■ 楊天舉

問題研究

中小城市可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新模式探究

■ 楊天舉

2016年，中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)成立了小城鎮(zhèn)專委會(huì)，泛華集團(tuán)董事長(zhǎng)楊天舉受邀出任專委會(huì)的執(zhí)行主任。經(jīng)過一年多的努力，在中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)的主持下，泛華集團(tuán)先后與中國(guó)開發(fā)性金融促進(jìn)會(huì)、住建部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家開發(fā)銀行等部門多次召開專題論證會(huì)、研討會(huì)，研究新型城鎮(zhèn)化尤其是中小城市新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新發(fā)展路徑。今年6月，中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)和泛華集團(tuán)共同出版了中國(guó)新型城鎮(zhèn)化系列叢書之《深度解碼 中國(guó)城市發(fā)展創(chuàng)新模式》一書。本文就中小城市新型城鎮(zhèn)化的價(jià)值體系、面臨的難點(diǎn)與問題及破題路徑等方面進(jìn)行了全方位的闡述。

伴隨新型城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，中小城市的發(fā)展成為未來中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主要陣地。十八大以來，中央對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展定調(diào)為“增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”，并提出“構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局”等重大決策，2016年2月發(fā)布的《國(guó)務(wù)國(guó)務(wù)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)若干意見》，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力解決好“三個(gè)1億人”，為中小城市的發(fā)展開辟了嶄新的機(jī)遇和廣闊的空間。

中小城市作為我國(guó)城市群網(wǎng)絡(luò)體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和基礎(chǔ)構(gòu)架，各地中小城市的理念認(rèn)識(shí)、發(fā)展現(xiàn)狀、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展差異較大，城鎮(zhèn)化水平不一。那么，中小城市如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化？

一、構(gòu)建中小城市新型城鎮(zhèn)化的價(jià)值體系

中、小城市的發(fā)展對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、解決產(chǎn)能過剩、解決民生、解決三農(nóng)問題、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量具有極為重要的意義，對(duì)提升公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口聚集起到巨大的推動(dòng)作用。而實(shí)現(xiàn)中小城市新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于：形成正確的價(jià)值體系，指導(dǎo)發(fā)展實(shí)踐，價(jià)值體系是中小城市實(shí)現(xiàn)以人為本、四化協(xié)同、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路的根本，更是擺脫傳統(tǒng)土地城鎮(zhèn)化桎梏的理念基礎(chǔ)。構(gòu)建四層結(jié)構(gòu)、四化融合、四生互動(dòng)的價(jià)值體系，用系統(tǒng)思維的理念，帶動(dòng)中、小城市的實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的綠色發(fā)展、綠色建設(shè)、綠色運(yùn)營(yíng)和管理。

（一）構(gòu)建四層結(jié)構(gòu)新型城鎮(zhèn)化體系

伴隨新型城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)將向中、小城市傾斜，將形成以區(qū)域中心城市、縣域經(jīng)濟(jì)、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村四層結(jié)構(gòu)的新型城鎮(zhèn)化體系，打造以地級(jí)市為主的城市中心區(qū)、以縣域經(jīng)濟(jì)為主的特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、以鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)為主的特色鎮(zhèn)、以美麗鄉(xiāng)村為主的特色農(nóng)業(yè)，建立四層結(jié)構(gòu)化的有機(jī)體系，并實(shí)現(xiàn)四層結(jié)構(gòu)的有機(jī)結(jié)合。

（二）以“四化融合”為新型城鎮(zhèn)化方向

新型城鎮(zhèn)化是“新四化”的高度融合，即以工業(yè)化為動(dòng)力，以農(nóng)業(yè)化為基礎(chǔ)，以新型城鎮(zhèn)化為載體，以信息化為手段，實(shí)現(xiàn)中、小城市的產(chǎn)業(yè)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城一體、智慧生態(tài)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、文化提升和可持續(xù)發(fā)展，并以四化融合的導(dǎo)向來研究中、小城市的理論體系、創(chuàng)新路徑等。

（三）以“四生互動(dòng)”為新型城鎮(zhèn)化理念

充分挖掘和利用區(qū)域產(chǎn)業(yè)及特色資源優(yōu)勢(shì)，用“生命、生產(chǎn)、生活、生態(tài)”的“四生”發(fā)展理念，從精神層面、文化價(jià)值層面，帶動(dòng)地區(qū)的文脈、打通商脈，研究文象、研究載體，研究產(chǎn)業(yè)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群及產(chǎn)業(yè)基地，實(shí)現(xiàn)宜居、宜業(yè)、宜商的產(chǎn)業(yè)化體系和新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)融合體系。

在四層結(jié)構(gòu)的新型城鎮(zhèn)化體系下，中、小城市的新型城鎮(zhèn)化就是把生命、生產(chǎn)、生活、生態(tài)有機(jī)結(jié)合，再研究如何將產(chǎn)業(yè)集群化、集群基地化、基地園區(qū)化、園區(qū)社區(qū)化、社區(qū)帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)真正的四化高度融合。

二、探討中小城市新型城鎮(zhèn)化的聚集能力問題

中、小城市面臨的最大問題是要素的聚集能力問題，尤其是產(chǎn)業(yè)、金融、科技、人才、互聯(lián)網(wǎng)、交通、生態(tài)、土地八大要素的集成發(fā)展，如果產(chǎn)業(yè)不能破題，金融就無法跟上，不能形成剛性需求，土地價(jià)值無法提升，基于此，城鎮(zhèn)化的發(fā)展可以總結(jié)出十大問題，如何將十大關(guān)系有機(jī)結(jié)合，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心。

一是區(qū)域發(fā)展，以區(qū)域的視角，以站在月球看地球的思維，研究四層結(jié)構(gòu)的新型城鎮(zhèn)化體系構(gòu)建；二是推進(jìn)機(jī)制，研究機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化；三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，怎樣解決農(nóng)民進(jìn)社區(qū)、產(chǎn)業(yè)進(jìn)園區(qū)、土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮等問題，怎樣解決三農(nóng)問題和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的前提；四是產(chǎn)業(yè)化，如何實(shí)現(xiàn)供給與需求的有效結(jié)合、產(chǎn)業(yè)與新型城鎮(zhèn)化的結(jié)合問題；五是系統(tǒng)規(guī)劃，多規(guī)合一的系統(tǒng)規(guī)劃與城鎮(zhèn)化的關(guān)系問題；六是資源開發(fā)，資源合理開發(fā)與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的問題；七是綠色生態(tài)，解決綠色生態(tài)如何建設(shè)，環(huán)境如何打造的問題；八是人口集聚，人口的集聚帶來城鎮(zhèn)化的發(fā)展；九是開發(fā)模式，以什么樣的產(chǎn)城融合投資運(yùn)營(yíng)模式、機(jī)制體制的創(chuàng)新來推動(dòng)項(xiàng)目落地；十是營(yíng)銷推廣，城市的營(yíng)銷、品牌的經(jīng)營(yíng)、招商引資等。如何招商引資，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和廣大中小城市，需要把城市的表外資產(chǎn)表內(nèi)化，在“有中生有”的基礎(chǔ)上創(chuàng)造“無中生有”的機(jī)會(huì)。

解決中小城市城鎮(zhèn)化路徑的關(guān)鍵基于以上十大問題，研究其核心要素和核心競(jìng)爭(zhēng)力，形成集群效應(yīng)、基地效應(yīng)，研究把成本中心變成效益中心，研究地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展。

三、中小城市新型城鎮(zhèn)化破題路徑

中小城市的城鎮(zhèn)化應(yīng)以“城市發(fā)展、城市建設(shè)、城市運(yùn)營(yíng)管理”為核心發(fā)展理念，解決好城市的動(dòng)力問題、標(biāo)準(zhǔn)問題和效能問題，在中小城市創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和消費(fèi)市場(chǎng)，推動(dòng)健康、文化、旅游、商貿(mào)物流、特色農(nóng)業(yè)及相關(guān)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不斷提升中小城市的產(chǎn)業(yè)集聚力及人口集聚力，切實(shí)促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化的轉(zhuǎn)化，合理運(yùn)用PPP模式，發(fā)現(xiàn)需求、創(chuàng)造需求，發(fā)現(xiàn)價(jià)值、創(chuàng)造價(jià)值，走出一條創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、內(nèi)生增長(zhǎng)的可持續(xù)發(fā)展之路。

（一）小城市新型城鎮(zhèn)化破題方向

要實(shí)現(xiàn)中小城市新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的前提是動(dòng)力源問題，只有解決了動(dòng)力源，作為載體的基礎(chǔ)設(shè)施才能跟進(jìn)，社會(huì)資本才有可能進(jìn)入，再結(jié)合信息化的手段，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。因此，應(yīng)該從以下三方面實(shí)現(xiàn)路徑的突破：

研究發(fā)展和動(dòng)力問題。站在區(qū)域發(fā)展和頂層設(shè)計(jì)的角度，解決要素聚集，創(chuàng)新技術(shù)路徑和行動(dòng)綱領(lǐng)，完成戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)空間的系統(tǒng)規(guī)劃。通過理念創(chuàng)新，統(tǒng)一思想；通過理論創(chuàng)新，做好頂層設(shè)計(jì)；通過流程創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，做好價(jià)值分享及推動(dòng)機(jī)制；通過組織創(chuàng)新，做好組織保障；通過挖掘特色優(yōu)勢(shì)資源，形成龍頭產(chǎn)業(yè)、配套產(chǎn)業(yè)和機(jī)會(huì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群化、集群基地化、基地園區(qū)化、園區(qū)社區(qū)化、社區(qū)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化。

解決建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)問題。貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，按照中央“一個(gè)尊重，五個(gè)統(tǒng)籌”的指導(dǎo)思想，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實(shí)現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展，綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設(shè)管理等多種因素，實(shí)現(xiàn)城市的精明增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展。

解決運(yùn)營(yíng)和效能問題。通過產(chǎn)業(yè)+金融+科技+人才+互聯(lián)網(wǎng)+交通+生態(tài)+土地，實(shí)現(xiàn)要素提升，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，以科學(xué)的發(fā)展模式做旗幟，以創(chuàng)造項(xiàng)目孵化器投資品為抓手，以城市發(fā)展聯(lián)盟為平臺(tái)，以構(gòu)建城市產(chǎn)業(yè)化為支點(diǎn)，以創(chuàng)新結(jié)構(gòu)金融體系為翅膀，以信息化為手段，聯(lián)盟營(yíng)銷、專業(yè)分工、業(yè)務(wù)合作、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，重構(gòu)城市產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈和生態(tài)圈。

（二）小城市新型城鎮(zhèn)化破題路徑

以頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化發(fā)展藍(lán)圖。從頂層設(shè)計(jì)入手，包含智慧規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，到戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃，再到總規(guī)及控規(guī)，再到城市設(shè)計(jì)和工程設(shè)計(jì)等，再研究城市投融資體系的完善，導(dǎo)入開發(fā)性金融和商業(yè)金融，運(yùn)用PPP模式來實(shí)現(xiàn)開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。通過這樣的運(yùn)營(yíng)和技術(shù)路徑，實(shí)現(xiàn)中小城市的可持續(xù)發(fā)展，提高中小城市的系統(tǒng)能力和組織能力。

以開發(fā)性金融思維研究新型城鎮(zhèn)化的資金問題。用開發(fā)性金融的思維解決怎樣建設(shè)的問題、研究PPP模式創(chuàng)新問題、制度創(chuàng)新問題、體制創(chuàng)新問題，核心思想是理念的創(chuàng)新，統(tǒng)一思想；理論的創(chuàng)新，如何規(guī)劃；組織的創(chuàng)新，如何實(shí)施；路徑創(chuàng)新；機(jī)制創(chuàng)新，建立命運(yùn)共同體、利益共同體的體制。產(chǎn)融、城融，產(chǎn)業(yè)和金融，城市和金融的融合是新型城鎮(zhèn)化根本問題。2015年國(guó)家推廣PPP模式，但實(shí)踐效果不佳，尤其是在中小城市。實(shí)踐中地方特別是中小城市真正需要的是產(chǎn)城融合下的配套PPP模式，需要把產(chǎn)業(yè)、土地和金融有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，把產(chǎn)業(yè)金融和開發(fā)性金融有機(jī)融合。

以系統(tǒng)思維實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。

中小城市的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是個(gè)系統(tǒng)問題，應(yīng)將城市發(fā)展、城市建設(shè)、城市運(yùn)營(yíng)和管理做到高度的融合，形成系統(tǒng)的思維；根據(jù)地方的要素稟賦情況、特色產(chǎn)業(yè)情況，把特色產(chǎn)業(yè)和特色城市有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)和特色城市有機(jī)融合、有自身城市比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。中小城市產(chǎn)城融合發(fā)展思路應(yīng)從以下幾點(diǎn)出發(fā)：

● 戰(zhàn)略為勢(shì)—解決方向問題，解決高度問題，解決城市定位問題，解決發(fā)展使命問題；

● 產(chǎn)業(yè)為本—構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系，解決動(dòng)力源問題；

● 文化為源—解決文脈和商脈有機(jī)結(jié)合，文象和載體有機(jī)結(jié)合，提升軟實(shí)力；

● 規(guī)劃為綱—通過多規(guī)合一、規(guī)劃集成，解決路徑問題；

● 創(chuàng)新為魂—通過體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和路徑創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城市創(chuàng)新發(fā)展；

● 金融為器—建立結(jié)構(gòu)化的金融體系，為城市發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力和資金支持。

（三）中小城市的空間承載

2016年被稱為特色小鎮(zhèn)元年，國(guó)家各部委、地方政府紛紛頒布相關(guān)政策法規(guī)，并進(jìn)行了兩輪試點(diǎn)特色小鎮(zhèn)的申報(bào)工作。面對(duì)如火如荼的特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮，我們需要有自己的冷思考；住建部頒布的《關(guān)于保持和彰顯特色小鎮(zhèn)若干問題的通知》，也是旨在為特色小鎮(zhèn)糾偏。

特色小鎮(zhèn)是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)重要單元和聚焦到特定空間的一個(gè)載體。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展一定要站在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，站在一個(gè)區(qū)域協(xié)同的角度，然后才能站在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度研究特色小鎮(zhèn)的空間具體形式。如何以中心城市，帶動(dòng)縣域、特色鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌發(fā)展，如何以縣域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村的四層結(jié)構(gòu)的新型城鎮(zhèn)化體系，特色小鎮(zhèn)是一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素的聚集，而不是單獨(dú)的一個(gè)項(xiàng)目。

當(dāng)前，大部分特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)項(xiàng)目思維、大盤的房地產(chǎn)思維，這是不合理的。所以，泛華強(qiáng)調(diào)站在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思維，研究區(qū)域輻射、區(qū)域要素資源，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。以全局思維研究新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)縣與富民的統(tǒng)一，改革與發(fā)展的結(jié)合，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的貫通，推動(dòng)區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化。

強(qiáng)縣與富民的統(tǒng)一，即城市的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)、民生、就業(yè)如何結(jié)合，脫貧致富解決就業(yè)問題；而改革與發(fā)展的結(jié)合，就是體制創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新如何實(shí)現(xiàn)；城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的貫通，新型城鎮(zhèn)化要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)社區(qū)，產(chǎn)業(yè)進(jìn)園區(qū)，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村繁榮、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一樣化，城要有城樣，鄉(xiāng)要有鄉(xiāng)樣，看山望水記鄉(xiāng)愁。總書記這三句話對(duì)全國(guó)縣域城鎮(zhèn)化指導(dǎo)意義非常大。

中國(guó)的縣域經(jīng)濟(jì)大部分不是在中心城市，不是在一線城市，依靠房地產(chǎn)不能解決中國(guó)新型城鎮(zhèn)化。中國(guó)的大部分地區(qū)發(fā)展路徑是不同的，欠發(fā)達(dá)地區(qū)、邊貿(mào)地區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)、資源枯竭地區(qū)等等不同地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化方式不一樣，用房地產(chǎn)的思維是不可行的；社會(huì)資本進(jìn)入欠發(fā)達(dá)地區(qū)參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，一定要通過體制創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。

未來，中小城市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展將實(shí)現(xiàn)“三融”的結(jié)合，即產(chǎn)業(yè)、城市、金融三者有機(jī)結(jié)合，從需求端入手，推動(dòng)城市的供給側(cè)改革，同時(shí)要從美學(xué)、工程學(xué)思維轉(zhuǎn)換為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究未來的增長(zhǎng)極。中、小城市的發(fā)展應(yīng)該以新型城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)新模式為旗幟，以項(xiàng)目孵化器為抓手，以構(gòu)建聯(lián)盟為平臺(tái)，以產(chǎn)業(yè)為支點(diǎn)，以金融為翅膀，以信息化為手段，專業(yè)分工、業(yè)務(wù)合作、重構(gòu)該地區(qū)的商業(yè)生態(tài)圈和價(jià)值鏈來實(shí)現(xiàn)城市的綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

（作者系中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)小城市發(fā)展專業(yè)委員會(huì)執(zhí)行主任、泛華集團(tuán)董事長(zhǎng)）