劉遠(yuǎn)風(fēng)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府兜底責(zé)任及履責(zé)機(jī)制

劉遠(yuǎn)風(fēng)

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南長沙 410128)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特征和目標(biāo)決定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中政府責(zé)任具有兜底性。政府兜底責(zé)任主要體現(xiàn)在承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本、對養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和養(yǎng)老金給付進(jìn)行財(cái)政兜底。為更好地履行兜底責(zé)任，政府應(yīng)建立轉(zhuǎn)制成本消化機(jī)制、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)政資金撥付機(jī)制等機(jī)制，厘清各方責(zé)任，明確履行兜底責(zé)任的程序。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)；政府責(zé)任；兜底責(zé)任

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革，有利于養(yǎng)老待遇的平等與社會公平，對于促進(jìn)人才的合理流動，維護(hù)健康的市場競爭環(huán)境具有舉足輕重的作用。20世紀(jì)90年代一些地區(qū)和行業(yè)對改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了探索，2008年國務(wù)院確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開展改革試點(diǎn)。2015年國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》和《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，決定全面推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌改革，建立獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外的資金來源多渠道的、保障方式多層次的、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

學(xué)界對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度特征、環(huán)境條件、改革方向等方面進(jìn)行廣泛的討論，并針對其核心要素——政府責(zé)任問題——進(jìn)行分析。一部分學(xué)者構(gòu)建了養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障領(lǐng)域政府責(zé)任問題分析的理論框架。劉遠(yuǎn)風(fēng)基于風(fēng)險(xiǎn)管理視角，指出政府應(yīng)在多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中統(tǒng)籌利用不同的養(yǎng)老金類別，在收入再分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和處理、資本積累和金融深化等方面發(fā)揮優(yōu)勢，承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任[1]。楊斌等通過比較城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革實(shí)踐，提出構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政府財(cái)政責(zé)任制度化策略[2]。有學(xué)者總結(jié)了2008年事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并據(jù)此提出了機(jī)關(guān)事業(yè)單位保險(xiǎn)制度建設(shè)的方略。李長遠(yuǎn)認(rèn)為事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的關(guān)鍵在于對政府責(zé)任的重新界定和調(diào)整，政府在其中承擔(dān)政策、組織、財(cái)政和監(jiān)管四個(gè)方面的職責(zé)[3]。鄭偉結(jié)合美國聯(lián)邦政府雇員節(jié)儉儲蓄計(jì)劃經(jīng)驗(yàn)，反思了中國2008年五省市試點(diǎn)改革，認(rèn)為改革不成功的主要原因在于事業(yè)單位沒有與機(jī)關(guān)單位配套改革，事業(yè)單位“養(yǎng)老保險(xiǎn)改革”沒有與“事業(yè)單位改革”配套，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”沒有與“職業(yè)年金”配套[4]。一些學(xué)者介紹了國外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的經(jīng)驗(yàn)。李育解讀了美國養(yǎng)老保障體系“并軌”改革的經(jīng)驗(yàn)，指出中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)社會職工養(yǎng)老保障“并軌”是改革的重點(diǎn)[5]。朱恒鵬等以德國等發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革為例，分析了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的趨勢，認(rèn)為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革應(yīng)防止隱性補(bǔ)償，進(jìn)一步將財(cái)政負(fù)擔(dān)顯性化[6]。

已有研究從不同角度分析討論了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中的政府責(zé)任。從研究內(nèi)容來看，既有文獻(xiàn)或從宏觀上分析養(yǎng)老保險(xiǎn)中的政府責(zé)任，或從微觀上展示政府責(zé)任的具體內(nèi)容，未對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中政府責(zé)任的性質(zhì)進(jìn)行判斷和評估；從研究方法來看，既有文獻(xiàn)一般側(cè)重于問題-對策、經(jīng)驗(yàn)-啟示等概括描述性分析，較少辨析制度特點(diǎn)與趨勢。鑒此，本研究擬結(jié)合機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的宏觀背景，分析機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中政府責(zé)任的特性，討論政府兜底責(zé)任的具體范圍，提出政府兜底責(zé)任履行機(jī)制。

一、政府兜底責(zé)任的來源與特性

1．政府兜底責(zé)任的來源

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革因應(yīng)了中國經(jīng)濟(jì)社會體制改革要求。一方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工采用統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，有利于縮小因職業(yè)差異導(dǎo)致的養(yǎng)老金待遇差別，從而促進(jìn)公平。另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的統(tǒng)一提高了養(yǎng)老金的便攜性，有利于打破職業(yè)壁壘，促進(jìn)人才流動和建立更加靈活高效的人事制度，從而提高效率。依據(jù)相關(guān)法律和政策，國家制定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)成要素及其相應(yīng)的制度目標(biāo)(表1)。制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受各種經(jīng)濟(jì)社會條件的制約，為確保制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府扮演最后出場人角色，承擔(dān)兜底責(zé)任。

表1　機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成要素及目標(biāo)

由表1可以看出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度總體結(jié)構(gòu)特別強(qiáng)調(diào)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的特征，制度架構(gòu)、繳費(fèi)、待遇及其調(diào)整制度設(shè)計(jì)中都保持與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)一致，體現(xiàn)了模式統(tǒng)一、制度漸進(jìn)整合的制度設(shè)計(jì)理念。制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在執(zhí)行。為減少改革阻力，提高可行性，在新老制度轉(zhuǎn)軌的處理上仍然沿用“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的改革策略。由于養(yǎng)老金本身是用人單位薪酬體系的一部分，為穩(wěn)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位人才隊(duì)伍，優(yōu)化人力資源配置，進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的同時(shí)，配以工資制度和人事制度的相應(yīng)改革。機(jī)關(guān)事業(yè)單位全部在編人員均納入此次改革之中，直接實(shí)現(xiàn)了人員全覆蓋，有利于社會保險(xiǎn)效能的實(shí)現(xiàn)，避免了因政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的分類改革對制度的沖擊。在基金管理上單獨(dú)建賬，獨(dú)立運(yùn)行管理。單獨(dú)建賬管理使財(cái)務(wù)更加透明，能在一定程度上避免社會輿論，增加可操作性和政策選擇空間。職業(yè)年金的繳費(fèi)規(guī)定了具體的比例，單位繳費(fèi)和繳費(fèi)總額均略低于企業(yè)年金中相應(yīng)的繳費(fèi)上限。具體繳費(fèi)比例的規(guī)定，排除了機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間繳費(fèi)比例自主選擇導(dǎo)致的待遇差異，便于政策執(zhí)行，也使財(cái)務(wù)更加透明，政府責(zé)任更加明晰。

2．政府兜底責(zé)任的特性

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心目標(biāo)是可持續(xù)地保障老年人的基本生活。政府作為公共利益的維護(hù)者和制度的執(zhí)行者，為實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)扮演了多重角色，并承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。首先，政府是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的推動者之一，是相關(guān)政策議程的設(shè)置者。作為重要的社會治理主體之一，在社會治理網(wǎng)絡(luò)中應(yīng)利用自身的影響力，激發(fā)社會治理網(wǎng)絡(luò)的活力。其次，機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工工資支付有一部分來自財(cái)政資金，政府扮演了雇主角色，是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的直接參與者，需履行繳費(fèi)義務(wù)等一系列法定責(zé)任。最后，政府作為制度的擔(dān)保者，扮演了最后出場人角色，承擔(dān)兜底責(zé)任。

政府的兜底責(zé)任是政府作為制度擔(dān)保者承擔(dān)的連帶責(zé)任，負(fù)責(zé)最后出場完成在前期各方責(zé)任主體未盡的事項(xiàng)。未盡事項(xiàng)的有無、其內(nèi)容的多寡都是不能事先明確的，具有或有性，依具體情形而定。實(shí)踐中，以下四種情形要求政府承擔(dān)兜底責(zé)任。首先，制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)由多方面的因素決定，政府兜底責(zé)任是其他責(zé)任主體已經(jīng)履行相關(guān)責(zé)任后仍無法保證制度正常運(yùn)行或達(dá)不到制度目標(biāo)時(shí)政府最后承擔(dān)的責(zé)任。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，個(gè)人和單位的繳費(fèi)責(zé)任、基金管理者的投資運(yùn)營責(zé)任充分履行后，可能出現(xiàn)仍達(dá)不到最低要求的養(yǎng)老金替代率的情況，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障目標(biāo)，政府承擔(dān)兜底責(zé)任，補(bǔ)充養(yǎng)老金給付資金；在個(gè)人或單位確無能力履行相應(yīng)繳費(fèi)義務(wù)時(shí)，為保證制度的正常運(yùn)行，政府承擔(dān)兜底責(zé)任，幫助繳費(fèi)或給予相應(yīng)的救助。政府實(shí)際是否花費(fèi)財(cái)政資金和花費(fèi)的多少取決于給付和繳費(fèi)的資金缺口，具有不確定性。其次，從傳統(tǒng)的單一責(zé)任主體的養(yǎng)老保障體系到當(dāng)前多元責(zé)任主體的養(yǎng)老保障體系的轉(zhuǎn)變，有利于發(fā)揮各方面的優(yōu)勢，由于各責(zé)任主體優(yōu)勢的發(fā)揮均需要相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會條件，一旦經(jīng)濟(jì)社會條件不具備，制度運(yùn)行就可能偏離制度目標(biāo)，為確保制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府承擔(dān)兜底責(zé)任。再次，在制度轉(zhuǎn)軌階段，由于法律制度和政策的不完善或模糊性，可能導(dǎo)致各方責(zé)任不清，政府具有充分的權(quán)威調(diào)解各方糾紛，并利用自身的組織優(yōu)勢和財(cái)務(wù)優(yōu)勢完成責(zé)任不清所產(chǎn)生的未盡事項(xiàng)。責(zé)任不清不是無責(zé)任主體，最終責(zé)任的分擔(dān)是各方博弈的結(jié)果，博弈的結(jié)果具有不確定性。最后，盡管制度設(shè)計(jì)充分考慮了制度的適應(yīng)性和可持續(xù)發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化具有一定的不可預(yù)見性，制度風(fēng)險(xiǎn)始終存在，政府承擔(dān)制度風(fēng)險(xiǎn)。

二、政府兜底責(zé)任的范圍

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中政府履行的兜底責(zé)任主要包含兩大類：一是為確保新制度有效運(yùn)行，承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本；二是為養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和養(yǎng)老金給付不足承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任。

1．承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本

所謂養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本就是解構(gòu)舊制度，推行新制度所產(chǎn)生的在新制度收支范圍外的養(yǎng)老金債務(wù)，其本質(zhì)是克服舊制度缺陷在養(yǎng)老金范圍內(nèi)所付出的代價(jià)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革采取了“老人”老辦法、“新人”新制度、“中人”逐步過渡的改革策略，在新制度下對“老人”和“中人”的養(yǎng)老金待遇承諾的“隱形債務(wù)”逐漸顯性化。隱形債務(wù)的消除總體來說有兩種途徑，一種是制度內(nèi)途徑，即通過制度覆蓋面的擴(kuò)展、繳費(fèi)率和養(yǎng)老金待遇的調(diào)整，用新制度形成的資產(chǎn)償還部分隱形債務(wù)。擴(kuò)大覆蓋面，增加現(xiàn)收現(xiàn)付部分的養(yǎng)老金的支付能力的同時(shí)增加了對未來養(yǎng)老金的負(fù)債，制度贍養(yǎng)率雖可因迅速擴(kuò)面而在短期內(nèi)下降，但最終仍會因老齡化趨勢加劇而不斷攀升，擴(kuò)大覆蓋面必須與新制度的縝密設(shè)計(jì)結(jié)合起來。提高社會統(tǒng)籌部分的繳費(fèi)率和降低養(yǎng)老金待遇，可以實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)有制度框架內(nèi)增收減支，用新制度積累的養(yǎng)老資產(chǎn)償還隱形債務(wù)，但這一措施使當(dāng)前繳費(fèi)一代既負(fù)擔(dān)了當(dāng)前退休人員的贍養(yǎng)義務(wù)又承擔(dān)了歷史債務(wù)，有違代際公平。此外，因養(yǎng)老金待遇的降低，受養(yǎng)老金替代率的實(shí)際水平、待遇差異及人們的公平感等多種因素的制約，此方法通常不可行。因此，新制度無法在財(cái)務(wù)上自動實(shí)現(xiàn)收支平衡。為兌現(xiàn)“老人”和“中人”的養(yǎng)老金待遇所產(chǎn)生的養(yǎng)老金債務(wù)，大部分不能通過新制度的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)形成的資產(chǎn)來償還，這種新制度無法償還的養(yǎng)老金債務(wù)就是轉(zhuǎn)制成本。

轉(zhuǎn)制成本既在新制度運(yùn)行體系之外，又是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障目標(biāo)和確保新制度有效運(yùn)行的成本。轉(zhuǎn)制成本的消化雖然可以吸收慈善組織、商業(yè)機(jī)構(gòu)等其他主體參與，但政府承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本的先天優(yōu)勢決定其有著不可替代的作用。首先，政府是唯一能夠合法運(yùn)用強(qiáng)制力籌集資金的經(jīng)濟(jì)組織，可以根據(jù)公共利益的需要適時(shí)采取措施，既能避免慈善組織和商業(yè)機(jī)構(gòu)的可能存在的行為取向與養(yǎng)老保障目標(biāo)不兼容，又能一定程度上矯正志愿失靈和市場失靈。其次，轉(zhuǎn)制成本的消化除了需要資金支持外還需要長期的組織管理，只有政府才能勝任這一任務(wù)。最后，由于轉(zhuǎn)制成本的多寡與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)償還“隱形債務(wù)”的能力直接相關(guān)，只有在政府主導(dǎo)下轉(zhuǎn)制成本的消化才能賬目清晰，進(jìn)程明確。

2．養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和養(yǎng)老金給付的財(cái)政兜底

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)由單位繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)兩部分構(gòu)成。除極少數(shù)自收自支的事業(yè)單位其繳費(fèi)資金全部來自于單位營收外，大部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位的繳費(fèi)資金全部或部分來源于財(cái)政資金。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中，政府雖然沒有直接的繳費(fèi)義務(wù)，但眾多機(jī)關(guān)事業(yè)單位的運(yùn)行依靠財(cái)政撥款，單位和個(gè)人的繳費(fèi)能力不足直接體現(xiàn)為財(cái)政撥款的不夠，政府最終需擔(dān)負(fù)起繳費(fèi)責(zé)任。即使是自收自支的事業(yè)單位，當(dāng)其營收能力不足以完成繳費(fèi)義務(wù)時(shí)，由于其本身所具有的公益性質(zhì)，政府也不得不幫助其承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)。但財(cái)政兜底與直接履行繳費(fèi)責(zé)任有顯著差異。首先，單位和個(gè)人等繳費(fèi)主體的繳費(fèi)義務(wù)有明確的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)數(shù)量規(guī)定，而政府的財(cái)政兜底責(zé)任，既不需要直接與社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)構(gòu)打交道，也不需要嚴(yán)格區(qū)分向機(jī)關(guān)事業(yè)單位撥付的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)資金和其他維持運(yùn)轉(zhuǎn)的資金。其次，繳費(fèi)主體的繳費(fèi)責(zé)任是直接責(zé)任，財(cái)政兜底是間接責(zé)任，間接責(zé)任不應(yīng)削減直接責(zé)任，財(cái)政兜底必須以對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的繳費(fèi)困難的準(zhǔn)確判斷為前提。最后，在責(zé)任履行形式上，單位和個(gè)人等繳費(fèi)主體的繳費(fèi)只能向社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)構(gòu)實(shí)繳相應(yīng)的資金，而政府的財(cái)政兜底責(zé)任則既可以撥付資金實(shí)繳，也可以沖抵相關(guān)單位和個(gè)人的欠賬、僅在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶上記賬而不撥付資金、利用政策手段容許單位或個(gè)人緩繳等多種形式。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中“老人”的養(yǎng)老金待遇與新制度基本無關(guān)，“中人”的待遇問題除過渡性養(yǎng)老金外與“新人”一致，故僅以“新人”說明相關(guān)待遇給付問題。“新人”的養(yǎng)老金待遇給付由基本養(yǎng)老金待遇和職業(yè)年金兩部分構(gòu)成，基本養(yǎng)老金待遇又包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。基礎(chǔ)養(yǎng)老金屬于社會統(tǒng)籌部分，現(xiàn)收現(xiàn)付，直接體現(xiàn)了代際互助，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇由社會統(tǒng)籌部分的繳費(fèi)金額、繳費(fèi)年限、社會平均工資等因素共同決定，當(dāng)制度贍養(yǎng)率不斷提高，社會統(tǒng)籌部分無法自動實(shí)現(xiàn)收支平衡時(shí)，政府為了實(shí)現(xiàn)制度可持續(xù)，矯正失衡的代際關(guān)系，不得不從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外籌措資金補(bǔ)充基礎(chǔ)養(yǎng)老金。雖然個(gè)人賬戶養(yǎng)老金主要體現(xiàn)個(gè)人生命周期的收入平滑，但由于個(gè)人賬戶養(yǎng)老金按個(gè)人歷年繳費(fèi)累計(jì)總額的本息依規(guī)定的計(jì)發(fā)月數(shù)持續(xù)發(fā)放，直至退休人員死亡，未領(lǐng)取完畢則可繼承，超出計(jì)發(fā)月數(shù)之外的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金已無制度內(nèi)資金支付，政府實(shí)際承擔(dān)了長壽風(fēng)險(xiǎn)。按現(xiàn)行規(guī)定，60歲退休的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)為139，而據(jù)測算①，60歲的平均預(yù)期余壽為21.49年即257.88月，兩者相差118.88月，65歲退休的計(jì)發(fā)月數(shù)是101，而平均預(yù)期余壽為17.50年即210月，兩者相差109月。職業(yè)年金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金一樣規(guī)定的計(jì)發(fā)月數(shù)計(jì)發(fā)，發(fā)完為止，政府不承擔(dān)長壽風(fēng)險(xiǎn)，但政府要確保最低的賬戶資金增值或可接受的記賬利率。個(gè)人賬戶和職業(yè)年金賬戶資金的計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上有兩種處理方法，一種是實(shí)賬處理，按實(shí)際投資收益率計(jì)息，另一種是名義賬戶處理，按給定記賬利率計(jì)息，投資收益率低、基金增值過少或記賬利率過低都會導(dǎo)致養(yǎng)老保障水平過低，難以實(shí)現(xiàn)保障目標(biāo)。政府是基金增值的擔(dān)保者，由此引致政府對過低收益率或記賬利率的補(bǔ)償責(zé)任。

三、政府兜底責(zé)任的履行機(jī)制

兜底責(zé)任不是無限責(zé)任，一方面，政府所能承擔(dān)的責(zé)任須與其能力相適應(yīng)，另一方面，單位、個(gè)人、基金管理者、投資運(yùn)營者等相關(guān)主體的責(zé)任越明確、履職能力越強(qiáng)、履職越到位，政府承擔(dān)的兜底責(zé)任就越小。政府履行兜底責(zé)任是為了確保養(yǎng)老保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，但要防止其他主體對政府形成依賴、逃避責(zé)任。因此，政府兜底責(zé)任履行一要建立相應(yīng)的責(zé)任履行機(jī)制，使政府的負(fù)擔(dān)與其能力相適應(yīng)，充分發(fā)揮政府職能，又使責(zé)任追究與職責(zé)履行有效結(jié)合，不削弱其他主體的履職動力。首先應(yīng)建立財(cái)政資金的備付體系，使政府兜底責(zé)任與其財(cái)政承受力相適應(yīng)。其次，厘清各方責(zé)任，明確兜底程序，防止其他責(zé)任主體推卸責(zé)任和依賴政府，最后，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)變化，統(tǒng)籌責(zé)任履行與制度調(diào)整。

1．財(cái)政資金備付機(jī)制

政府履行兜底責(zé)任通常要運(yùn)用財(cái)政資金，鑒于兜底責(zé)任的或有性，政府無法完全在一般預(yù)算框架內(nèi)安排資金。為防止政府財(cái)力不足，應(yīng)建立財(cái)政資金備付機(jī)制，包括轉(zhuǎn)制成本的消化機(jī)制、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)政資金撥付機(jī)制等。

(1) 轉(zhuǎn)制成本消化機(jī)制。首先根據(jù)預(yù)期的養(yǎng)老金替代率、人口結(jié)構(gòu)與數(shù)量測算出隱形債務(wù)，然后確定制度內(nèi)繳費(fèi)率和替代率，從而預(yù)估制度內(nèi)消化隱形債務(wù)的比例，即轉(zhuǎn)制成本的總額，最后在建立專項(xiàng)基金或構(gòu)建相應(yīng)機(jī)制基礎(chǔ)上，明確年度性財(cái)政預(yù)算資金來源和解決時(shí)間。轉(zhuǎn)制成本的消化機(jī)制與養(yǎng)老保險(xiǎn)政策調(diào)整統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有利于降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理難度和經(jīng)辦風(fēng)險(xiǎn)。通過轉(zhuǎn)制成本的消化機(jī)制，形成穩(wěn)定、可靠、持續(xù)的資金來源，降低制度運(yùn)行的不確定性，從而減輕因或有債務(wù)產(chǎn)生的預(yù)算壓力，提高政府的履職能力。

(2) 個(gè)人賬戶和職業(yè)年金的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。為平抑投資收益率過大波動、應(yīng)對投資風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制通過以豐補(bǔ)歉、常規(guī)性財(cái)政撥付使基金的總體投資收益率或基金增值率保持在預(yù)期的范圍內(nèi)?；A(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金、職業(yè)年金在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障目標(biāo)上完全一致，只有總的替代率達(dá)到一定水平，才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障目標(biāo)。個(gè)人賬戶、職業(yè)年金的替代率越高，養(yǎng)老保障對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的依賴就越低。隨著中國老齡化的加劇，年輕一代越來越依賴個(gè)人賬戶和職業(yè)年金的積累與增值。個(gè)人賬戶和職業(yè)年金除一部分采用記賬利率外其余部分進(jìn)行實(shí)際投資，具有一定的投資風(fēng)險(xiǎn)。為了保證總的替代率達(dá)到一定水平，政府實(shí)際上承擔(dān)了投資風(fēng)險(xiǎn)，投資收益率往往隨宏觀經(jīng)濟(jì)波動而波動，具有一定的周期性，通過風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制盡可能在基金運(yùn)營的范圍內(nèi)應(yīng)對投資風(fēng)險(xiǎn)，防止政府因逆周期的財(cái)政政策導(dǎo)致的財(cái)政負(fù)擔(dān)疊加，減少政府預(yù)算壓力。

(3) 財(cái)政資金撥付機(jī)制。此機(jī)制明確財(cái)政資金撥付的程序和標(biāo)準(zhǔn)，不僅使財(cái)政資金的撥付有章可循，減少失誤，而且便于預(yù)測和規(guī)劃，提高預(yù)算的科學(xué)性。為減少財(cái)政支出的不確定性，應(yīng)盡可能在一般預(yù)算框架內(nèi)保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)能力。全額撥款由于單位和員工的收入全部來自于財(cái)政資金，比較容易在一般預(yù)算范圍內(nèi)解決繳費(fèi)能力不足的問題。但差額撥款單位和自收自支單位由于其營收存在一定的不確定性，政府不僅無法全面掌握其營收和支出的細(xì)節(jié)，而且由于其具有一定的“自主經(jīng)營”的性質(zhì)，收支活動受經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境影響較大，政府對這類單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)是否撥款，撥付多少帶有一定的權(quán)宜性，無法在一般預(yù)算框架內(nèi)完全解決其繳費(fèi)問題。通過科學(xué)的財(cái)政資金撥付機(jī)制，結(jié)合績效工資改革，以繳費(fèi)基數(shù)的變化體現(xiàn)差額或全額財(cái)政撥款單位營收能力的變化，從而減少預(yù)算調(diào)整。

2．厘清各方責(zé)任，明確兜底程序

為確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，政府實(shí)際承擔(dān)了兜底責(zé)任。為了防止兜底責(zé)任演變成無限責(zé)任，須厘清各方責(zé)任，明確政府兜底的程序。如表2所示，首先應(yīng)明確各事項(xiàng)的直接責(zé)任主體，在對直接責(zé)任主體的履職能力進(jìn)行預(yù)判的基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的制度安排，然后再在核定和追究相應(yīng)主體責(zé)任的同時(shí)，發(fā)揮政府的兜底作用。

轉(zhuǎn)制成本的消化由于在制度之外獨(dú)立運(yùn)行，由政府直接負(fù)責(zé)，因而政府兜底也就是政府履行責(zé)任，包括測算轉(zhuǎn)制成本，建立專項(xiàng)基金或構(gòu)建資金來源機(jī)制。機(jī)關(guān)事業(yè)單位有為員工繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的直接責(zé)任，當(dāng)單位繳費(fèi)能力不足時(shí)，首先應(yīng)通過預(yù)算、決算分析和審計(jì)，判斷預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金是否足夠，若單位有過失，則需追究單位及相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，然后再動用機(jī)動資金或預(yù)算調(diào)整，幫助單位解決繳費(fèi)能力不足問題。個(gè)人也負(fù)有繳費(fèi)責(zé)任，通過機(jī)關(guān)事業(yè)單位的薪酬體系調(diào)整在一般預(yù)算框架確保員工的繳費(fèi)能力，對個(gè)別員工的繳費(fèi)能力不足的問題，應(yīng)盡可能在家計(jì)調(diào)查基礎(chǔ)上通過社會救助制度解決。基金運(yùn)營者對基金的保值增值負(fù)有直接責(zé)任，當(dāng)基金增值率過低或虧損時(shí)，首先應(yīng)查明是否存在明顯的投資與管理失誤，再厘定和追究具體責(zé)任，然后運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，在制度內(nèi)調(diào)劑使用資金，使當(dāng)期基金增值保持在合理水平，若風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不足以補(bǔ)償當(dāng)期虧空，則需要運(yùn)用財(cái)政資金進(jìn)行補(bǔ)償。政府作為制度的擔(dān)保者應(yīng)關(guān)注制度的可持續(xù)發(fā)展，常規(guī)性地測算基金收支平衡，有資金時(shí)缺口時(shí)作出預(yù)警，并規(guī)劃利用財(cái)政資金填補(bǔ)缺口，實(shí)現(xiàn)短期收支平衡。若待遇給付能力不足不是由制度運(yùn)行所致而是由管理失誤導(dǎo)致，還應(yīng)追究相應(yīng)的管理責(zé)任。

表2　機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中政府履行兜底責(zé)任的程序

3．統(tǒng)籌兜底責(zé)任與相關(guān)制度

政府兜底責(zé)任是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)各參與主體充分履行責(zé)任的基礎(chǔ)上，經(jīng)過嚴(yán)格的程序來確定和履行的，應(yīng)統(tǒng)籌考慮兜底責(zé)任與相關(guān)制度。首先，政府適時(shí)降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率和預(yù)期替代率，不僅可以讓市場提供更多滿足人們個(gè)性化需求的保險(xiǎn)與理財(cái)產(chǎn)品，而且降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老保障壓力，減輕政府的兜底責(zé)任。其次，政府可以通過完善相關(guān)制度與政策，培育相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會條件，提升相關(guān)主體的能力。再次，政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)變化、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)類別與分布及各參與主體風(fēng)險(xiǎn)承受能力做出預(yù)判，提前做好準(zhǔn)備。最后，實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)所付出的總成本是有上限的，政府既不能簡單地為了減輕自身責(zé)任而增加其他主體的責(zé)任，也不能簡單地為了減輕其他主體的負(fù)擔(dān)盲目地承擔(dān)更多責(zé)任，而應(yīng)根據(jù)不同主體的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和風(fēng)險(xiǎn)處理能力，讓不同主體承擔(dān)不同的責(zé)任，各司其職，盡可能以最小的經(jīng)濟(jì)社會成本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障目標(biāo)。

注釋：

① 筆者根據(jù)六普數(shù)據(jù)，采用寇爾法編制的男女混合生命表。

[1] 劉遠(yuǎn)風(fēng)．養(yǎng)老保險(xiǎn)中的政府責(zé)任——基于風(fēng)險(xiǎn)管理的視角[J]．社會保障研究，2011(4)：17-25.

[2] 楊斌，丁建定．中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任：差異及改革[J]．中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015(2)：10-17.

[3] 李長遠(yuǎn)．我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中的政府責(zé)任及定位[J]．黨政干部論壇，2013(3)：29-32.

[4] 鄭偉．美國TSP計(jì)劃及其對中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的借鑒啟示[J]．經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2015(1)：152-160.

[5] 李育．養(yǎng)老保障體系“并軌”改革：美國經(jīng)驗(yàn)及其啟發(fā)[J]．經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)，2014(10)：149-158.

[6] 朱恒鵬，高秋明，陳曉榮．與國際趨勢一致的改革思路——中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革述評[J]．國際經(jīng)濟(jì)評論，2015(2)：9-30.

責(zé)任編輯：黃燕妮

On the ultimate government responsibility and fulfilling for pension insurance system for employees of official organs and institutions

LIU Yuanfeng

(College of Public Administration and Law, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, China)

According to the institutional characterizes and the target of pension insurance system for employees of Official Organs and institutions, the government responsibility in pension insurance reveal all the details. Government should undertake the transformation cost and be fiscal responsibility for insurance premium and pension benefit. To fulfill the government ultimate responsible, the mechanism of digesting the transformation cost, the mechanism of compensating insurance fund risk and the mechanism of appropriating finance capital should be established. The responsibility of the parties and the procedure of Government appearances should be explicit. The ultimate government responsibility is not the government unlimited liability. To fulfill responsibility and to improve the relevant system should be taken into overall consideration.

pension insurance system for employees of official organs and institutions; government responsibility; duty of revealling all the details

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2017.03.015

F812.2

A

1009–2013(2017)03–0086–06

2017－05－17

國家社科基金一般項(xiàng)目(14BZZ060)

劉遠(yuǎn)風(fēng)(1977—)，男，湖南安鄉(xiāng)人，博士，副教授，武漢大學(xué)社會保障研究中心研究員，主要研究農(nóng)村公共經(jīng)濟(jì)與社會保障。