□ 夏柱智

農(nóng)村土地制度改革需要正確的方向。

農(nóng)地入市問題是一個被媒體和學界持續(xù)關(guān)注的問題,其規(guī)范性的表述是“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”。目前學界大多肯定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革取得的成效，而對集體經(jīng)營性建設(shè)用地實踐機制、存在的問題和矛盾，較少進行系統(tǒng)地分析，從而存在高度意識形態(tài)化的、片面的認識。

中部省份的某縣，距離省會城市400公里，距離所屬地級市150公里。境內(nèi)56萬人口，耕地約90萬畝，農(nóng)民人均耕地約為1.5畝。平原和丘陵各占一半，屬于典型的中西部欠發(fā)達地區(qū)。

2016年，根據(jù)國土資源部農(nóng)村土地制度三項改革試點意見，該縣在原農(nóng)村宅基地制度改革試點之外加上了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和征地制度改革，進行三項制度改革試點。2017年3月，該縣第一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開始運作，公開拍賣某鎮(zhèn)中心區(qū)的一塊土地，最終成交價格是42萬元/畝。

筆者調(diào)查了解到，該縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地只有1089畝，幾乎沒有存量的、地塊較大的、可以凈地出讓的、市場價值高的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。為了做好試點工作，某鎮(zhèn)一塊一般農(nóng)用地經(jīng)過調(diào)規(guī)成為公開拍賣的第一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地，實際上其示范意義大于經(jīng)濟意義。

中西部集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市意義不大

目前大約有3000萬畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要集中在沿海發(fā)達地區(qū)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主要在東部沿海、長三角和珠三角地區(qū)開展；因為缺乏用地需求，中西部開展比較少。

筆者在調(diào)查集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革情況時，發(fā)現(xiàn)中西部地區(qū)一些縣，因為不僅數(shù)量少，而且分散在集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之中，難以利用，實際上想找出一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的范例都很難。

以上述這個縣為例。該縣深處內(nèi)地，遠離大城市，過去鄉(xiāng)村工業(yè)并不發(fā)達。對于大多數(shù)村里的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用者來說，所謂“入市”意味著通過補交土地出讓金就能獲得建設(shè)用地使用證，從而能夠把集體土地權(quán)能擴大，按國有土地進行使用和開發(fā)。

按照該縣的政策，屬于原集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人申請辦理土地出讓手續(xù)的，或者現(xiàn)土地使用者具有地上建筑物、構(gòu)筑物及其他附著物的產(chǎn)權(quán)證明申請補辦土地出讓手續(xù)的，以及出讓年限屆滿土地使用權(quán)人申請續(xù)期的，可采用協(xié)議方式出讓，取得更大的權(quán)能，如可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

總結(jié)來說，按照上級開展三項土地制度改革的試點安排，該縣雖然設(shè)計出了非常系統(tǒng)的方案來規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，但對于大多數(shù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)人而言，實質(zhì)在于“補辦手續(xù)，擴大權(quán)能”。

和輿論及學界往往關(guān)注深圳、北京等大城市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市獲得的巨大收益不同，該縣大多數(shù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用地者都是小規(guī)模經(jīng)營者，對政府賦予的“擴大權(quán)能”不感興趣，自然就缺乏補辦手續(xù)的積極性。因此政府只能通過行政的方式推動第一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，做好這個樣板。

試點突破：入市范圍擴大

我們常說的集體建設(shè)用地包括三個部分，一是農(nóng)村宅基地，二是農(nóng)村公益設(shè)施用地，三是在上世紀八九十年代發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時，大量集體土地成為事實上的經(jīng)營性建設(shè)用地。

從主管部門的界定來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革是為了盤活、利用農(nóng)村地區(qū)閑置、低效建設(shè)用地，以土地制度改革促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。集體經(jīng)營性建設(shè)用地是一個限制性的概念，是存量集體建設(shè)用地中的可經(jīng)營性部分。集體經(jīng)營性建設(shè)用地指的是存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地。

農(nóng)村宅基地制度改革，要慎之又慎。

該縣此次土地制度改革試點的突破點在于，擴大了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍，把農(nóng)村宅基地統(tǒng)統(tǒng)作為潛在的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這是有原因的。自上而下均設(shè)想集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將給農(nóng)民帶來豐厚的財產(chǎn)性收入，而農(nóng)戶最大的一筆土地資產(chǎn)是宅基地。因此，當?shù)匾恍┤苏J為，不把宅基地納入入市范圍是不明智的。

該縣把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍界定為：符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，并確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地。宅基地通過改變用途轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地的，采用入市方式實行有償退出。

該縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有三種方式，分別是就地入市、調(diào)整入市和整治入市。其中調(diào)整入市指的是：對村莊內(nèi)零星、分散的建設(shè)用地，經(jīng)上一級人民政府批準先行復(fù)墾后，可將用地指標調(diào)整到適宜地段入市。該縣沒有對集體建設(shè)用地是否是經(jīng)營性建設(shè)用地進行區(qū)分。

按照這一邏輯，該縣農(nóng)村可整理出5萬畝建設(shè)用地指標，均可以在適宜地段落地形成集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入統(tǒng)一的市場。當然，該縣沒有這樣的“適宜地段”，因此他們的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模不大，對國有土地市場沖擊不大。

但是，該縣試點所反映出來的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的擴大化政策，一旦上升為整體性的法律，很可能根本沖擊整個土地制度、秩序。

我國土地制度是建立在土地公有制基礎(chǔ)上的，國家通過征地和土地招拍掛制度建立一級國有土地市場，就是要禁止集體土地入市。如果按照該縣擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍的政策，允許宅基地經(jīng)土地整治后入市，那么這就不可避免地沖擊國有土地市場，將對經(jīng)濟社會發(fā)展和整個國家的現(xiàn)代化造成難以預(yù)料的結(jié)果。

更根本的問題是入市目標異化

該縣土地制度改革試點更根本的問題在于，把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這個特定政策作為一般政策，如，把土地制度改革目標定為構(gòu)建出城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，取代征地制度。

實際上，政策解讀者及學界在集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍問題上及是否允許新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量等問題上，已經(jīng)爭論不休。

有學者完全采用新的標準來衡量可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，集體經(jīng)營性建設(shè)用地包括新增用地：“是否安排新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，主要取決于公共利益用地的界定”“未來如果公共利益用地界定十分嚴格，將城市工業(yè)、住宅用地都排除在外，那么要滿足發(fā)展需求，就需要安排相應(yīng)規(guī)模的新增用地入市”“只要用地總量不突破規(guī)劃和計劃，就不存在超越法律授權(quán)和政策規(guī)定問題”。

有學者提出：“宅基地有償使用的擠出效應(yīng)和有償退出節(jié)約的土地，除滿足本集體經(jīng)濟組織新增宅基地需求外，一般會產(chǎn)生節(jié)余，這個節(jié)余作為未來集體經(jīng)營性建設(shè)用地的來源有其經(jīng)濟合理性，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就地城鎮(zhèn)化提供空間”。

存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要分布在沿海發(fā)達的工業(yè)化地區(qū)和大中城市郊區(qū)。比如深圳市農(nóng)村幾乎所有集體土地實際上均成為了建設(shè)用地，蘇州市農(nóng)村的建設(shè)用地面積占比達50%以上。在上世紀八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起時，地方政府鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“村村點火，戶戶冒煙”，大量農(nóng)地用于興辦工業(yè)和商業(yè)。當時的土地管理法規(guī)定可以使用集體土地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地提供了空間。2004年之后，土地管理趨緊，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。國家政策嚴格限制使用集體土地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，新辦企業(yè)要進入園區(qū)集中集約用地。

雖然后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量倒閉，但大量土地非農(nóng)使用已成為事實，由此客觀上形成了“二元”的建設(shè)用地市場，這個市場上既有國有土地，也有集體土地。這是一個歷史遺留問題，從盤活利用土地資源的角度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場有必要性，但這僅限于解決歷史遺留問題，并不是要在國有建設(shè)用地市場之外另外建立一個集體建設(shè)用地市場。

按照這一理解，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地是有嚴格的前置條件的，而不是普遍的。因此當前的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市就必須把入市范圍控制在存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍內(nèi)，不應(yīng)當再批準一般農(nóng)地和農(nóng)村非經(jīng)營性建設(shè)用地（比如宅基地）轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。也就是說，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是有條件的，即：“符合規(guī)劃、用途管制和依法取得”，把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市限制在一定范圍內(nèi)。

如果在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場背景下，允許地方政府放開農(nóng)村土地，通過自行整理形成的建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，其后果就是經(jīng)營性建設(shè)用地大量產(chǎn)生，在城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村，就可以因為經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地同等入市、同價同權(quán)而獲得巨額土地增值收益，很有可能因此滋養(yǎng)出一個龐大的土地食利者集團。

不過，中西部地區(qū)普通農(nóng)村無論如何也獲得不了巨大利益，城市規(guī)劃區(qū)要的僅僅是他們騰出的土地指標。城市是平面擴張的，變成城市建設(shè)用地的土地，只可能是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地?？s小征地范圍后，村集體作為城市規(guī)劃區(qū)的建設(shè)用地供地方，廉價地收購?fù)恋刂笜?，再把土地高價入市獲得巨額收益，這部分增值收益絕大多數(shù)歸村集體經(jīng)濟組織成員所擁有，從而滋生出來一個龐大的土地食利者階層。

如此一來，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市代替國家征地制度的背景下，再談“規(guī)范征地程序”“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范和多元保障機制”意義就不大了。這正是把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的危險之處。?

（本文圖片攝影 / 夏柱智）