文 王亞明 夏挺峰

如何在電梯監(jiān)管中以程序性要求保證依法行政

文 王亞明 夏挺峰

加強特種設備監(jiān)管，保證特種設備安全，一直以來都是質檢總局和各級監(jiān)管部門的重點工作之一。2013年6月《中華人民共和國特種設備安全法》（以下簡稱特設法）頒布以來，我國特種設備的監(jiān)督管理工作進入了一個更加規(guī)范，更加嚴格，也更加具有操作性的新的法制時期。但是近年來，隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，特種設備在用數(shù)量呈急劇增長態(tài)勢。

據(jù)有關資料顯示，截至2016年我國在用特種設備數(shù)量已接近1400萬臺，其中電梯類的特種設備占比35%，近500萬臺。由于各型各類在用電梯數(shù)量龐大，分布上呈點多面廣的特點，而且監(jiān)管部門特種設備監(jiān)督管理資源相對有限，因此如何采取措施對在用電梯形成有效監(jiān)管，切實保證電梯運行安全，是一大難題。特別是近年來發(fā)生在部分省市的惡性電梯傷人亡人事件，不僅嚴重侵害了人民群眾的生命財產安全，而且使電梯運行安全成為大眾關注的焦點，對監(jiān)管部門和特種設備監(jiān)管人員的工作提出了新的挑戰(zhàn)。

電梯監(jiān)管工作的重點難點和相應舉措

目前我國在用電梯數(shù)量近500萬臺，其中以曳引和強制驅動式電梯（大部分是客用電梯和小區(qū)住宅電梯）為主，這類電梯因廣泛使用，頻率較高，因此與廣大人民群眾生命財產安全息息相關，屬于電梯監(jiān)管工作中的重點。除此之外，電梯監(jiān)管工作主要還存在以下三個難點。

一是電梯監(jiān)管工作任務繁重，管理人員相對不足。根據(jù)我國現(xiàn)有在用電梯數(shù)量進行分析，全國大部分地區(qū)電梯監(jiān)管人員和需監(jiān)管的電梯之比為1‰。另外根據(jù)統(tǒng)計，近年來我國在用電梯的數(shù)量正以每年30%左右的速度在增長，這種監(jiān)管人員相對不足的局面使監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的工作壓力進一步增大。

二是電梯種類型號繁多，維保單位業(yè)務技能亟待提高。雖然我國目前在用電梯以客用和住宅小區(qū)的曳引和強制驅動式電梯為主，但也有為數(shù)不等的載貨電梯、消防電梯和扶梯。根據(jù)運行速度區(qū)分，這些電梯又分為低速梯、快速梯、高速梯和超高速梯等等。隨著時代的發(fā)展和科技的進步，不少電梯制造廠商特別重視新產品的研究開發(fā)，目前一些技術更先進，安全更可靠，性能更優(yōu)越的電梯在不斷投入市場使用。在這種客觀形勢下，維保單位加強人才隊伍建設，夯實技術基礎，提高維護保養(yǎng)能力，適應電梯維保工作新形勢的需要顯得迫在眉睫。

三是隨著人民群眾安全意識的提高，電梯運行安全問題倍受社會廣泛關注。隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，電梯已經(jīng)從過去一種高端建筑配置成為今天一種基本建筑配置。放眼我們的工作和生活，無論是從工業(yè)廠房，還是到住宅小區(qū)；無論是從辦公寫字樓，還是到綜合商業(yè)體；無論是工作學習，還是上下班途中，電梯已經(jīng)成為一種我們每天工作和生活都要頻繁接觸并使用的機器設備。因此一旦出現(xiàn)電梯事故，有關事故信息、救援信息和處理信息如果不能及時充分對外公布，必然會引起民眾的高度關注，造成恐慌心理。事實上，由于有關部門在近幾年發(fā)生的多起電梯事故中未能充分重視信息通報工作，電梯運行安全已然成為社會廣泛關注的焦點。

在電梯監(jiān)管工作面臨的這種壓力下，各級監(jiān)管部門高度重視在用電梯的日常監(jiān)管，不斷通過制度創(chuàng)新探索監(jiān)管新模式，力求采取多管齊下，多措并舉的方式，最大限度降低電梯事故發(fā)生率，保證電梯運行安全。目前監(jiān)管部門通行做法主要是抓好幾下以點：

一是推動出臺電梯安全法律法規(guī)，做好建章立制工作。以《特設法》、《特種設備監(jiān)察條例》為基礎，進一步研究制定有關規(guī)章制度，劃分監(jiān)管工作的重點難點，明確各級監(jiān)管職責，不同層級之間加強信息數(shù)據(jù)的溝通、采集與分析，切實有效加強電梯監(jiān)管。

二是依托電梯物聯(lián)網(wǎng)技術，加強事故救援隊伍建設。以質監(jiān)、安監(jiān)、公安等政府職能部門為主導，優(yōu)化整合電梯制造單位、維保單位和使用單位現(xiàn)有資源，組建電梯事故應急救援管理機構、調度機構和救援機構。通過信息傳感設備，將電梯與互聯(lián)網(wǎng)相連接，實現(xiàn)電梯的動態(tài)監(jiān)控、風險預警、故障報警，完善事故應急救援預案，提高隊伍應急救援能力。

三是推行電梯監(jiān)督抽查制度，從嚴對違法行為予以查處。依據(jù)特種設備安全監(jiān)督管理部門制定的電梯監(jiān)督抽查計劃和方案，委托有資質的檢驗機構對電梯及其安全部件實施抽查檢驗，加大對重點場所，重點部位在用電梯的檢查力度，對違反監(jiān)管法律法規(guī)的行為進行嚴肅查處。

上述措施從不同角度明確了監(jiān)管工作的重點難點，合理優(yōu)化了現(xiàn)有監(jiān)管資源，增強了電梯制造單位、維保單位和使用單位的主體責任意識，一定程度上改觀了電梯監(jiān)管工作的困難局面，但是在查處電梯違法行為時也存在一些值得商榷的地方。

各級監(jiān)管部門高度重視在用電梯的日常監(jiān)管，不斷通過制度創(chuàng)新探索監(jiān)管新模式，力求采取多管齊下，多措并舉的方式，保證電梯運行安全。

對電梯維保單位予以行政處罰的一個誤區(qū)

有的監(jiān)管部門為強調充分落實電梯維保單位主體責任，將日常檢查中發(fā)現(xiàn)電梯運行技術參數(shù)不符合安全技術規(guī)范要求的問題，以維保單位涉嫌違反特設法第四十五條第二款之規(guī)定，依據(jù)特設法第八十八條第二款之規(guī)定予以行政處罰，筆者認為這種做法是欠妥當?shù)模饕蛴幸韵氯c：

一、監(jiān)管部門應當正確理解特設法第四十五條第二款的法律含義。該款規(guī)定“電梯的維護保養(yǎng)單位應當在維護保養(yǎng)中嚴格執(zhí)行安全技術規(guī)范的要求，保證其維護保養(yǎng)的電梯的安全性能，并負責落實現(xiàn)場安全防護措施，保證施工安全”。上述法律條文明文規(guī)定了電梯維保單位在對電梯的日常維護保養(yǎng)中應該遵守安全技術規(guī)范的要求，保證其維護保養(yǎng)的電梯安全性能。特設法第八十八條第二款也明確了維保單位在電梯維保過程中未能落實安全技術規(guī)范要求所應當承擔的法律責任。但是，特設法第四十五條第二款從完整的法律條文表述來看只有一句話，各短句之間均是用逗號加以間隔，因此這句話應該理解成維保單位在電梯的維護保養(yǎng)過程中必須執(zhí)行安全技術規(guī)范要求并保證其維護保養(yǎng)的電梯的安全性能，而不是苛責維保單位在電梯維保工作結束后至下一個維保周期開始前終結保證電梯運行技術參數(shù)符合有關規(guī)定。更進一步地說，作為安全技術規(guī)范的《特種設備安全技術規(guī)范》（TSG T7001-2009）和《電梯使用管理與維護保養(yǎng)規(guī)則》（TSG T5001-2009），均沒有要求維保單位承擔這種責任的表述。

二、以日常檢查中電梯運行技術參數(shù)不符合安全技術規(guī)范要求對維保單位予以行政處罰有悖于行政法的基本原則。合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統(tǒng)一是行政法六大基本原則。對于監(jiān)管部門來說，電梯是一個隨時處于運行和待運行的機電設備，在電梯運行過程中零部件因不斷使用發(fā)生摩擦老化，技術參數(shù)偏差，甚至失效失靈的情況不僅在理論上是存在的，在現(xiàn)實中也是存在的。因此無論電梯在經(jīng)過維護保養(yǎng)后是否實際投入使用，均要求維保單位在兩個維保周期之間任何時刻保證技術參數(shù)符合安全技術規(guī)定，否則便予以行政處罰顯然與合理行政的行政法基本原則是不相符合的。從相反角度進一步分析，如果上述要求具備合理性，那么電梯在安裝時按要求完成監(jiān)督檢驗即可一勞永逸，不存在還需要按照技術規(guī)范的要求去完成半月、月、季度、半年和一年等周期性檢驗了。

三、以日常檢查中電梯運行技術參數(shù)不符合安全技術規(guī)范要求對維保單位予以行政處罰有違反程序性要求之嫌。特設法第六十二條明文規(guī)定：“負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門在依法履行職責過程中，發(fā)現(xiàn)違反本法規(guī)定和安全技術規(guī)范要求的行為或者特種設備存在事故隱患時，應當以書面形式發(fā)出特種設備安全監(jiān)察指令，責令有關單位及時采取措施予以改正或者消除事故隱患。緊急情況下要求有關單位采取緊急處置措施的，應當隨后補發(fā)特種設備安全監(jiān)察指令”。從上述條文的內容和表述來看，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有違反特設法規(guī)定和安全技術規(guī)范的行為時，必須以書面形式開具特種設備安全監(jiān)察指令，即便是緊急情況下也不例外。該條文使用的“應當”二字充分表明開具特種設備安全監(jiān)察指令既是監(jiān)管部門的一項監(jiān)管權利， 同時也是監(jiān)管部門必須遵守的一項程序性義務。所以監(jiān)管部門在未履行此項程序性義務的情況下，對維保單位予以行政處罰是欠妥當?shù)摹?/p>

落實程序性要求對依法行政的重要性

2004年3月22日，為了更加扎實有效地推進依法行政，國務院研究制定了《全面推進依法行政實施綱要》，提出要經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標。實施綱要的出臺，既具有深刻的時代背景，也是歷史發(fā)展的客觀必然。 十多年來，實施綱要不斷地得到深入落實，有力地推動了我國法治化進程。特別是十八大以來，中共中央、國務院辯證地分析了依法治國和全面建設具有中國特色小康社會的關系，把依法治國和經(jīng)濟建設有機的結合并統(tǒng)一起來。2013年2月，習近平總書記在中共中央政治局就如何推進依法治國召開第四次集體學習討論時就明確提出了依法治國，依法執(zhí)政和依法行政要共同推進。黨的十八屆四中、五中全會也分別就如何通過加強依法行政促進法治政府建設作過專門論述，這是我黨在新的歷史時期就如何嚴格落實依法行政，促進法治政府建設的新要求。當前形勢下，依法行政和法治政府的順利建成已經(jīng)不單單是黨中央、國務院和各級黨政組織追求我國實現(xiàn)法治化的目標，也是全國人民追求公平、正義、誠實、守信良好法治環(huán)境的夙愿。

行政執(zhí)法作為行政活動一個非常重要的有機組成部分，按照黨中央、國務院和有關法律法規(guī)的規(guī)定，毋庸置疑同樣需要全面落實依法行政的有關要求，堅決做到有法可依，有法必依。有法可依是行政執(zhí)法的前提要件，有法必依是行政執(zhí)法的內在要求。因此，在行政執(zhí)法活動中，行政部門和行政人員不僅要嚴格遵守行政法的實體性規(guī)定，更要嚴格遵守行政法的程序性規(guī)定。因為程序性規(guī)定，是實現(xiàn)依法行政的根本保證。

首先，只有程序正義才能實現(xiàn)實體正義。有一句法律諺語很好地總結了程序性法律規(guī)定的價值——程序是看得見的正義！美國哈佛大學政治學教授羅爾斯也曾說過：“正義是社會制度的首要價值”。法律作為一種有效管理社會的強有力的制度工具，一樣需要追求廣泛的公平正義。那么，行政執(zhí)法作為一種法律活動，遵守行政法的基本原則和有關規(guī)定也是必然要求。這個“規(guī)定”既包含實體性法律規(guī)定，也包含程序性法律規(guī)定。它要求我們在辦理案件時既要做到事實準確，客觀公正，正確適用有關法律，還要做到嚴格遵守程序性要求，保證執(zhí)法活動全過程的公平性和合理性。法治政府的建設就是要讓法律在社會管理過程中發(fā)揮良好效用，反過來說，社會和個人的一切活動要在法律規(guī)范的要求下進行。因此，僅僅讓法律機器運轉起來是遠遠不夠的，還要通過程序性規(guī)定保證她做到有序運轉，規(guī)范運轉，否則便難以保證實體性法律規(guī)定運用正確，這正是程序性法律規(guī)定寶貴的價值所在。

其次，程序性法律規(guī)定是對公權力濫用的有效制約。行政執(zhí)法不同于民事訴訟，雖然主體雙方都需要基于證據(jù)圍繞行政當事人是否違法、是否需要予以行政處罰以及予以何種類型、何種幅度的行政處罰進行抗辯。但在行政執(zhí)法活動中，執(zhí)法機關代表的是公權力，相比之下行政當事人被賦予更多的責任和義務。在這種客觀現(xiàn)實下，必須通過立法設置科學合理的執(zhí)法程序來對公權力進行必要的限制。例如：2011年6月份頒布的《行政強制法》自施行以來，行政執(zhí)法部門在采取強制措施時不僅更具有操作性，而且其行為被嚴格規(guī)范化，受到眾多執(zhí)法機關和社會的一致好評，從這個角度講，行政執(zhí)法活動中程序性法律規(guī)定必須遵守。

最后，程序性法律規(guī)定是行政當事人合法權益的有力保障。馬克思說過“沒有無義務的權利,也沒有無權利的義務”，在行政執(zhí)法活動中，行政當事人應當對行政機關承擔起所應承擔的責任和義務，同時，行政機關也要充分重視保證行政當事人的合法權益。而程序性法律規(guī)定作為看得見的正義，正是行政當事人合法權益的保障所在，因此行政機關在執(zhí)法活動中沒有理由不遵守各項程序性法律規(guī)定。2003年《全面推進依法行政實施綱要》頒布后，為早日實現(xiàn)建設法治政府的總目標，全國人大、國務院和各部委配套制定頒布了大量法律法規(guī)和部門規(guī)章，比如《行政許可法》、《行政強制法》、《物權法》、《政府信息公開條例》等。這些法律規(guī)范對促進依法行政起到了良好作用，各行政機關在執(zhí)法活動中不僅要模范遵守上述法律法規(guī)中程序性法律規(guī)定，還要注重將行政法基本原則與特別法具體規(guī)定相結合，從根本上保證執(zhí)法活動中實體法律運用正確，程序規(guī)定嚴格遵守，真正實現(xiàn)依法行政，保證當事人的合法權益。

作者單位：江蘇省蘇州市質量技術監(jiān)督局