本刊記者 杜悅英

國(guó)企混改新征程

本刊記者 杜悅英

“樣板”“典型”“風(fēng)向標(biāo)”——自8月下旬以來(lái)，除了已經(jīng)官方解釋為“個(gè)案”的少許疑問(wèn)，正式拉開(kāi)本輪混合所有制改革大幕的中國(guó)聯(lián)通，一直與這些溢美之詞如影隨形。

8月20日晚間，中國(guó)聯(lián)通集團(tuán)下屬A股上市公司中國(guó)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信股份有限公司（證券代碼：600050）發(fā)布了中國(guó)聯(lián)通關(guān)于混合所有制改革有關(guān)情況的專(zhuān)項(xiàng)公告，正式披露混合所有制改革試點(diǎn)總體方案和擬改革的內(nèi)容要點(diǎn)。同時(shí)，中國(guó)聯(lián)通還發(fā)布了非公開(kāi)發(fā)行A股股票預(yù)案及限制性股票激勵(lì)計(jì)劃（草案）等議案；發(fā)布了關(guān)于股票復(fù)牌的公告，公司股票于8月21日開(kāi)市起復(fù)牌。

業(yè)界、學(xué)界及公眾對(duì)聯(lián)通混改普遍關(guān)注，是因?yàn)樗趪?guó)有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)程中書(shū)寫(xiě)了重要篇章，開(kāi)啟了國(guó)企混改的新征程。接受《中國(guó)發(fā)展觀(guān)察》采訪(fǎng)的多位學(xué)者認(rèn)為，在聯(lián)通案例基礎(chǔ)上，探尋更多切實(shí)可行、并能復(fù)制和借鑒的國(guó)企混改經(jīng)驗(yàn)，充分防范國(guó)有資產(chǎn)流失等潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)國(guó)企混改的下一步實(shí)踐意義重大。而在此過(guò)程中，如何對(duì)國(guó)企混改的成效實(shí)施評(píng)估，也是一項(xiàng)需要討論的議題。

新案例，新突破

“聯(lián)通混改的正面影響非常大，為新一輪國(guó)企混改樹(shù)立了榜樣”，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長(zhǎng)袁東明研究員對(duì)《中國(guó)發(fā)展觀(guān)察》表示，除去上市公司的一些特定規(guī)則，聯(lián)通混改的試點(diǎn)方案和改革內(nèi)容要點(diǎn)適用于大多數(shù)國(guó)企混改，具有復(fù)制與借鑒意義。

在他看來(lái)，聯(lián)通混改的典型性首先體現(xiàn)在混改層級(jí)為整體混改，大幅降低國(guó)有股權(quán)比例，解決了“一股獨(dú)大”問(wèn)題。國(guó)有股“一股獨(dú)大”是當(dāng)前很多國(guó)有控股的混合所有制企業(yè)或上市公司存在的普遍問(wèn)題，導(dǎo)致這些企業(yè)的體制機(jī)制與國(guó)有獨(dú)資企業(yè)差別不大。聯(lián)通的本輪混改方案明確了公司在治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制上的改革方向，著力于切實(shí)推進(jìn)企業(yè)體制機(jī)制的變革。

中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任曹立教授對(duì)《中國(guó)發(fā)展觀(guān)察》表示，聯(lián)通混改是本輪國(guó)企混改的風(fēng)向標(biāo)，體現(xiàn)了國(guó)家力推國(guó)企混改的本意，有利于放大國(guó)有資本功能，改善公司治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型。特別是聯(lián)通混改擬建立股權(quán)激勵(lì)機(jī)制，以崗定股，努力實(shí)現(xiàn)股東、公司、員工利益一致，有助于激勵(lì)核心員工?！皣?guó)企改革與市場(chǎng)結(jié)合，最終提高的是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的全要素生產(chǎn)率，增強(qiáng)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力?！辈芰⒄f(shuō)。

國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)研究中心胡遲研究員認(rèn)為，聯(lián)通混改是今年以來(lái)的國(guó)企混改案例中規(guī)模最大、改革力度也最大的案例，實(shí)現(xiàn)了許多新突破，特別是強(qiáng)力推動(dòng)了自然壟斷行業(yè)混改。但他也強(qiáng)調(diào)，此次聯(lián)通混改雖然觸及核心資產(chǎn)，但仍然是從聯(lián)通集團(tuán)下屬A股上市公司中國(guó)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信股份有限公司入手。在他看來(lái)，這與在集團(tuán)層面實(shí)施混改還不能完全等同。今年的政府工作報(bào)告中提到“深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐”，如今聯(lián)通混改進(jìn)入實(shí)際操作層面，民營(yíng)企業(yè)參股比例也超出預(yù)期。聯(lián)通混改對(duì)自然壟斷行業(yè)國(guó)企混改起到了重要的推動(dòng)和促進(jìn)作用。一個(gè)例證是，緊隨聯(lián)通之后，中國(guó)鐵路總公司的混改也開(kāi)始有所行動(dòng)。

聯(lián)通混改較大比例地引進(jìn)了百度、阿里、騰訊、京東等具有協(xié)同效應(yīng)和領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略投資者也引發(fā)關(guān)注。曹立認(rèn)為，這些戰(zhàn)略投資者都與中國(guó)聯(lián)通主業(yè)關(guān)聯(lián)度高、互補(bǔ)性強(qiáng)，將有助于公司的資源和優(yōu)勢(shì)與戰(zhàn)略投資者的機(jī)制優(yōu)勢(shì)、創(chuàng)新業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)企業(yè)治理機(jī)制現(xiàn)代化和經(jīng)營(yíng)機(jī)制市場(chǎng)化，培育壯大公司創(chuàng)新發(fā)展的新能力，助力企業(yè)下一步的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

而據(jù)鐵總官網(wǎng)消息，鐵總已經(jīng)分別向阿里、騰訊、一汽集團(tuán)發(fā)出了參與鐵總混改的邀請(qǐng)，“鐵總引進(jìn)非公領(lǐng)域的前沿企業(yè)參與混改，亦可視作受聯(lián)通混改案例的啟發(fā)?！焙t認(rèn)為。

保國(guó)資，重監(jiān)管

接收本刊采訪(fǎng)的學(xué)者表示，在聯(lián)通混改的案例中，國(guó)有資本做的是增量混改，增資擴(kuò)股，拓展新業(yè)務(wù)，不存在國(guó)有存量股權(quán)“賤賣(mài)”的情況。但在國(guó)企改革的長(zhǎng)期進(jìn)程，特別是混改中，“切實(shí)保護(hù)混合所有制企業(yè)各類(lèi)出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，杜絕國(guó)有資產(chǎn)流失”也是2015年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的相應(yīng)要求。如何防止國(guó)有資產(chǎn)流失，加強(qiáng)對(duì)國(guó)資國(guó)企的監(jiān)管始終備受業(yè)界、學(xué)界及公眾高度關(guān)注。

按照一般理解，國(guó)有資產(chǎn)流失主要是指國(guó)有企業(yè)在向非國(guó)有投資者轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)或出售國(guó)有資產(chǎn)時(shí)因售價(jià)過(guò)低而產(chǎn)生的“賤賣(mài)”現(xiàn)象。國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)合資合作、以資抵債過(guò)程中，低估國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值或高估非國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值，也屬于國(guó)有資產(chǎn)流失。由于如何判斷“賤賣(mài)”存在技術(shù)上的復(fù)雜性，是否存在國(guó)有資產(chǎn)流失往往只能看程序上是否依法依規(guī)。而任何程序都有可能牽扯人為因素，因此這成為對(duì)國(guó)資國(guó)企不斷加強(qiáng)監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)。

袁東明說(shuō)，早期國(guó)有資產(chǎn)流失主要表現(xiàn)為不進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估、按賬面價(jià)值出資入股、沒(méi)有計(jì)入或低估土地、廠(chǎng)房、設(shè)備及企業(yè)無(wú)形資產(chǎn)等價(jià)值，造成企業(yè)沒(méi)能獲得應(yīng)得的收益。1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》，規(guī)定在“資產(chǎn)拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓?zhuān)黄髽I(yè)兼并、出售、聯(lián)營(yíng)、股份經(jīng)營(yíng)；與外國(guó)公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人開(kāi)辦中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)或者中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)；企業(yè)清算”等情況下“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估”。20世紀(jì)90年代中后期國(guó)有中小企業(yè)大規(guī)模改制，國(guó)有資產(chǎn)流失主要表現(xiàn)為在評(píng)估環(huán)節(jié)做文章，在交易環(huán)節(jié)耍手段：資產(chǎn)低估、漏估，交易暗箱操作，侵吞企業(yè)資產(chǎn)。這一階段及以后，在加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估的同時(shí)，國(guó)資國(guó)企監(jiān)管重點(diǎn)是不斷規(guī)范和完善企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)交易各個(gè)環(huán)節(jié)的程序。

“為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)的監(jiān)管日臻嚴(yán)密”，袁東明說(shuō)，這體現(xiàn)在國(guó)家接連出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)國(guó)有企業(yè)改制不斷增加規(guī)定程序和規(guī)范要求，對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓要求進(jìn)場(chǎng)交易。

相關(guān)的制度建設(shè)一直在完善。2003年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立不久即發(fā)布了《國(guó)有企業(yè)清產(chǎn)核資辦法》《關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作的意見(jiàn)》和《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，針對(duì)企業(yè)改制中的各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化企業(yè)監(jiān)管，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。2005年，國(guó)資委又發(fā)布了《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作的實(shí)施意見(jiàn)》。2009年，又發(fā)布《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則》，進(jìn)一步細(xì)化管理規(guī)定，加大監(jiān)管力度。2015年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》，作為《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的配套文件，針對(duì)國(guó)有企業(yè)“管理不規(guī)范、內(nèi)部人控制嚴(yán)重、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力缺乏制約、腐敗案件多有發(fā)生等問(wèn)題”“切實(shí)強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督”“切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督、防止國(guó)有資產(chǎn)流失”，從體制機(jī)制制度上進(jìn)一步筑牢國(guó)有資產(chǎn)流失的防線(xiàn)?！斑@一國(guó)有企業(yè)內(nèi)部、外部及社會(huì)監(jiān)督體系，已經(jīng)全面覆蓋了各種監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)管方法，為防止國(guó)有資產(chǎn)流失確實(shí)建立起了制度上的銅墻鐵壁?！痹瑬|明表示。

曹立認(rèn)為，對(duì)于防止國(guó)有資產(chǎn)流失，首先要有負(fù)面清單制度，守住國(guó)有資產(chǎn)流失的“紅線(xiàn)”。對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)，哪些可以放，哪些不能放，都要明確。其次，涉及國(guó)有資產(chǎn)處置的事務(wù)，其程序應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、透明。

胡遲說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)流失觸目驚心的案例，不是沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)，而防止國(guó)有資產(chǎn)流失的關(guān)鍵在于制度建設(shè)，在于監(jiān)管執(zhí)行。國(guó)企混改過(guò)程中應(yīng)建立信息披露制度，從混改方案設(shè)計(jì)到實(shí)施操作，每一階段都應(yīng)建立公示制度，向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。與此同時(shí)，健全國(guó)企監(jiān)督體系，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)等配套制度。

轉(zhuǎn)機(jī)制，見(jiàn)成效

《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。以促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，放大國(guó)有資本功能，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展為目標(biāo)，穩(wěn)妥推動(dòng)國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)?！兑庖?jiàn)》還要求，對(duì)于適宜繼續(xù)推進(jìn)混合所有制改革的國(guó)有企業(yè)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，堅(jiān)持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時(shí)間表，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。去年8月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)三部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》，也明確了改革時(shí)間表和路線(xiàn)圖。

圖/新華社

“國(guó)資混改一直在努力推進(jìn)，成效顯著?！焙t說(shuō)。根據(jù)國(guó)資委今年6月份相關(guān)數(shù)據(jù)，去年央企新增混改項(xiàng)目數(shù)同比增長(zhǎng)45.6%。截至今年3月底，省級(jí)國(guó)資委監(jiān)管的各級(jí)企業(yè)中混合所有制企業(yè)數(shù)量較2016年底增長(zhǎng)3%。從改革涉及的層級(jí)看，中央企業(yè)二級(jí)子企業(yè)混合所有制企業(yè)戶(hù)數(shù)占比達(dá)到了22.5%。此輪國(guó)企混改與壟斷領(lǐng)域的改革相結(jié)合。目前，在石油、天然氣、電力、鐵路、民航、電信、軍工等行業(yè)，已有兩批19家企業(yè)被確定為試點(diǎn)開(kāi)展混改，實(shí)現(xiàn)了向社會(huì)資本放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。

不少企業(yè)在混改過(guò)程中，探索推行經(jīng)理層市場(chǎng)化選聘、員工持股等，推動(dòng)形成靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。此外，國(guó)資委明確了10戶(hù)央企子企業(yè)作為員工持股首批試點(diǎn)，目前試點(diǎn)正在穩(wěn)妥有序開(kāi)展審計(jì)評(píng)估、確定外部非公有資本股東等工作。同時(shí)，湖北、江蘇、河南、福建和重慶等五省市這項(xiàng)改革進(jìn)展也較快，共確定了43戶(hù)試點(diǎn)企業(yè)，正式啟動(dòng)首批試點(diǎn)。

盡管整體推進(jìn)成效顯著，但就單個(gè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，似乎很難有專(zhuān)門(mén)量化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定國(guó)企混改成效幾何。多位接受《中國(guó)發(fā)展觀(guān)察》采訪(fǎng)的業(yè)界人士表示，比如說(shuō)某個(gè)企業(yè)進(jìn)行了混改，不論其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)有所提升或者下降，把原因只歸于混改，是不全面的。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所的相關(guān)研究認(rèn)為，具有強(qiáng)烈活力和動(dòng)力的非國(guó)有資本，與國(guó)有資本相互融合，在市場(chǎng)規(guī)律和法治規(guī)則下共同發(fā)展、共同增值。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)本身，特別是法治框架下的股份制度、股權(quán)界定與保護(hù)制度，本身就是一個(gè)包容性、普適性的體系。由于現(xiàn)有的絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)并不處于關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域，只要有利于企業(yè)在法治環(huán)境中實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展或市場(chǎng)化進(jìn)退，哪種資本占多少股份，并不需要永久設(shè)定。在全面依法治國(guó)的時(shí)代，大型骨干國(guó)有企業(yè)繼續(xù)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，推行股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，混合所有制就必然會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，就會(huì)成為基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。

順勢(shì)而為的國(guó)企混改正在漸次展開(kāi)，其成效應(yīng)當(dāng)如何評(píng)估？曹立認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從四個(gè)維度來(lái)做出評(píng)價(jià)。其一，是否有利于國(guó)有資本的放大功能。其二，是否有利于國(guó)有資本的保值增值。其三，是否有利于提高國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)力。其四，混改過(guò)程中參與進(jìn)來(lái)的非公資本是否真正參與了公司治理。

在胡遲看來(lái)，國(guó)企混改是多方協(xié)同的成果，其中企業(yè)員工是否受到激勵(lì)是非常重要的方面。在國(guó)企混改過(guò)程中如何運(yùn)用股權(quán)激勵(lì)、以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向優(yōu)化薪酬內(nèi)部分配等，需要探索與考量。

袁東明強(qiáng)調(diào)，與之前的混改相比，本輪混改更要注重體制機(jī)制的改變?；旄闹螅柙诠局卫韺用娼⑵鹬卫砭?、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活、市場(chǎng)融合的體制機(jī)制，充分激勵(lì)各利益相關(guān)主體，這樣才能使混改真正深化，起到成效。