就礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案訪部礦產(chǎn)開發(fā)管理司姚華軍

中辦、國辦印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》（以下簡稱《方案》），《方案》出臺的背景是什么？改革的基本原則和主要內(nèi)容有哪些？就這些問題，記者近日采訪了國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司司長姚華軍。

堅持三大改革原則

“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，維護國家所有者權(quán)益，必須切實完善以礦業(yè)權(quán)出讓制度為重要內(nèi)容的礦產(chǎn)資源有償使用制度?！标P(guān)于此次改革的背景，姚華軍說：“中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，完善礦產(chǎn)資源有償使用制度和礦業(yè)權(quán)出讓制度，建立符合市場經(jīng)濟要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方式，原則上實行市場化出讓。制定《方案》是中央確定的2016年重要改革任務(wù)之一?！?/p>

姚華軍指出，針對市場競爭不充分、有償使用不到位、制度體系不完善等問題，改革礦業(yè)權(quán)出讓制度，是實現(xiàn)市場在礦產(chǎn)資源配置中從基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性作用轉(zhuǎn)變，促進礦產(chǎn)資源配置公平公正，提升配置效率，同時更好發(fā)揮政府作用的迫切需要；是切實維護國家所有者權(quán)益，完善礦產(chǎn)資源有償使用制度必然要求；是健全礦業(yè)權(quán)市場制度體系，堅持標(biāo)本兼治，堵塞制度漏洞，解決礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域突出問題關(guān)鍵舉措。改革堅持三大原則：

一是堅持市場競爭取向，遵循礦業(yè)發(fā)展規(guī)律。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，進一步擴大市場競爭出讓范圍，鼓勵各類投資公平、平等參與競爭，激發(fā)市場活力；充分考慮礦業(yè)高風(fēng)險、長周期和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等特點，促進礦業(yè)綠色、健康、可持續(xù)發(fā)展。

二是堅持更好發(fā)揮政府作用，確保礦產(chǎn)資源安全。按照“放管服”要求，調(diào)整礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)方式。加強事關(guān)國家經(jīng)濟、能源和國防安全的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)調(diào)控，保障能源和重要礦產(chǎn)資源安全。堅持依法行政，推進信息公開、程序公正、競爭公平，加強社會監(jiān)督。

三是堅持保障國家所有者權(quán)益，維護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。明確所有者、管理者和使用者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓制度改革與礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革的有機銜接，做好新舊制度的平穩(wěn)過渡，減輕企業(yè)負擔(dān)，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，維護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。

把握五方面改革重點

“此次改革，重點是全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓、嚴(yán)格限制協(xié)議出讓、改革出讓收益管理、創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制、下放審批權(quán)限等5個方面?！币θA軍說。

在完善礦業(yè)權(quán)競爭出讓制度方面，強調(diào)盡量減少申請在先、協(xié)議出讓等行政方式配置資源，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓。

在嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓方面，規(guī)定從嚴(yán)協(xié)議出讓管理，建立協(xié)議出讓基準(zhǔn)價制度，完善國家財政出資探礦權(quán)管理，強調(diào)一般不得協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)，特殊情形通過試點不斷完善。

在改革礦業(yè)權(quán)出讓收益管理方面，規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓收益可按年度分期繳納。對探礦權(quán)，取得勘查許可證時首次繳納金額不低于一定比例，其余部分在轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后按年度繳納。

在創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制方面，強調(diào)充分利用經(jīng)濟手段遏制“圈而不探”現(xiàn)象，全面調(diào)整探礦權(quán)占用費收取標(biāo)準(zhǔn)，建立累進動態(tài)調(diào)整機制。

在調(diào)整下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限方面，堅持積極穩(wěn)妥、試點先行，在下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限同時，強化出讓事前、事中、事后監(jiān)管服務(wù)。

進一步擴大市場競爭出讓范圍

“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求，多年來，國土資源部不斷修改完善相關(guān)制度，積極引入和擴大市場競爭方式，深入推進礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，推動礦業(yè)市場持續(xù)健康發(fā)展?！币θA軍指出。

目前，除協(xié)議出讓等特殊情形外，對其他礦業(yè)權(quán)出讓，按找礦風(fēng)險分為高風(fēng)險、低風(fēng)險、無風(fēng)險三類礦產(chǎn)，并對不同的礦產(chǎn)實行分類分方式出讓。第一類，高風(fēng)險礦產(chǎn)的勘查空白區(qū)或雖進行過勘查但未獲可供進一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域可以采取申請在先方式出讓探礦權(quán)；第二類，低風(fēng)險礦產(chǎn)及高風(fēng)險礦產(chǎn)經(jīng)勘查形成的礦產(chǎn)地，要求以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓探礦權(quán)；第三類，砂石黏土等無風(fēng)險礦產(chǎn)不需設(shè)置探礦權(quán)，直接以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓采礦權(quán)。

姚華軍指出，此次改革針對市場競爭不充分問題，為避免人為技術(shù)判斷，造成自由裁量權(quán)過大而引發(fā)風(fēng)險，按照“競爭出讓是慣例，非競爭出讓是例外”思路，除協(xié)議出讓等特殊情形外，其他礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，由市場判斷勘查開采風(fēng)險，決定礦業(yè)權(quán)出讓收益。同時，強調(diào)尊重礦業(yè)發(fā)展規(guī)律，做好礦業(yè)權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作，明確礦業(yè)權(quán)出讓條件，擴大出讓區(qū)塊各類地質(zhì)資料和勘查成果公開范圍，減少信息不對稱。

嚴(yán)格限制協(xié)議出讓范圍?

“《方案》提出要嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，協(xié)議出讓范圍較以往發(fā)生了很大改變?！币θA軍介紹說，協(xié)議出讓是針對一些特殊情形通過協(xié)議方式定向出讓礦業(yè)權(quán)的方式。多年來，國土資源部不斷完善制度，從嚴(yán)限制協(xié)議出讓范圍，持續(xù)規(guī)范協(xié)議出讓程序。目前，有5種情形允許協(xié)議方式出讓。即：國務(wù)院批準(zhǔn)的重點礦產(chǎn)資源開發(fā)項目和為國務(wù)院批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目提供配套資源的礦產(chǎn)地、省級人民政府批準(zhǔn)的儲量規(guī)模為大中型的礦產(chǎn)資源開發(fā)項目、為列入國家專項的老礦山尋找接替資源的找礦項目、已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域、已設(shè)探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源的情形。

“為防止以協(xié)議出讓行政配置資源的方式帶來不公平、不平等競爭以及由此產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險，考慮歷史條件的變化等因素，《方案》強調(diào)進一步嚴(yán)控協(xié)議出讓范圍，將5種情形調(diào)整減少為2種情形，即國務(wù)院確定的特定勘查開采主體和批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目、大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部。除此之外，其他情形一律不予協(xié)議出讓。”姚華軍說?！斗桨浮吠瑫r強調(diào)，進一步規(guī)范協(xié)議出讓程序、加強事后管控：協(xié)議出讓必須實行集體決策、價格評估和結(jié)果公示；以協(xié)議出讓方式取得的礦業(yè)權(quán)，10年內(nèi)原則上不得轉(zhuǎn)讓。

充分發(fā)揮經(jīng)濟手段的調(diào)節(jié)作用?

“礦業(yè)權(quán)使用費的征收方式和征收標(biāo)準(zhǔn)已近20年未進行調(diào)整，亟待改革創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制。”姚華軍介紹說，《方案》遵循：低費率起步，充分保障礦業(yè)權(quán)人的合理勘查開發(fā)的工作需求；累進制調(diào)整，遏制礦業(yè)權(quán)人“跑馬圈地”和長期“圈而不探的行為的原則，提出建立累進動態(tài)的探礦權(quán)占用費制度。根據(jù)礦產(chǎn)品價格變動情況和經(jīng)濟發(fā)展需要，適時調(diào)整采礦權(quán)占用費和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)。

姚華軍介紹，遵循礦業(yè)發(fā)展規(guī)律，減輕企業(yè)尤其是勘查企業(yè)的負擔(dān)，避免出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人還未取得收益就要繳一大筆費用，前期負擔(dān)過重等問題，《方案》提出改革礦業(yè)權(quán)出讓收益管理。對于探礦權(quán)，取得勘查許可證時，首次僅繳納一定比例，其余部分可以在轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后在采礦權(quán)有效期內(nèi)繼續(xù)繳納；找到礦的在轉(zhuǎn)為采礦權(quán)后繳納其余部分。

進一步下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限?

“此次改革，對部和省兩級礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分也作了相應(yīng)調(diào)整?！币θA軍說，礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)確立了探礦權(quán)部、省兩級審批，采礦權(quán)部、省、市、縣四級審批的基本格局。隨后審批權(quán)限多次調(diào)整。按照現(xiàn)行規(guī)定，國土資源部負責(zé)審批油氣、放射性礦產(chǎn)等7種礦產(chǎn)的探礦權(quán)采礦權(quán)，22種礦產(chǎn)超過一定面積或勘查投入的探礦權(quán)，以及23種礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模大中型以上的采礦權(quán)。此次改革，按照“放管服”和合理劃分中央、地方權(quán)限等有關(guān)要求，為方便相對人，提高審批效率，降低管理成本，進一步下放了部分礦種礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，將當(dāng)前規(guī)定由部一級負責(zé)的煤成（層）氣的探礦權(quán)交由省級負責(zé)，采礦權(quán)調(diào)整為部省兩級分級審批；將部、省分級審批的煤、鐵、金、銅等22個礦種的探礦權(quán)全部下放省級國土資源主管部門審批；將部、省分級審批的銀、錳、鉛、鋅等13個礦種的采礦權(quán)全部下放省級國土資源主管部門審批。

姚華軍介紹，改革后國土資源部保留石油、天然氣、頁巖氣、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土6種礦產(chǎn)的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批，保留資源儲量規(guī)模10億噸以上的煤以及資源儲量規(guī)模大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀共11種礦產(chǎn)的采礦權(quán)審批。

關(guān)于此次改革事前事中事后監(jiān)管的措施，姚華軍指出，監(jiān)管包括從出讓到開發(fā)利用全流程的監(jiān)督管理?！斗桨浮诽岢觯瑥娀鲎屖虑肮芸?，落實礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)管理制度；嚴(yán)格出讓交易監(jiān)管，全面實行探礦權(quán)、采礦權(quán)競爭性出讓、協(xié)議出讓、延續(xù)、變更、轉(zhuǎn)讓、保留、注銷等信息公開公示制度；加強配號監(jiān)管服務(wù)，完善全國礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)監(jiān)管功能；改革礦業(yè)權(quán)人監(jiān)管方式，全面實行礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度等四個方面的監(jiān)管措施。

積極穩(wěn)妥推進改革試點?

此次改革將通過試點先行的方式推進，對此，姚華軍指出，礦業(yè)權(quán)出讓制度改革涉及礦業(yè)權(quán)出讓方式、出讓收益、審批權(quán)限等重大政策和利益調(diào)整。為了積極穩(wěn)妥推進改革，為礦產(chǎn)資源相關(guān)法律法規(guī)修改積累經(jīng)驗，《方案》選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個?。▍^(qū)）開展試點。

“在試點地區(qū)的選區(qū)上，主要考慮：一是與相關(guān)改革的銜接。礦業(yè)權(quán)出讓制度改革是生態(tài)文明體制改革的一部分，福建、江西、貴州是我國設(shè)立的首批國家生態(tài)文明改革試驗區(qū)，在三省試點，有利于地方政府統(tǒng)籌推進相關(guān)改革試點工作。二是選擇礦產(chǎn)資源豐富的省份開展試點。山西是煤炭資源大省，又是國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗省，國土資源部煤層氣礦業(yè)權(quán)審批制度改革試點??；新疆是油氣資源豐富自治區(qū)，又是國務(wù)院確定的油氣勘查開采改革試點；湖北是磷礦、鐵礦、銅礦的資源富集區(qū)，還是頁巖氣資源豐富的省份。同時，6個省（區(qū)）從地域分布上也有一定的代表性?！币θA軍說。

關(guān)于改革的進度安排，姚華軍指出，2017年啟動試點工作；2018年在繼續(xù)試點、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺和修改完善相關(guān)規(guī)范性文件；在總結(jié)評估試點工作的基礎(chǔ)上，2019年在全國推廣實施。對于試點地區(qū)以外的其他省份，當(dāng)前的主要任務(wù)是認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的精神，為全面實施提前做好各項前期準(zhǔn)備工作。(中國國土資源報）