藍(lán)海濤 張義博 周 振

我國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧的模式分析與思考

藍(lán)海濤 張義博 周 振

打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是“十三五”時(shí)期黨和政府對(duì)全國(guó)人民的莊嚴(yán)承諾，是縮小城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重大戰(zhàn)略舉措。產(chǎn)業(yè)撫貧是貧困地區(qū)和人口擺脫貧窮的基本路徑，是最根本和最長(zhǎng)久的扶貧。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)，貧困地區(qū)很難脫貧；缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的脫貧，脫貧后的發(fā)展也難以為繼。總結(jié)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的主要模式，找出突出困難與短板，強(qiáng)化貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以加快脫貧步伐，對(duì)依托產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)國(guó)家“十三五”脫貧戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧涌現(xiàn)出七種典型模式

（一）特色種養(yǎng)加扶貧模式

該模式利用貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色產(chǎn)品種養(yǎng)殖，鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，發(fā)展生態(tài)高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，打造貧困村特色產(chǎn)業(yè)，延伸農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值鏈，帶動(dòng)貧困戶就地就業(yè)增收。例如，湖南省東安縣制定了農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，著力支持生態(tài)種養(yǎng)業(yè)，在四個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)扶持特色種養(yǎng)項(xiàng)目，發(fā)展肉牛養(yǎng)殖400余頭，建設(shè)豐產(chǎn)楠竹基地4萬(wàn)余畝，新增楠竹精深加工生產(chǎn)線3條，建設(shè)反季節(jié)商品蔬菜、優(yōu)質(zhì)水稻、名特優(yōu)瓜果等特色基地2.2萬(wàn)畝，引導(dǎo)和帶動(dòng)當(dāng)?shù)刎毨艟徒蜆I(yè)、創(chuàng)業(yè)，覆蓋貧困戶705戶、2120人，貧困戶年均增收千元以上。

（二）鄉(xiāng)村休閑旅游扶貧模式

該模式通過(guò)財(cái)政資金投入，整治村莊環(huán)境，開(kāi)發(fā)景區(qū)景點(diǎn)，開(kāi)辟鄉(xiāng)村旅游業(yè)，發(fā)展農(nóng)家樂(lè)，帶動(dòng)貧困戶融入旅游產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。例如，陜西省佳縣赤牛坬村積極發(fā)展以民俗文化為代表的鄉(xiāng)村旅游，組建紅棗牡丹管護(hù)團(tuán)，優(yōu)先招錄貧困人口197人，2016年接待游客21萬(wàn)人，貧困戶人均旅游收入達(dá)到8250元。

（三）資產(chǎn)收益扶貧模式

該模式是在扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，將自然資源、公共資產(chǎn)（資金）或農(nóng)戶權(quán)益資本化或股權(quán)化，相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體利用這類資產(chǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益后，貧困村與貧困農(nóng)戶按照股份或特定比例獲得收益。這種模式不依賴農(nóng)戶的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)能力，對(duì)失能和弱能貧困人口具有針對(duì)性。通過(guò)賦予貧困戶產(chǎn)權(quán)或股權(quán)，有利于貧困農(nóng)戶積累資產(chǎn)并利用這些資產(chǎn)持續(xù)受益，實(shí)現(xiàn)持久脫貧。地處貴州西部、烏蒙山腹地的六盤水市資產(chǎn)收益扶貧最為典型。2014年以來(lái)，六盤水市在農(nóng)村開(kāi)展了“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”改革。村集體將“沉睡”的集體土地、林地、水域等自然資源要素通過(guò)入股等方式盤活。在不改變資金使用性質(zhì)及用途的前提下，將各級(jí)財(cái)政資金投入到產(chǎn)業(yè)中，量化為村集體或農(nóng)民持有的股金。同時(shí)，農(nóng)民自愿將個(gè)人的資源、資產(chǎn)、資金、技術(shù)等入股到經(jīng)營(yíng)主體，參與分紅成為股東。截至2016年6月，六盤水推動(dòng)129.03萬(wàn)農(nóng)村人口參與“三變”，帶動(dòng)貧困戶33.44萬(wàn)人，人均年分紅1200元以上。

（四）電商產(chǎn)業(yè)扶貧模式

該模式通過(guò)吸納貧困人口從事電商及物流配送等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)解決就業(yè)問(wèn)題，并為貧困人口創(chuàng)造更多購(gòu)買物美價(jià)廉產(chǎn)品的機(jī)會(huì)，核心目標(biāo)就是提高貧困家庭的實(shí)際收入，本質(zhì)屬性是讓貧困地區(qū)對(duì)接電商大市場(chǎng)。截至2016年8月底，甘肅省成縣在102個(gè)貧困村已扶持建成電商扶貧服務(wù)點(diǎn)68個(gè)，開(kāi)展各類電商培訓(xùn)80期共計(jì)13984人次，孵化網(wǎng)店917家，電子商務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)直接或間接帶動(dòng)就業(yè)7100余人，全年銷售額達(dá)到1.16億元。湖北省宜城市胡坪鎮(zhèn)發(fā)展出“電商+眾籌”的扶貧方式。參與企業(yè)在微信商城面向社會(huì)發(fā)布“愛(ài)心眾籌葡萄樹(shù)”年產(chǎn)量的信息，愛(ài)心人士按300元/株/年認(rèn)領(lǐng)葡萄樹(shù)。企業(yè)聘請(qǐng)貧困戶種植管理，葡萄成熟后，按15斤/株提供給認(rèn)領(lǐng)者。超出15斤的部分由貧困戶享有并銷售，銷售收入歸貧困戶所有。2015年通過(guò)眾籌方式認(rèn)領(lǐng)葡萄樹(shù)2000株。

（五）光伏產(chǎn)業(yè)扶貧模式

該模式是在住房屋頂或溫室大棚等設(shè)施上鋪設(shè)太陽(yáng)能電池板，通過(guò)“自發(fā)自用、多余上網(wǎng)”，為農(nóng)民增收、脫貧致富開(kāi)辟新途徑。光伏扶貧充分利用了貧困地區(qū)太陽(yáng)能資源豐富的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)開(kāi)發(fā)太陽(yáng)能資源、連續(xù)25年產(chǎn)生的穩(wěn)定收益，實(shí)現(xiàn)了扶貧開(kāi)發(fā)和新能源利用、節(jié)能減排相結(jié)合。2014年安徽省金寨縣開(kāi)始試點(diǎn)光伏扶貧。在投資模式上，首批光伏扶貧項(xiàng)目采用貧困戶、縣政府和光能公司各出資8000元，電站產(chǎn)權(quán)歸貧困戶所有；第二批1000戶貧困戶的項(xiàng)目建設(shè)中，無(wú)力自籌資金的貧困戶還可以享受政府提供的無(wú)息貸款，貸款從光伏發(fā)電收益中逐年償還。在實(shí)施范圍上，從一家一戶點(diǎn)狀式項(xiàng)目，逐步擴(kuò)大到以村集體為單位。在上網(wǎng)模式上，由最初的自發(fā)自用、余電上網(wǎng)，改為電力全部上網(wǎng)。截至2016年年底，金寨縣先后為7803戶貧困戶建成3KW分布式光伏扶貧電站，在218個(gè)村建成60KW村集體集中式光伏電站，實(shí)現(xiàn)了每個(gè)貧困戶年增收3000元以上，每個(gè)村年增收6萬(wàn)元以上。

（六）生態(tài)農(nóng)業(yè)扶貧模式

該模式通過(guò)保護(hù)生態(tài)和發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)修復(fù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境和消除貧困的目的。自然生態(tài)較好、自然資源較豐富地區(qū)，利用豐富的自然資源發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和扶貧開(kāi)發(fā)良性互動(dòng)。重慶市武隆縣實(shí)施生態(tài)修復(fù)攻堅(jiān)行動(dòng)，整合林業(yè)、水利、土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等各類項(xiàng)目資源，扶持引導(dǎo)貧困村和貧困農(nóng)戶參與實(shí)施退耕還林、天然保護(hù)林、水土保持林、石漠化治理等生態(tài)工程，同時(shí)扶持農(nóng)戶發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、特色產(chǎn)業(yè)。2016年年底，開(kāi)發(fā)了特色林果、高山茶葉、中藥材等長(zhǎng)效產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目6.5萬(wàn)畝，帶動(dòng)1.2萬(wàn)建卡貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增收和穩(wěn)定脫貧。

（七）邊境貿(mào)易扶貧模式

該扶貧模式通過(guò)邊境貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、邊貿(mào)扶貧產(chǎn)業(yè)園建立、邊民互市貿(mào)易改革升級(jí)等措施繁榮邊境貿(mào)易，吸納更多貧困人口在邊貿(mào)產(chǎn)業(yè)鏈中實(shí)現(xiàn)就業(yè)、獲得收入。廣西龍州縣在全縣成立邊貿(mào)互助組221個(gè)，引導(dǎo)1.6萬(wàn)邊民參與邊貿(mào)運(yùn)輸、裝卸、進(jìn)出口貨物代理，其中貧困人口4045人。此外，貧困人口還可以享受國(guó)家每人每日互市貿(mào)易額8000元以下免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅的扶持政策，依托邊民互市專業(yè)互助組，通過(guò)貿(mào)易運(yùn)輸、貨物裝卸、進(jìn)出口代理等獲得多項(xiàng)收入。同時(shí)，縣里大力發(fā)展進(jìn)口產(chǎn)品邊貿(mào)落地加工業(yè)，引導(dǎo)扶貧移民搬遷群眾參與邊貿(mào)加工，還為婦女、老人提供從事堅(jiān)果分揀、夾果、清潔等2000多個(gè)工作崗位。到2017年3月，邊貿(mào)扶貧吸納了近40%的建檔立卡貧困戶就業(yè)，貧困戶年人均增收2000元。

當(dāng)前農(nóng)村貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧面臨的主要瓶頸制約

（一）開(kāi)拓市場(chǎng)難制約產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)

我國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)象集中在貧困鄉(xiāng)村，這些地方大多生態(tài)環(huán)保要求高，不適宜搞高耗能、污染偏重的大工業(yè)，可選擇的扶貧產(chǎn)業(yè)大多是以農(nóng)業(yè)或以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，而這些產(chǎn)業(yè)由于進(jìn)入門檻低、信息不完全，在各地產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的刺激下，極易出現(xiàn)供過(guò)于求，不少貧困縣種植的橙子、西瓜、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品頻繁出現(xiàn)積壓賣不出去的問(wèn)題。即使屬于一個(gè)地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，但當(dāng)產(chǎn)品和服務(wù)面向外地甚至全國(guó)市場(chǎng)時(shí)，其特色也會(huì)明顯減弱，因?yàn)榕c其競(jìng)爭(zhēng)的同類產(chǎn)品和服務(wù)很多。同時(shí)，變幻莫測(cè)的市場(chǎng)導(dǎo)致許多貧困鄉(xiāng)村難以培育扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，多數(shù)產(chǎn)業(yè)處于“提籃叫賣”階段，既沒(méi)有龍頭企業(yè)頂天立地，又缺乏小微企業(yè)鋪天蓋地，更難以打造有影響力的品牌。受此影響，貧困地區(qū)大量農(nóng)業(yè)扶貧項(xiàng)目普遍面臨低端農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩、高端農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)拓困難的局面。

（二）產(chǎn)業(yè)扶貧關(guān)鍵環(huán)節(jié)的短板問(wèn)題突出

我國(guó)貧困地區(qū)大多位于深山、高原、沙漠等自然條件惡劣地區(qū)，遠(yuǎn)離區(qū)域中心城市，并且與少數(shù)民族地區(qū)高度重疊，在上述地區(qū)開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)期面臨一系列短板制約。第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。貧困地區(qū)往往地方財(cái)力薄弱，自身無(wú)力持續(xù)改善交通、水利、通信、物流等基礎(chǔ)設(shè)施，再加上許多貧困地區(qū)位于區(qū)域邊緣地帶，基礎(chǔ)設(shè)施投入大、效益差，引入社會(huì)資本難度也大。據(jù)調(diào)研，許多貧困縣還沒(méi)有通高速公路，鄉(xiāng)村道路達(dá)而不通、通而不暢問(wèn)題依然存在。交通落后極大地制約了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目落地。第二，扶貧經(jīng)濟(jì)主體帶動(dòng)力較弱。貧困地區(qū)龍頭企業(yè)大多規(guī)模較小，帶動(dòng)能力有限，家庭農(nóng)場(chǎng)和種養(yǎng)大戶數(shù)量少、實(shí)力弱，合作社中存在大量的“空殼社”“掛牌社”，多數(shù)合作社處于閑置或半閑置狀態(tài)，集體經(jīng)濟(jì)組織欠缺或者沒(méi)用運(yùn)營(yíng)管理能力。上述各類扶貧經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展滯后，不利于整合農(nóng)村資源和組織貧困農(nóng)戶。第三，資金短缺。“十三五”時(shí)期平均每年扶貧資金需投入約2400億元，現(xiàn)實(shí)情況是資金缺口較大。一方面，現(xiàn)有財(cái)政扶貧資金支付慢，整合難度大，缺乏具體操作辦法，涉農(nóng)貸款規(guī)模小、期限短、門檻高，許多貧困地區(qū)財(cái)政還無(wú)力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)保障金，造成有限的支農(nóng)貸款落地難；另一方面，農(nóng)村地區(qū)有大量“沉睡資本”，林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)、農(nóng)房、農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)機(jī)具等因?yàn)榇_權(quán)頒證、評(píng)估交易等滯后，無(wú)法轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)實(shí)在在的財(cái)富。第四，相關(guān)公共服務(wù)不足。受資金短缺、任務(wù)量大、條件艱苦等因素制約，貧困地區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)往往不健全，服務(wù)設(shè)施落后，基層服務(wù)人員短缺。再加上貧困地區(qū)干部隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，也難以有效勝任先進(jìn)高效的產(chǎn)業(yè)扶貧方式，與產(chǎn)業(yè)扶貧密切相關(guān)的市場(chǎng)信息發(fā)布、標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用、先進(jìn)技術(shù)推廣、公共品牌建設(shè)與維護(hù)、信用體系建設(shè)等嚴(yán)重滯后。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧方式不當(dāng)、精準(zhǔn)度不高

當(dāng)前許多貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力不足，“等、靠、要”和自暴自棄傾向嚴(yán)重，有越貧越要救濟(jì)的懶漢思想，產(chǎn)業(yè)扶貧中經(jīng)常能見(jiàn)到“政府熱、貧困戶冷”的尷尬局面。政府主導(dǎo)或過(guò)度介入產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，也容易導(dǎo)致多元化參與主體缺乏，加劇貧困人口對(duì)政府的高度依賴。一些地方政府為完成扶貧任務(wù)，簡(jiǎn)單地按照“撒胡椒面兒”的方式直接將扶貧資金分發(fā)給各個(gè)貧困戶，或者把樹(shù)苗、畜禽種苗均分到戶，忽略了農(nóng)戶間合作機(jī)制的建立。此外，現(xiàn)有許多產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目與貧困農(nóng)戶對(duì)接不夠，企業(yè)與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制松散，無(wú)訂單或僅依靠簡(jiǎn)單的訂單農(nóng)業(yè)方式，貧困農(nóng)戶很難分享到產(chǎn)業(yè)鏈的增值收益。雖然政府花費(fèi)大量資金和人力開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，但這些扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目大多由經(jīng)營(yíng)能力較強(qiáng)的企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，在農(nóng)企利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不緊密的情形下，極易出現(xiàn)“幫富不扶貧”。

（四）農(nóng)村人力資本現(xiàn)狀難以有效承接扶貧產(chǎn)業(yè)

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村空心化、人口老齡化趨勢(shì)明顯，農(nóng)民受教育水平整體偏低，涉農(nóng)培訓(xùn)項(xiàng)目覆蓋面不寬，針對(duì)性不強(qiáng)，結(jié)果是有技術(shù)、懂經(jīng)營(yíng)、善管理的年輕人日益缺乏，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力思想保守僵化，還存在大量因病致貧或缺乏勞動(dòng)能力的貧困戶，最終導(dǎo)致貧困戶很難承接或深度融入各類產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

思考與對(duì)策建議

（一）幾點(diǎn)思考

一是現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)扶貧政策落實(shí)重于制定，產(chǎn)業(yè)扶貧工作重心要從抓文件制定轉(zhuǎn)向抓政策執(zhí)行。目前，各部門和各級(jí)地方政府結(jié)合自身工作職能，圍繞產(chǎn)業(yè)扶貧出臺(tái)了大量的政策文件，從中央到地方已形成比較完整的產(chǎn)業(yè)扶貧政策體系。所以不少涉及產(chǎn)業(yè)扶貧的政策問(wèn)題，已經(jīng)不是政策研究和制定出了問(wèn)題，而是政策落實(shí)不到位、力度不足。有的部門和地方操之過(guò)急，盲目追求政策創(chuàng)新而不斷調(diào)整政策，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧的市場(chǎng)主體無(wú)所適從。為此，一要調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶貧政策的政績(jī)考核指揮棒?！耙环譀Q策、九分執(zhí)行”，降低寫(xiě)政策文件的權(quán)重，大幅提高抓政策文件落實(shí)的業(yè)績(jī)考核權(quán)重。二要精簡(jiǎn)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧政策文件結(jié)構(gòu)。按照精簡(jiǎn)高效實(shí)用原則，探索建立產(chǎn)業(yè)扶貧類政策文件立題的第三方評(píng)審機(jī)制，節(jié)約文件制定占用的政府資源。對(duì)政策落實(shí)中個(gè)別不符合實(shí)際或效果不明顯的政策規(guī)定，特別是需要增加投入力度、提高支持標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大覆蓋面、調(diào)整支持對(duì)象或廢立項(xiàng)目等具體政策規(guī)定，政策執(zhí)行部門及時(shí)發(fā)布短小精悍的補(bǔ)充修訂規(guī)定則可，不需要機(jī)械地出臺(tái)形式化的長(zhǎng)篇大論文件。三要全力抓好現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)扶貧政策貫徹落實(shí)。建立產(chǎn)業(yè)扶貧政策文件制定和執(zhí)行部門回避制度，由國(guó)家督察部門考核，或者由督察部門出經(jīng)費(fèi)、發(fā)文，委托第三方考核評(píng)估，將考核結(jié)果向各級(jí)黨政部門甚至全社會(huì)公開(kāi)，并與獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤。

二是產(chǎn)業(yè)扶貧“做點(diǎn)易、擴(kuò)面難”，要下大力氣提高產(chǎn)業(yè)扶貧政策的覆蓋率。由于實(shí)際投入的扶貧政策資源與需求差距大，許多產(chǎn)業(yè)扶貧優(yōu)惠政策只有少數(shù)地方和群體享受，導(dǎo)致許多地方成效顯著的產(chǎn)業(yè)扶貧模式主要在“點(diǎn)”上做文章，示范推廣的“擴(kuò)面”工作難度大。當(dāng)面對(duì)大量條件較差、政策項(xiàng)目又力不從心的產(chǎn)業(yè)扶貧點(diǎn)時(shí)，面上的產(chǎn)業(yè)扶貧效果就大大折扣。為此，要科學(xué)評(píng)估全國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧所需的財(cái)政資金、建設(shè)用地、貸款貼息、技術(shù)服務(wù)等政策資源的供求缺口，根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)扶貧需求，大幅提高產(chǎn)業(yè)扶貧政策支持力度，加快推廣特色種養(yǎng)加、鄉(xiāng)村休閑旅游、電商產(chǎn)業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)扶貧模式，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧全覆蓋。

三是科學(xué)認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧功能，做好產(chǎn)業(yè)扶貧與救助扶貧無(wú)縫銜接。不能片面夸大產(chǎn)業(yè)扶貧的作用。產(chǎn)業(yè)扶貧只適合有勞動(dòng)能力和有就業(yè)意愿的貧困戶，而對(duì)那些失去勞動(dòng)能力的殘障人士、五保戶、大病病人等弱勢(shì)人群則不適用，對(duì)這些貧困人群進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧，會(huì)浪費(fèi)寶貴的產(chǎn)業(yè)扶貧資源。因此，要做到產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)象精準(zhǔn)，聚焦有勞動(dòng)能力和有就業(yè)意愿的貧困戶，而將那些失去勞動(dòng)能力的貧困人群直接納入政府的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)，做到產(chǎn)業(yè)扶貧與救助扶貧合理分工，提高公共政策資源的配置效率。

四是貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧不宜村村搞，要精準(zhǔn)選擇適宜產(chǎn)業(yè)扶貧的貧困村。不是所有的貧困村都適合搞產(chǎn)業(yè)扶貧，“一村一品”是強(qiáng)調(diào)有條件的貧困村提供的產(chǎn)品和服務(wù)有特色、差異化競(jìng)爭(zhēng)，不是無(wú)條件地村村搞特色產(chǎn)品和服務(wù)。只有資源有特色、生產(chǎn)有規(guī)模、市場(chǎng)有需求的貧困村，才適合通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入搞產(chǎn)業(yè)扶貧，否則，缺乏條件的貧困村極易浪費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施投入，甚至?xí)蛐U干而出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)致貧。缺乏產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的貧困村，既可以進(jìn)行生態(tài)移民脫貧，也可以通過(guò)勞動(dòng)技能培訓(xùn)搞異地就業(yè)扶貧。

（二）對(duì)策建議

一是著力做好扶貧產(chǎn)業(yè)選擇的參謀助手。尊重產(chǎn)業(yè)扶貧的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，合理界定政府與貧困戶在產(chǎn)業(yè)選擇中的角色。一要高度重視產(chǎn)業(yè)扶貧大背景。目前產(chǎn)業(yè)扶貧面臨兩大背景，首先是農(nóng)產(chǎn)品及加工品總體處于供求平衡、部分產(chǎn)品供過(guò)于求、少數(shù)產(chǎn)品供不應(yīng)求階段。這需要從農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手，增加消費(fèi)者信任的中高端綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品及其加工品有效供給，減少低端無(wú)效農(nóng)產(chǎn)品供給。其次是培育新動(dòng)能。要采取種養(yǎng)加一體化、農(nóng)工貿(mào)相結(jié)合，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的方式，積極培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，助力貧困地區(qū)脫貧。二要發(fā)揮政府在產(chǎn)業(yè)扶貧中的引導(dǎo)而非主導(dǎo)作用。政府要由主導(dǎo)貧困村和貧困農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)選擇變?yōu)橐龑?dǎo)發(fā)展，改變以前政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中唱“主角”、當(dāng)出現(xiàn)老百姓增產(chǎn)不增收時(shí)政府又得當(dāng)冤大頭、處理遺留矛盾的尷尬局面。選擇產(chǎn)業(yè)、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈、提高附加值，都是市場(chǎng)主體行為，政府只能通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)而不能代替企業(yè)決策。政府不直接參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，只做好“指導(dǎo)員”“服務(wù)員”“監(jiān)督員”的本分，充分發(fā)揮貧困農(nóng)戶和企業(yè)的主動(dòng)性。三要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶貧的市場(chǎng)信息服務(wù)。通過(guò)政府購(gòu)買或獎(jiǎng)補(bǔ)等方式，支持涉農(nóng)的大型綜合電商平臺(tái)企業(yè)利用大數(shù)據(jù)，定期發(fā)布全國(guó)主要特色農(nóng)產(chǎn)品及其加工產(chǎn)品的消費(fèi)需求信息和價(jià)格信息，為產(chǎn)業(yè)扶貧中的一些項(xiàng)目選擇提供比較精準(zhǔn)的市場(chǎng)需求信息服務(wù)。扶貧部門與發(fā)改、統(tǒng)計(jì)等部門合作，借助政策項(xiàng)目支持，建立標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)信息平臺(tái)，定期向全社會(huì)公布各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目及其產(chǎn)能變動(dòng)信息，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目選擇。

二是補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)扶貧關(guān)鍵環(huán)節(jié)的公共產(chǎn)品和服務(wù)短板。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的公共產(chǎn)品和服務(wù)短板，是市場(chǎng)失靈之處，必須由政府來(lái)供給。一要實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施助推產(chǎn)業(yè)扶貧工程。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施差、產(chǎn)業(yè)扶貧外部成本高，是制約產(chǎn)業(yè)扶貧的“攔路虎”。選擇宜居、宜業(yè)的貧困片區(qū)和鄉(xiāng)村，把積極的財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)扶貧的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目掛鉤，加大貧困縣鄉(xiāng)村的交通、水利、光纖通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施投入，為產(chǎn)業(yè)扶貧提供強(qiáng)有力的基礎(chǔ)設(shè)施支撐。二要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)濟(jì)主體的帶動(dòng)能力。探索發(fā)達(dá)地區(qū)運(yùn)行規(guī)范的龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)（牧）場(chǎng)、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與貧困地區(qū)及鄉(xiāng)村的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體結(jié)對(duì)子幫扶方式，政府組織貧困地區(qū)的新型農(nóng)業(yè)主體免費(fèi)到發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)地考察交流和學(xué)習(xí)，對(duì)傳幫帶成功的發(fā)達(dá)地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體給予獎(jiǎng)補(bǔ)，支持雙方進(jìn)行技術(shù)、人才、信息、資金的交流與合作。鼓勵(lì)供銷社系統(tǒng)采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，優(yōu)先恢復(fù)貧困地區(qū)供銷社基層網(wǎng)點(diǎn)，支持網(wǎng)點(diǎn)借助電商、統(tǒng)一品牌營(yíng)銷和融資服務(wù)等方式帶動(dòng)貧困戶增收。支持有條件的貧困村，賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革權(quán)限，頒發(fā)“四荒地”產(chǎn)權(quán)證，為貧困村租賃集體資產(chǎn)增收創(chuàng)造條件。三要千方百計(jì)緩解產(chǎn)業(yè)扶貧中的資金困局。加大扶貧資金貸款貼息力度，向產(chǎn)業(yè)扶貧新型經(jīng)營(yíng)主體提供免擔(dān)保抵押貸款。研究組建扶貧融資擔(dān)?；?，專門用于扶貧貸款擔(dān)保，由財(cái)政給予保費(fèi)補(bǔ)貼。建議人民銀行在防風(fēng)險(xiǎn)的前提下，繼續(xù)適當(dāng)定向降低發(fā)放產(chǎn)業(yè)扶貧貸款銀行機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率。鼓勵(lì)建立縣級(jí)小額信貸風(fēng)險(xiǎn)化解平臺(tái)，設(shè)立貧困農(nóng)戶專門評(píng)級(jí)授信系統(tǒng)，確保大多數(shù)貧困農(nóng)戶享受無(wú)擔(dān)保、無(wú)抵押、基準(zhǔn)利率的小額信貸。加強(qiáng)“特惠貸”監(jiān)管，引導(dǎo)貧困村、戶用“特惠貸”發(fā)展產(chǎn)業(yè)。扎實(shí)推進(jìn)貧困地區(qū)“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的“三資”一體化改革，盤活貧困村閑置資本，為社會(huì)資本持續(xù)增加貧困村產(chǎn)業(yè)扶貧投入開(kāi)辟制度通道。支持貧困縣搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素市場(chǎng)服務(wù)平臺(tái)，由國(guó)家有關(guān)部門組織武漢和成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素市場(chǎng)對(duì)國(guó)家級(jí)貧困縣進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，支持扶貧的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)抵押貸款。探索開(kāi)展保險(xiǎn)支持產(chǎn)業(yè)扶貧的方式，支持菜單式農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)貧困地區(qū)特色鮮明、面積較大又達(dá)不到國(guó)家層面規(guī)模的農(nóng)作物實(shí)施政策性保險(xiǎn)，補(bǔ)助貧困戶保費(fèi)，幫助貧困戶減輕自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)損失。四要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)公共服務(wù)。采取財(cái)政投入和獎(jiǎng)補(bǔ)等方式，支持貧困地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)高效的涉及產(chǎn)業(yè)扶貧的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用、先進(jìn)技術(shù)推廣、公共品牌建設(shè)與維護(hù)、信用體系建設(shè)等公共服務(wù)。著力探索“保底工資＋服務(wù)績(jī)效”的方式，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)加快農(nóng)業(yè)部門技術(shù)推廣體系的改革，支持農(nóng)技部門借助12316等信息化平臺(tái)，采取“互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)服務(wù)”等方式，為偏遠(yuǎn)地區(qū)貧困村提供技術(shù)服務(wù)。

三是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧方式并提高精準(zhǔn)性。產(chǎn)業(yè)扶貧方式?jīng)Q定產(chǎn)業(yè)扶貧效果能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。一要激發(fā)貧困戶的內(nèi)生致富動(dòng)力。用貧困戶身邊成功脫貧致富的人和事例進(jìn)行現(xiàn)身說(shuō)法的教育和引導(dǎo)。調(diào)整輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)建立“勤勞致富光榮、懶惰致窮可恥”的社會(huì)輿論氛圍和鄉(xiāng)規(guī)民約，重視宣傳先進(jìn)幫扶、勤勞致富的典型事跡，運(yùn)用小品、相聲、電影、電視劇、網(wǎng)紅等多種形式諷刺懶惰致貧的不良現(xiàn)象，調(diào)動(dòng)貧困地區(qū)群眾脫貧致富的積極性。轉(zhuǎn)“按戶扶持”為“按量扶持”，對(duì)參與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的貧困農(nóng)戶實(shí)行“扶勤不扶懶”“扶持資金與產(chǎn)量掛鉤”，即多勞多扶、少勞少扶、不勞不扶，每年所有參與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的貧困農(nóng)戶得到的扶持資金不一，打破平均化。二要集中使用扶貧資金。引導(dǎo)和聽(tīng)取大多數(shù)貧困戶的意愿，將寶貴的政策扶貧資金集中用于解決產(chǎn)業(yè)扶貧中一家一戶無(wú)法解決的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單遷就部分貧困戶平分政策扶貧資金的短視要求。三要強(qiáng)化扶貧經(jīng)濟(jì)主體與貧困戶的精準(zhǔn)對(duì)接。運(yùn)用大數(shù)據(jù)，建立部門共享機(jī)制，構(gòu)建龍頭企業(yè)、能人大戶等社會(huì)資源到貧困村投資興業(yè)、帶動(dòng)貧困戶就業(yè)增收的優(yōu)惠政策。對(duì)安置貧困人口就業(yè)的企業(yè)，給予獎(jiǎng)補(bǔ)和貸款貼息等方面的優(yōu)惠。允許將產(chǎn)業(yè)扶貧到戶資金按一定比例進(jìn)行分配，部分資金直接用于幫助企業(yè)（合作社）發(fā)展生產(chǎn)，部分資金用于扶持貧困農(nóng)戶。

四是不斷增加貧困鄉(xiāng)村的人力資本。加大貧困鄉(xiāng)村人力資本投入是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的前提條件。加大貧困鄉(xiāng)村的大學(xué)生和外出經(jīng)商務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的扶持力度，鼓勵(lì)他們帶領(lǐng)貧困戶增收致富。采取政府購(gòu)買技術(shù)服務(wù)、遠(yuǎn)程教學(xué)、請(qǐng)進(jìn)來(lái)等方法，注重培養(yǎng)貧困地區(qū)本土技術(shù)人才力量，解決技術(shù)力量薄弱的問(wèn)題。健全科技支持產(chǎn)業(yè)扶貧的政策體系，出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)政策，采取組團(tuán)式技術(shù)扶貧辦法，建立項(xiàng)目平臺(tái)、項(xiàng)目庫(kù)和專家?guī)欤С指咚降目蒲袡C(jī)構(gòu)及其技術(shù)人員與貧困鄉(xiāng)村結(jié)對(duì)幫扶，讓貧困戶在家門口學(xué)到實(shí)用技術(shù)，鼓勵(lì)先進(jìn)適用的科技成果在貧困鄉(xiāng)村推廣應(yīng)用。

作者單位：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)所