（臺州市特種設(shè)備監(jiān)督檢驗中心 浙江臺州318000）

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運行的有效手段，是保障組織目標(biāo)實現(xiàn)的長效機(jī)制。《財政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了宏觀要求、對內(nèi)部控制建設(shè)的首要任務(wù)和保障內(nèi)部控制有效實施應(yīng)采取的措施作了明確指引?！兑?guī)范》實施以來，大多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)取得了一定成果，但不少單位對于內(nèi)部控制機(jī)制的認(rèn)識尚停留在初始階段，理解機(jī)械化、淺表化，極大地限制了內(nèi)部控制建設(shè)的展開和有效實施，需要進(jìn)一步加強(qiáng)實操體系的架構(gòu)和完善相關(guān)理論。

一、構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度對行政事業(yè)單位的現(xiàn)實意義

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)覆蓋本單位的所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，對各項經(jīng)濟(jì)活動實施動態(tài)的監(jiān)控，目的是使本單位的財務(wù)信息更具準(zhǔn)確性、各類資產(chǎn)的管理更具針對性、財務(wù)行為的執(zhí)行更具透明性。因此，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度就顯得尤為必要。

（一）有利于內(nèi)部權(quán)力的制衡和監(jiān)督，實現(xiàn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制目標(biāo)。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委第二次全體會議上指出 “要加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”，很好地說明了從根本上搞好內(nèi)部控制建設(shè)，有助于實現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度”的作用。行政事業(yè)單位在使用或分配社會公共資源的過程中，由于監(jiān)管缺位或不當(dāng)，極易滋生貪腐，很大程度上將導(dǎo)致社會公共資源的浪費，有損民眾的利益，因此，應(yīng)建立和完善這一制度，強(qiáng)化對權(quán)力使用的制衡和監(jiān)督，有效地遏制權(quán)力的濫用、亂用，縮減“自由裁量權(quán)”的空間及余地，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，實現(xiàn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制目標(biāo)。

（二）有利于查漏補(bǔ)缺、防患于未然，避免發(fā)生重大違法違規(guī)經(jīng)濟(jì)行為的風(fēng)險。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制從功能上講是為了加強(qiáng)監(jiān)督治理與風(fēng)險管控，建立配套的權(quán)力約束機(jī)制，就是為了把風(fēng)險控制關(guān)口前移?！兑?guī)范》第三條強(qiáng)調(diào)指出：“通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控”，更加明確了內(nèi)控與風(fēng)控的內(nèi)在聯(lián)系。行政事業(yè)單位要將自發(fā)控制與外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，通過加強(qiáng)國家審計與內(nèi)部控制的有效聯(lián)動和協(xié)同機(jī)制，提升自身防范風(fēng)險的能力，既可防患于未然、堵塞漏洞，又能有效地防范單位發(fā)生重大經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，排除隱患。

（三）有利于進(jìn)一步強(qiáng)化信息化管理手段，提升行政事業(yè)單位的能動管控水平。單位在推行內(nèi)部控制規(guī)范時，可通過信息化的管理方式，高效能地整合財務(wù)管理、預(yù)算及資產(chǎn)等模塊，統(tǒng)一歸入信息化管理平臺，確保財務(wù)信息和其他管理部門重要信息的共通共享。通過內(nèi)部控制信息化管理手段，將對單位全局和細(xì)化業(yè)務(wù)雙方面的內(nèi)部管控，變事后監(jiān)督為事前、事中、事后全方位管理；通過信息化管理手段，可以增強(qiáng)對單位績效管理的考核，進(jìn)而提升管理水平，實現(xiàn)管理科學(xué)化與規(guī)范化的目標(biāo)任務(wù)。

二、影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的因素分析

目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位都已建立了較為完整的管理制度，形成了較為規(guī)范的工作程序和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，在一定程度上推動了內(nèi)部控制工作的開展。然而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實踐應(yīng)用和理念比較滯后，在建設(shè)上還存在諸多問題，在控制手段和措施等方面還比較薄弱，沒有形成一套完整的、行之有效的內(nèi)部控制機(jī)制，直接影響了行政事業(yè)單位的工作效能、資產(chǎn)安全和廉潔建設(shè)。歸納當(dāng)前對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響的主要因素，主要有以下幾個方面：

（一）內(nèi)部控制意識較薄弱。不少行政事業(yè)單位未能與時俱進(jìn)地形成科學(xué)系統(tǒng)的內(nèi)部控制管理理念。一些領(lǐng)導(dǎo)干部對建立健全內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不足，沒有在單位內(nèi)部營造良好的內(nèi)部控制氛圍。廣大職工認(rèn)為內(nèi)部控制是領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的事，與己無關(guān)。有些單位沒有組織對全體職工進(jìn)行內(nèi)部控制制度的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度難以落實到位，難以發(fā)揮行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的功能效用。

（二）實施部門不明確。大部分行政事業(yè)單位并未設(shè)立獨立明確的內(nèi)部控制職能部門，目前，內(nèi)部控制建設(shè)由財政部門負(fù)責(zé)組織實施，大多數(shù)單位基本上認(rèn)為財政部門布置的工作應(yīng)由單位財務(wù)部門負(fù)責(zé)牽頭實施，還有一些認(rèn)為內(nèi)部控制工作應(yīng)由財務(wù)部門全盤負(fù)責(zé)，無關(guān)其他部門，割裂了單位內(nèi)部各個部門間的協(xié)同合作與相互監(jiān)控，缺乏有效的交流和協(xié)調(diào)銜接，導(dǎo)致部門間的相關(guān)信息不能及時傳達(dá)，嚴(yán)重阻礙了內(nèi)部控制制度在單位的貫徹執(zhí)行。

（三）設(shè)計缺乏科學(xué)性。內(nèi)部控制制度的制定是否科學(xué)，施行是否切實有效，直接關(guān)系到管理目標(biāo)的實現(xiàn)。當(dāng)前，大部分行政事業(yè)單位既有的內(nèi)部控制制度都存在滯后、單一、僵化等缺陷，缺乏完備的系統(tǒng)和行之有效的措施，制度規(guī)范的重點不夠突出，與實際業(yè)務(wù)結(jié)合時可操作性較差。單位沒能設(shè)計出一套系統(tǒng)、完整的內(nèi)部控制制度體系，特別是沒有將內(nèi)部控制流程嵌入到單位信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)當(dāng)中，不能對經(jīng)濟(jì)活動的各方面實行廣角立體的有效控制，難以對重要方面和重要環(huán)節(jié)實行重點控制，也導(dǎo)致內(nèi)部控制無法全面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（四）運行機(jī)制不完善。現(xiàn)行的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系中，盡管已經(jīng)包含組織結(jié)構(gòu)、預(yù)算控制、不相容職務(wù)分離等模塊，但各崗位的職責(zé)較為模糊，在工作流程及控制措施上也不夠細(xì)致規(guī)范，有待健全和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效運行的機(jī)制。由于行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計較為薄弱，沒有自上而下定期對各部門內(nèi)部控制工作的執(zhí)行進(jìn)行實時指導(dǎo)、獨立評價和持續(xù)監(jiān)督，沒有根據(jù)新頒布的法律法規(guī)對本單位的內(nèi)部控制制度做出相應(yīng)的增補(bǔ)修正。

三、促使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度行之有效的建議

由于各行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制機(jī)制的職能構(gòu)建、組織架設(shè)、管理分工、監(jiān)控體系、目標(biāo)和側(cè)重點、業(yè)務(wù)活動和經(jīng)濟(jì)行為、控制方法等細(xì)化內(nèi)容的表述上存在明顯差異。各單位應(yīng)根據(jù)自身內(nèi)部控制的實際情況，夯實基礎(chǔ)，加強(qiáng)機(jī)制構(gòu)建，在“新常態(tài)”下利用內(nèi)部控制的制衡原理，充分發(fā)揮內(nèi)部控制運行的有效性。

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制意識，創(chuàng)造和諧的內(nèi)部控制大環(huán)境。系統(tǒng)全面的內(nèi)部控制意識是保障內(nèi)部控制制度有效施行的大前提。單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)全面充分地認(rèn)識到：內(nèi)部控制在一定程度上引導(dǎo)單位自身的發(fā)展，自覺主動地強(qiáng)化“第一責(zé)任人”的先決意識，激發(fā)高度的責(zé)任感，使得內(nèi)部控制切實成為每位員工的自覺行為，才能為后續(xù)制度的實施奠定堅實有力的基礎(chǔ)。同時，要重視內(nèi)部控制制度的健全和人才隊伍的建設(shè)，定期開展內(nèi)部控制知識的系統(tǒng)培訓(xùn)和長期學(xué)習(xí)，選拔人才，適當(dāng)激勵，加強(qiáng)宣傳，營造氛圍，引導(dǎo)單位全員“重風(fēng)險防范、強(qiáng)責(zé)任意識”，全方位貫徹落實內(nèi)部控制措施，營造一個良好的內(nèi)部控制環(huán)境。只有全員參與、部門聯(lián)動，才能使內(nèi)部控制既全面又系統(tǒng)，也只有以單位內(nèi)部崗位及人員分布情況為依據(jù)實施不相容職務(wù)的必要分離、崗位職責(zé)的明確分工、內(nèi)部控制信息的及時傳遞交流和發(fā)生情況共同擔(dān)責(zé)等措施，將單位的內(nèi)部控制工作推廣、拓展和落實到各有關(guān)部門，協(xié)同工作，聯(lián)動監(jiān)控，才能實現(xiàn)內(nèi)部控制預(yù)期的目標(biāo)和效果。

（二）構(gòu)建科學(xué)合理、能動高效的內(nèi)部控制機(jī)制，保障內(nèi)部控制有效執(zhí)行。

1.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)作，架構(gòu)和建設(shè)規(guī)范科學(xué)的內(nèi)部控制操作機(jī)制。內(nèi)部控制工作是一項系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，由于涉及多個部門，建議采取聯(lián)席工作機(jī)制，建立內(nèi)部控制工作牽頭工作組，明確有關(guān)職能部門，統(tǒng)籌并協(xié)調(diào)單位內(nèi)部各職能部門間的工作聯(lián)動，依循《規(guī)范》的要求，基于實際需求系統(tǒng)地開展內(nèi)部控制工作。內(nèi)部控制部門具體負(fù)責(zé)《規(guī)范》的培訓(xùn)、執(zhí)行、指導(dǎo)等工作，確保內(nèi)部控制規(guī)范順利施行。在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)上，還應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定和單位的實際情況，建立科學(xué)的工作機(jī)制。此外，各單位在“三重一大”等重大經(jīng)濟(jì)事項上必須嚴(yán)格遵照集體決策制度，禁止個人專權(quán)獨斷或者擅自改變集體意見，如此，方能公平公正、一以貫之地稽查監(jiān)管單位各個職能部門的各項權(quán)力，最大限度地防范于未然，杜絕濫用權(quán)力，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制運行規(guī)范化。

2.強(qiáng)化監(jiān)督評價，探索建立完善內(nèi)部控制的長效機(jī)制。行政事業(yè)單位應(yīng)組織專家開展指導(dǎo)論證，根據(jù)單位實際制定、修改和完善評價體系，明晰各相關(guān)部門或崗位在這一體系中的職責(zé)分工和權(quán)責(zé)限度，明確內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)程和細(xì)則，積極有效地實施評價工作，及時發(fā)現(xiàn)和解決這一過程中出現(xiàn)的一般問題和意外情況，推動單位內(nèi)部控制制度運行機(jī)制的完善，保證內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)。必須通過一系列合規(guī)性和有效性的測試來完善內(nèi)部控制制度的設(shè)計，尤其是對財務(wù)部門內(nèi)部控制系統(tǒng)的自查和評測，必須實施能動高效的監(jiān)察。行政事業(yè)單位還應(yīng)汲取先進(jìn)經(jīng)驗，探索建立完善內(nèi)部控制的長效機(jī)制，定期或不定期地聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)對內(nèi)部控制系統(tǒng)進(jìn)行評價，確保不斷提升單位財務(wù)管理水平。

3.依托信息管理系統(tǒng)，建立有效的風(fēng)險評估預(yù)警機(jī)制。行政事業(yè)單位要基于實際情況構(gòu)建適合自身的信息管理系統(tǒng)，將電子信息治理與內(nèi)部控制相結(jié)合，實現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實時動態(tài)信息管理，盡可能準(zhǔn)確及時地歸集、儲存、解析、使用各經(jīng)濟(jì)事務(wù)活動過程中產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)風(fēng)險評估與控制，從而有效地實現(xiàn)本單位的管理目標(biāo)。以某高校內(nèi)部控制系統(tǒng)為例，其范圍和流程如下圖所示。

行政事業(yè)單位在設(shè)計內(nèi)部控制信息管理系統(tǒng)時，應(yīng)明確單位各部門及各個崗位的職責(zé)，讓其清晰地認(rèn)識到自身在整個內(nèi)部控制架構(gòu)中的作用及定位，然后在內(nèi)部控制信息管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，做好與其他部門信息系統(tǒng)的無縫對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，進(jìn)行數(shù)據(jù)抽取和挖掘，對行政事業(yè)單位的風(fēng)險因素進(jìn)行預(yù)估評價，尋找關(guān)鍵點，對風(fēng)控要素逐個進(jìn)行辨識和評估，施以有效的解決措施。通過建立健全單位內(nèi)部控制風(fēng)險預(yù)警管理體系，根據(jù)經(jīng)辦項目類型、額度自動提示該業(yè)務(wù)的審批、采購流程和報銷時需要準(zhǔn)備的詳細(xì)材料，整個過程由系統(tǒng)自動控制，可以進(jìn)一步有效地防范和規(guī)避風(fēng)險。