林 霖 王凇秋

開展瀾滄江—湄公河次區(qū)域綜合災害風險防范

林 霖 王凇秋

瀾滄江—湄公河是一條對于流域各國和區(qū)域性社會經(jīng)濟和環(huán)境保護具有重要意義的國際性跨界河流。流經(jīng)中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南。流域涉及人口眾多，特別是流域下游地區(qū)人口密集。域內(nèi)蘊藏著豐富的水利資源、生物和森林資源、礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)資源、多元文化資源等，雖然目前經(jīng)濟和社會發(fā)展相對落后，但是卻具有極大的經(jīng)濟潛能和開發(fā)前景。瀾湄次區(qū)域是中國連接東南亞、南亞地區(qū)的陸路橋梁，在“一帶一路”倡議中處于重要節(jié)點，地理位置十分重要。

加強瀾湄次區(qū)域綜合災害風險防范的重要性

加強瀾湄次區(qū)域綜合災害風險防范有利于推動瀾滄江—湄公河合作的深入，更好服務中國—東盟命運共同體建設，助力“一帶一路”國家戰(zhàn)略落實。

1.助力“一帶一路”國家戰(zhàn)略落實

在中國倡議“一帶一路”的背景下，瀾湄次區(qū)域有望成為率先取得實質(zhì)性進展的先行區(qū)和試驗田。當前，大國關系變換調(diào)整，合作、競爭與對抗并存，大國博弈與地緣競爭或?qū)Α耙粠б宦贰睒嫵蓱?zhàn)略牽制。近年來，湄公河地區(qū)的多邊制度不斷涌現(xiàn)。如亞洲開發(fā)銀行倡導大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作、湄公河委員會、美國的湄公河下游倡議、日本—湄公河首腦會議、印度的湄公河—恒河合作倡議、韓國—湄公河國家外長會議，但在防災減災方面還沒有建立起有效的合作機制和合作模式。建立“一帶一路”沿線國家區(qū)域防災減災合作機制，必須依賴于沿線國家合作，提升沿線國家的治理能力。特別是口岸、公路、鐵路、能源運輸、水力發(fā)電等基礎設施建設領域，不可避免地會產(chǎn)生相關衍生安全風險，正逐漸成為西方發(fā)達國家指責中國和牽制、壓制中國發(fā)展空間的借口和理由，較容易在當?shù)孛癖娭兄圃炜只?，產(chǎn)生較大的社會影響。并借助于這些“軟”議題來插手中國對外事務、牽制中國對外行為。正如跨界水資源管理是大湄公河次區(qū)域合作開發(fā)中的一個難點問題，直接影響“中國—中南半島經(jīng)濟走廊”的打造。我們一方面要充分利用“一帶一路”、亞投行、絲路基金等新框架、新平臺的資源和渠道，突出中國的建設性和領導力。另一方面也要善加利用中國和湄公河下游國家地緣毗鄰的唯一性，資金技術和生產(chǎn)能力的引領性，市場消納能力的吸引性，以及非傳統(tǒng)安全問題領域（如水資源分配、災害防御、氣候變化應對、公共衛(wèi)生安全等）的緊迫性等不可替代的優(yōu)勢，與湄公河下游各國構建共同利益網(wǎng)絡，加深相互依賴，增進政治互信，提升綜合災害風險防范等軟實力，以民心相通促“一帶一路”建設。

2.服務中國—東盟命運共同體建設

作為東南亞第一大河流，瀾滄江—湄公河被稱為東南亞地區(qū)的心臟與靈魂。瀾湄次區(qū)域處于東南亞、南亞和中國大西南的結(jié)合部，域內(nèi)的緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南是東盟的重要成員國。該地處于季風活躍區(qū)，每年都經(jīng)歷各種強度的臺風、暴雨天氣過程，引發(fā)洪澇、干旱、滑坡、泥石流等災害，社會經(jīng)濟發(fā)展、人民生命財產(chǎn)受到巨大威脅。由于東盟國家主要聚焦于災后的響應而缺乏災前的預防，天氣預警方面的能力不足，科技基礎相對薄弱，災害影響及評估的信息共享有限，限制了區(qū)域應對災害能力的提升。2013年超級臺風“海燕”，越南就曾通過世界氣象組織請求中國在衛(wèi)星監(jiān)測、預報技術等方面的支持。作為區(qū)域氣象強國，中國充分利用災害預警防御的成果，開展針對東盟國家的災害性天氣綜合風險防范，延伸綜合防災減災的空間范圍，實現(xiàn)次區(qū)域與次區(qū)域之間協(xié)同合作，構筑區(qū)域自然災害跨境防范的安全屏障，探索構建中國—東盟災害防范的運行機制，推進防災減災救災國際合作和交流，推動中國—東盟落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程和《2015-2030年仙臺減輕災害風險框架》，有利于謀求共同發(fā)展、重視共同安全、強調(diào)共同價值。此外，考慮到東盟在自然地理等方面的多樣性，如何規(guī)劃引導基礎設施建設，增進次區(qū)域之間互聯(lián)互通，實現(xiàn)災害風險面前項目安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全等方面，都要提前謀劃。

3.推動瀾滄江—湄公河合作的深入

氣候和氣候變化問題對大湄公河次區(qū)域的影響具有長期性和復雜性。經(jīng)濟發(fā)展和人口增長等因素造成大湄公河次區(qū)域面臨著水資源短缺與污染、城市空氣污染與林火霧霾、生物多樣化的喪失等非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)增多。這些挑戰(zhàn)首先表現(xiàn)為自然環(huán)境的物理性影響，繼而產(chǎn)生潛在的社會政治影響，引發(fā)社會的不安定。如因災致貧增加、疾病多發(fā)、因爭奪資源而產(chǎn)生的社會壓力增多等，最后對國家關系、地區(qū)安全與穩(wěn)定性產(chǎn)生潛在的影響，包括氣候難民增加、跨國和國際沖突增多等等。一旦得不到及時治理，將會逐漸演變成影響國家發(fā)展、區(qū)域和平的重大問題。例如，2010年氣候異常導致的中國西南地區(qū)和湄公河流域嚴重干旱，導致流域水位下降給流域內(nèi)的生活飲水、農(nóng)業(yè)灌溉、水陸生態(tài)、航運交通等帶來嚴重影響，加劇中國與下游國家之間的緊張局勢，圍繞瀾滄江上修建水壩是否加重旱情的問題，一度引起了各方關切?？梢哉f，現(xiàn)實和潛在的氣候問題和氣候風險對瀾湄次區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展構成了嚴重挑戰(zhàn)。加強氣候變化應對合作與綜合風險防范機制建設是大湄公河次區(qū)域的共識，在2016年3月23日《瀾滄江—湄公河合作首次領導人會議三亞宣言》一致同意加強自然災害等非傳統(tǒng)安全威脅的合作，共同應對氣候變化，開展人道主義援助，確保糧食、水和能源安全。此外，中國在綜合防災減災的能力與主動性不斷上升，也為大湄公河次區(qū)域提供公共產(chǎn)品與服務、促進地區(qū)安全互信提供保障。

推進瀾湄次區(qū)域綜合災害風險防范合作

瀾湄次區(qū)域綜合災害風險防范是一項系統(tǒng)工程。它不僅僅是單一國家行為的結(jié)果或者僅表現(xiàn)在單一國境內(nèi)，一國境內(nèi)產(chǎn)生的自然災害的影響，都可能對其他國家造成顯著的或者潛在的影響和改變，需要域內(nèi)國家共商共建共享，推進完善瀾湄次區(qū)域綜合風險防范的合作。

1.建立水情雨情災情通報機制

及時、準確信息通報是次區(qū)域快速有效開展風險防范的重要前提。數(shù)據(jù)和資料的交換是跨境綜合災害風險防范的第一步，推動建立水情雨情災情信息共享機制，收集和交換瀾滄江—湄公河次區(qū)域水文、氣象、氣候、地理等自然信息，備份域內(nèi)相關項目、工程、規(guī)劃等相關技術信息。建立信息通報渠道，健全次區(qū)域內(nèi)國家間災害信息共享平臺，加強信息溝通。完善科學高效的突發(fā)事件通報機制，改進信息報告方式，簡化中間環(huán)節(jié)，完善信息報告流程，提高信息處置工作效能。合理劃分自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生等安全和保密等級，明確信息通報范圍、時限與內(nèi)容。

2.推動災害預報預警預防聯(lián)動

建立災害預報預警預防聯(lián)動機制，是有效應對防范自然災害的關鍵。合作開展臺風、地震、滑坡、泥石流等嚴重危害人民生命財產(chǎn)安全的自然災害的研究，加強區(qū)域性災害預報，分析災害影響時間、程度和范圍，及時預測發(fā)展趨勢。根據(jù)瀾湄次區(qū)域常發(fā)自然災害實際情況，建立跨區(qū)域災害預警制度，制定跨區(qū)域災害預警等級與應急預案，加強災害監(jiān)測、預警、實況分析和信息反饋。積極開展關于次區(qū)域自然災害影響聯(lián)合評估，聯(lián)合調(diào)查次區(qū)域災害隱患點，并登記建檔，建立次區(qū)域全覆蓋的預報、預警、預防響應機制和工作措施。建立和完善協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，開展聯(lián)合應急演練，全面提高自然災害的綜合防范和應對能力。

3.建立次區(qū)域重大災害互助機制

瀾湄次區(qū)域是一個統(tǒng)一整體，面對重大災害時休戚與共。盡管重大自然災害屬于不可抗力難以避免，但如果有一整套完善和具有彈性的救援互助體系，動員快速及時，組織合理有序，方式和手段相對科學，可以減少無畏的財產(chǎn)損失，及時挽救更多的生命。協(xié)商制定次區(qū)域綜合災害管理辦法，謀劃瀾滄江—湄公河流域綜合防災減災遠景方案。健全完善應對重大災害的組織架構、運行規(guī)則、處置程序、平臺建設、經(jīng)費保障等規(guī)定。建立次區(qū)域應急聯(lián)動指揮技術平臺，健全救災物資統(tǒng)籌機制，災害發(fā)生后，可實現(xiàn)就近就快調(diào)撥，提高救災物資保障水平。

圖/中新社

4.促進防災減災技術人才交流

推進中國與湄公河國家災害管理的交流與交往。開展災害形成機制、演化規(guī)律、時空分異和災情擴散多領域、跨學科研究。積極開展防災減災科技合作與交流，成立中國與次區(qū)域國家技術合作組織，支持在云南建立國家級的瀾滄江—湄公河次區(qū)域科學技術合作中心和科技開發(fā)合作基金，推動跨流域防災減災長期科技合作。爭取亞投行、絲路基金等資金支持開展次區(qū)域的防災減災人才培訓，幫助次區(qū)域國家提升綜合災害風險防范水平。加強與次區(qū)域國家民間組織的交流合作，廣泛開展應對氣候遷徙的慈善合作，促進次區(qū)域內(nèi)貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件改善，幫助湄公河國家培養(yǎng)更多的專業(yè)人才。

保障瀾滄江—湄公河次區(qū)域可持續(xù)發(fā)展

1.合理評估次區(qū)域災害風險防范能力

構建調(diào)查評價指標體系、分析評估方法體系和系統(tǒng)建設技術體系，開展災害風險和減災能力調(diào)查評估，摸清瀾湄次區(qū)域災害常發(fā)區(qū)、易發(fā)區(qū)、敏感區(qū)、脆弱區(qū)和恢復力，探索構建區(qū)域權威的災害數(shù)據(jù)庫、信息庫、知識庫和模型庫，整合資源和手段提高現(xiàn)勢更新能力，編制和動態(tài)更新自然災害風險地圖。對于境外投資和建設項目，要提前做好災害風險評估和處置計劃。推進次區(qū)域國家自然災害風險管理體制、運行機制和文化背景的調(diào)查分析，推廣先進的災害風險管理理念和手段，共同關注防災減災熱點問題。

2.推動制定次區(qū)域綜合防災減災行動計劃

將綜合防災減災行動計劃作為次區(qū)域總體發(fā)展的重要組成部分，綜合考慮全域各類天氣氣候災害時空分布規(guī)律，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資金、資源、手段和政策等，加以充分研究論證和組織實施。推動工程減災與非工程減災，保障資源開發(fā)、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護，重視防災減災科學研究、技術開發(fā)、工程建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低區(qū)域災害風險和提升防災減災能力，并在隊伍建設、知識普及、意識提高和文化積淀等方面廣泛分享經(jīng)驗，促進彼此間密切聯(lián)系，加深了解、相互信任、共謀發(fā)展。探索有利于災害與風險科學管理的新機制，共同提高區(qū)域減災計劃、重大自然災害風險防范、氣候變化應對、減災宣傳教育和預案法制建設等能力。

3.探索建立周邊國家綜合減災空間信息服務平臺

面向中國周邊家災害信息服務需求，融合應用空間信息技術和現(xiàn)代信息技術，探索建立健全災害空間信息基礎設施和災害系統(tǒng)多尺度動態(tài)時空數(shù)據(jù)庫，構建綜合減災空間信息服務平臺，加強空間信息更廣泛全面的互聯(lián)互通和獲取、管理、分析、共享能力。完善自然災害全天候、全天時、多尺度和全球視野的立體監(jiān)測體系，提供災害監(jiān)測預警和損失評估分析工具，開展防災減災位置服務、數(shù)據(jù)服務、信息服務和專題服務，為周邊國家經(jīng)濟社會發(fā)展提供信息交流、技術支持和決策服務。同時，推進其社區(qū)減災等綜合應用示范，與相關系統(tǒng)逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、應用協(xié)同和服務融合，探索政府、企業(yè)和國際機構廣泛合作伙伴關系，創(chuàng)新商業(yè)化、市場化應用服務模式，提升綜合減災空間信息服務能力和影響力。（參考文獻略）

作者單位：中國氣象局發(fā)展研究中心/中國氣象局氣象干部培訓學院