徐 成

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院，湖北·武漢 430070）

“多規(guī)融合”研究綜述及發(fā)展趨勢(shì)研究

徐 成

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院，湖北·武漢 430070）

為優(yōu)化我國(guó)城鄉(xiāng)各類空間資源的布局，發(fā)現(xiàn)并解決各種規(guī)劃間存在的矛盾與差異，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖管發(fā)展”的目標(biāo)，必須深入開(kāi)展“多規(guī)融合”問(wèn)題的研究。本文對(duì)多規(guī)沖突原因、多規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)方法和多規(guī)融合實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)比國(guó)外國(guó)土空間規(guī)劃體系，提出我國(guó)多規(guī)融合的研究特點(diǎn)和主要進(jìn)展。研究認(rèn)為：我國(guó)多規(guī)在融合過(guò)程中仍然存在一些沖突；現(xiàn)階段多規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)的研究以定性分析為主；多規(guī)融合的實(shí)現(xiàn)路徑主要分為規(guī)劃理念、規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施三個(gè)方面；與國(guó)外成熟的空間規(guī)劃體系相比，我國(guó)還沒(méi)有形成全國(guó)性的多規(guī)融合模式。未來(lái)對(duì)多規(guī)融合路徑的研究應(yīng)更加多元化和具體化；構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系是促進(jìn)多規(guī)融合的關(guān)鍵；未來(lái)應(yīng)從生態(tài)文明建設(shè)角度研究多規(guī)融合。

國(guó)土空間規(guī)劃體系；多規(guī)融合；研究綜述；發(fā)展趨勢(shì)

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展與人口的急劇增長(zhǎng)，人地矛盾日益突出[1]。為解決這一問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)依據(jù)一定區(qū)域土地資源的特性和適宜性評(píng)價(jià)，對(duì)該區(qū)域不同類型土地的規(guī)模和布局進(jìn)行合理安排，從而提高土地利用的效率和效益，維持土地生態(tài)系統(tǒng)的相對(duì)平衡，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用[2]。目前，針對(duì)統(tǒng)一的國(guó)土空間，不同部門(mén)基于不同的視角和目的編制了相關(guān)規(guī)劃，如土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等[3]。然而各項(xiàng)規(guī)劃在編制和實(shí)施過(guò)程中的沖突一定程度上阻礙了土地的高效利用[4]，因此國(guó)家提出了一系列規(guī)劃融合的政策措施。

二十世紀(jì)八十年代的《土地管理法》和《城市規(guī)劃法》中就有明確規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)，2004年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，第一次在全國(guó)范圍內(nèi)提出“兩規(guī)合一”[5,6]；2013年習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出“一張藍(lán)圖干到底”，2014年8月四部委聯(lián)合下發(fā)文件推行“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與兩規(guī)協(xié)調(diào)起來(lái)[7]；2015年頒布的十三五規(guī)劃綱要中提出構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，即在國(guó)土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上，充分銜接區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等各專項(xiàng)規(guī)劃，共同構(gòu)成我國(guó)的空間規(guī)劃體系[8]。本文以現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，對(duì)多規(guī)沖突的原因和多規(guī)融合的模式進(jìn)行闡述和分析，并提出多規(guī)融合的發(fā)展趨勢(shì)與建議。

1 多規(guī)融合研究進(jìn)展

1.1 多規(guī)沖突的原因

最初有關(guān)“多規(guī)”融合還是沖突的討論主要集中在以哪一種規(guī)劃為銜接的基準(zhǔn)[9]，對(duì)于“多規(guī)沖突”的原因，大多數(shù)學(xué)者都有普遍的認(rèn)同。“多規(guī)”不協(xié)調(diào)的主要原因在于各項(xiàng)規(guī)劃之間規(guī)劃體系不同、規(guī)劃期不統(tǒng)一、規(guī)劃邊界難界定、信息平臺(tái)差異、編制和審批機(jī)構(gòu)不同[10,11]，以及“調(diào)控型”規(guī)劃與“發(fā)展型”規(guī)劃對(duì)指標(biāo)分布的差異等[12]，也有學(xué)者將多規(guī)的矛盾分為導(dǎo)向之爭(zhēng)、空間之爭(zhēng)、利益之爭(zhēng)和法定之爭(zhēng)四個(gè)方面[13]。在多規(guī)沖突的本質(zhì)問(wèn)題上，一種觀點(diǎn)認(rèn)為多規(guī)沖突的根源在于各級(jí)政府和不同部門(mén)利益主體之間的沖突[14]，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為多規(guī)沖突的根源在于多規(guī)之間缺乏統(tǒng)一的目標(biāo)和協(xié)調(diào)編制的原則，而不是顯層次的規(guī)劃方法和技術(shù)之間的差異[15]。

1.2 多規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)方法

學(xué)者們關(guān)于多規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)的現(xiàn)有研究多運(yùn)用定性方法展開(kāi)[5～13,15,16]，如通過(guò)引入國(guó)土空間系統(tǒng)認(rèn)知理論創(chuàng)新空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制[8]，或通過(guò)分析“多規(guī)融合”相關(guān)文獻(xiàn)提出構(gòu)建“一套規(guī)劃、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一平臺(tái)”的空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制[16]等。定量方法極少，主要涉及空間分析方法和問(wèn)卷調(diào)查法，如運(yùn)用GIS疊置分析兩規(guī)在城市建設(shè)用地規(guī)模和布局上的沖突[17]，或運(yùn)用問(wèn)卷針對(duì)建設(shè)用地規(guī)模構(gòu)建兩規(guī)協(xié)調(diào)的利益相關(guān)者關(guān)系[14]。

1.3 多規(guī)融合實(shí)現(xiàn)路徑

通過(guò)定性分析“多規(guī)”融合的矛盾和定量評(píng)價(jià)“多規(guī)”的協(xié)調(diào)度[18]，學(xué)者們從三個(gè)維度提出了“多規(guī)” 融合的實(shí)現(xiàn)路徑。第一是規(guī)劃理念方面，提出在多規(guī)融合中應(yīng)實(shí)行動(dòng)態(tài)規(guī)劃理念[10]，且應(yīng)充分體現(xiàn)公眾參與的社會(huì)化理念[19]，在十八大及其五中全會(huì)提出生態(tài)文明建設(shè)的背景下，多規(guī)融合更應(yīng)從生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，推崇可持續(xù)發(fā)展的理念，劃定保障城市生態(tài)安全的合理邊界[20]，也有學(xué)者從區(qū)域觀念出發(fā)，認(rèn)為建立統(tǒng)一的空間管制分區(qū)是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”的核心內(nèi)容[21]；第二是規(guī)劃編制方面，現(xiàn)有研究認(rèn)為建立統(tǒng)一的編制和審批機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一規(guī)劃期限和標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合的關(guān)鍵[10]；第三是規(guī)劃實(shí)施方面，學(xué)者基于GIS空間數(shù)據(jù)庫(kù)建立多規(guī)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)成果質(zhì)量檢測(cè)系統(tǒng)，并將此項(xiàng)技術(shù)成功應(yīng)用到廣東、寧夏等地區(qū)[22]。

2 多規(guī)融合模式研究進(jìn)展

2.1 國(guó)外多規(guī)融合模式

由于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制和基本國(guó)情不同，其規(guī)劃體系也存在差異[23]。本文將西方發(fā)達(dá)國(guó)家的空間規(guī)劃體系大致分為指導(dǎo)型規(guī)劃和控制型規(guī)劃來(lái)進(jìn)行闡述。首先，指導(dǎo)型規(guī)劃以英國(guó)和美國(guó)為例，英國(guó)規(guī)劃體系的編制過(guò)程多是自由裁定的，國(guó)家制定的規(guī)劃發(fā)展示意圖僅用來(lái)闡述國(guó)家的發(fā)展政策和目標(biāo)，中微觀的城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展主要依靠市場(chǎng)來(lái)決定[24]；美國(guó)沒(méi)有全國(guó)性統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，取而代之的是區(qū)域規(guī)劃和州土地利用規(guī)劃，且規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)主要依靠本州的法令或者公眾參與的聽(tīng)證程序才能通過(guò)[25]。其次，控制型規(guī)劃以德國(guó)和荷蘭為例，德國(guó)《憲法》有明確規(guī)定，空間規(guī)劃由聯(lián)邦和州共同管理，聯(lián)邦空間規(guī)劃由上而下分為四級(jí)，形成有主有次、層次分明、控制有力的空間規(guī)劃體系[26]；荷蘭的空間規(guī)劃體系分為國(guó)家、省、市三級(jí)，2000年簽署的《荷蘭第五次國(guó)家空間規(guī)劃政策文件概要（2000-2020）》對(duì)未來(lái)的空間開(kāi)發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施布局從整體上提供了控制和參考[27]。最后，新加坡的規(guī)劃體系將指導(dǎo)型和控制型結(jié)合起來(lái)，既是控制型的詳細(xì)規(guī)劃，表現(xiàn)為對(duì)白地嚴(yán)格的用途管制，以及對(duì)白地供應(yīng)量和開(kāi)發(fā)年限的控制，同時(shí)對(duì)規(guī)劃體系提供了靈活性的策略，及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)情況調(diào)控土地的供求和采取促銷手段[28]。

由此可知，控制型的規(guī)劃體系能夠從總體上把握土地利用規(guī)模和布局，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田、城市發(fā)展邊界和生態(tài)保護(hù)區(qū)等的控制，但對(duì)外部變幻莫測(cè)的國(guó)內(nèi)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的應(yīng)變能力較差。指導(dǎo)型規(guī)劃為適應(yīng)市場(chǎng)提出了靈活性的規(guī)劃策略，而在用地市場(chǎng)景氣的時(shí)候可能存在盲目開(kāi)發(fā)土地的現(xiàn)象，阻礙土地的可持續(xù)發(fā)展。因此，對(duì)事關(guān)國(guó)家發(fā)展的用地指標(biāo)在總體上進(jìn)行控制，同時(shí)給予一定時(shí)間和空間下的適度調(diào)整政策，加強(qiáng)規(guī)劃的彈性和動(dòng)態(tài)性，更適應(yīng)我國(guó)的發(fā)展需求。

2.2 國(guó)內(nèi)多規(guī)融合模式

與國(guó)外已成體系的空間規(guī)劃不同，我國(guó)多規(guī)融合模式處于試點(diǎn)探索期。由于各項(xiàng)規(guī)劃在歷史的發(fā)展中各具特點(diǎn)（如表1所示），因此選擇符合國(guó)情的國(guó)土空間規(guī)劃體系運(yùn)行模式是實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合的關(guān)鍵[15,29]。以武漢市為例，2009年武漢市成立國(guó)土資源與規(guī)劃局，從根本上實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃部門(mén)的統(tǒng)一，并在規(guī)劃編制中優(yōu)先保證建設(shè)用地規(guī)模不突破，對(duì)耕保紅線、市政黃線、水體藍(lán)線和生態(tài)綠線進(jìn)行嚴(yán)格控制，并創(chuàng)新彈性管制，預(yù)留發(fā)展空間[30]。與此同時(shí)，其他地區(qū)專家們利用Arcgis Engine 9.3開(kāi)發(fā)了多規(guī)合一的數(shù)據(jù)成果質(zhì)量檢測(cè)系統(tǒng)并已應(yīng)用于寧夏[31]和張家港[7]地區(qū)，或提出“三主三分”空間框架體系[32]。但都沒(méi)有形成全國(guó)性統(tǒng)一的規(guī)劃體系。因此，本文對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系提出如圖1的構(gòu)想。形成國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)規(guī)劃，發(fā)改部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)、環(huán)保部門(mén)四部門(mén)縱橫聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。

表1 我國(guó)主要空間規(guī)劃的特征比較Table1 Comparison of the characteristics of the main spatial planning in China

圖1 國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)想圖Fig.1 Framework of national spatial planning system

3 結(jié)論與展望

本文對(duì)現(xiàn)階段多規(guī)融合現(xiàn)象進(jìn)行了系統(tǒng)的分析，從多規(guī)沖突原因、多規(guī)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)方法和多規(guī)融合實(shí)現(xiàn)路徑三個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行了歸納總結(jié)，并對(duì)比分析了國(guó)內(nèi)外空間規(guī)劃模式。總體來(lái)說(shuō)，有關(guān)多規(guī)融合的研究取得了不少的成就，但是一些核心問(wèn)題依然需要學(xué)者們?cè)诮窈筮M(jìn)行進(jìn)一步的深入探索。

3.1 未來(lái)對(duì)多規(guī)融合路徑的研究應(yīng)更加多元化和具體化

綜合現(xiàn)有研究多規(guī)融合路徑的文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們所提的建議多是從統(tǒng)一規(guī)劃期、規(guī)劃和審批部門(mén)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)等方面出發(fā)[33～35]。但是多規(guī)融合問(wèn)題不僅是土地規(guī)劃界和城鄉(xiāng)規(guī)劃界學(xué)者研究的領(lǐng)域，也是法學(xué)、公共管理學(xué)、規(guī)劃學(xué)、環(huán)境保護(hù)學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科共同面臨的問(wèn)題，但研究的側(cè)重點(diǎn)存在差異。法學(xué)學(xué)者多是從樹(shù)立國(guó)家法律保障方面研究多規(guī)融合；公共管理學(xué)學(xué)者偏好從協(xié)調(diào)上下級(jí)之間、不同部門(mén)之間利益關(guān)系的角度研究多規(guī)融合；規(guī)劃學(xué)學(xué)者則從專業(yè)角度出發(fā)創(chuàng)新多規(guī)融合的技術(shù)方法和管理平臺(tái)等。由此可知未來(lái)對(duì)多規(guī)融合問(wèn)題的研究視角將更加多元化和專業(yè)化。

3.2 構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系是促進(jìn)多規(guī)融合的關(guān)鍵

多規(guī)融合中除了國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)指標(biāo)性質(zhì)的規(guī)劃外，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃以及各專項(xiàng)規(guī)劃都是基于一定的區(qū)域形成的空間規(guī)劃[36,37]。因此在協(xié)調(diào)好國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等國(guó)土空間的基礎(chǔ)上建成符合國(guó)情的國(guó)土空間規(guī)劃體系將是實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合的關(guān)鍵。未來(lái)的研究將更多的從如何構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)發(fā)展特點(diǎn)的空間規(guī)劃體系方面來(lái)協(xié)調(diào)多項(xiàng)規(guī)劃。

3.3 從生態(tài)文明建設(shè)角度研究多規(guī)融合

多規(guī)融合的本質(zhì)是優(yōu)化配置土地資源，使其既能滿足當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，又能保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為未來(lái)城鄉(xiāng)健康發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的條件[38]。十八大五中全會(huì)將生態(tài)文明建設(shè)納入國(guó)家五年規(guī)劃。它關(guān)乎“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此規(guī)劃在編制和實(shí)施過(guò)程中都要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念和生態(tài)環(huán)境保護(hù)觀念，將生態(tài)文明建設(shè)和規(guī)劃的編制、修編及實(shí)施密切聯(lián)系起來(lái)。

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Study on the review and prospect of the multiple planning integration

XU Cheng
(College of Business Administration, Zhongnan University of Economics and Law, Hubei Wuhan 430070, China)

The purpose of this paper is to propose research characteristics and main progress of multiple planning integration by analyzing the research about the conficts and realization routine of multiple planning integration, and by comparing the models of national spatial planning at home and abroad.Methods employed include documentary analysis, comparative analysis and comprehensive induction.The results indicate that there are some conficts between multiple planning, the way to evaluate coordination between multiple planning is mainly qualitative analysis, the realization routine of multiple planning integration are classifed into three parts, they are planning concept and planning formulation and planning implementation, compared with foreign countries, we haven't national spatial planning system in line with national conditions.In conclusion, prospect of realization routine of multiple planning integration will diversifcation and concrete, the key to promote multiple planning integration is to establish national spatial planning system, and more from the perspective of ecological civilization construction to do research about the multiple planning integration.

national spatial planning system; multiple planning integration; review; research prospects

F301.23

A

2095-1329(2017)03-0041-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.03.009

2017-05-19

修回日期: 2017-07-28

徐成(1993-),女,碩士生,主要研究方向?yàn)橥恋乩靡?guī)劃與管理.

電子郵箱: kanxbs@126.com

聯(lián)系電話: 15177328831

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(16BGL154);教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(16YJC790012);中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)一般項(xiàng)目(2016GS02)