市影響、協(xié)調(diào)農(nóng)村發(fā)展的有效集聚中心。同時(shí)，抓好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，著力培植農(nóng)民增收產(chǎn)業(yè)，以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為引導(dǎo)，選擇適合本地發(fā)展的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，從政策上、資金上等予以重點(diǎn)扶持。積極發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)農(nóng)副產(chǎn)品深加工和發(fā)展輕工業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、共同發(fā)展。

4.統(tǒng)籌國(guó)土空間協(xié)調(diào)利用

推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、自然生態(tài)空間協(xié)調(diào)發(fā)展。樹(shù)立綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，土地城鎮(zhèn)化既要適度開(kāi)發(fā)建設(shè)，提高城鎮(zhèn)空間利用效率，又要充分保障腹地“山水林田湖”共同體的安全。強(qiáng)化國(guó)土空間綜合管控，在探索“兩規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，逐步建立建設(shè)與保護(hù)并行的空間規(guī)劃體系和管控規(guī)則，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間“一張藍(lán)圖”的全要素布局和綜合管控。（作者系國(guó)土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)遼寧“一區(qū)一帶”土地城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升技術(shù)研究(201411015)項(xiàng)目組成員）