吳明華

今年6月，國家八部委一份有關(guān)“飛地經(jīng)濟(jì)”的文件，讓這個曾經(jīng)盛行一時的概念，再次進(jìn)入人們的視野。

在過去十多年的探索中，全國各地合作建立了大大小小數(shù)百個飛地園區(qū)，模式多樣，發(fā)展路徑也不盡相同。然而，一個共同點是，“理想很豐滿、現(xiàn)實很骨感”。合作之初，幾乎所有的飛地都被視為天作之合，備受期待；合作過程中卻是矛盾不斷，園區(qū)發(fā)展困難重重。有專家甚至斷言：迄今為止，國內(nèi)多數(shù)的“飛地經(jīng)濟(jì)”并沒有實現(xiàn)真正意義上的成功。

“過往，飛地經(jīng)濟(jì)成功抑或失敗的經(jīng)驗教訓(xùn)很多，主要是通過飛地經(jīng)濟(jì)，地區(qū)之間可以產(chǎn)生資源、要素互補(bǔ)優(yōu)勢，而不能是飛出地‘殖民模式，也不能是飛入地‘肉包子打狗模式。”南京大學(xué)教授、江蘇長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長劉志彪告訴《決策》。

原本“天作之合”的飛地合作為何會遭遇多重困局？新時期，“飛地經(jīng)濟(jì)”如何打造升級版？

取勢不取利

2017年4月，江陰—靖江工業(yè)園區(qū)兩地聯(lián)動開發(fā)協(xié)調(diào)會議，在中斷了5年之后又重新召開，“聯(lián)席會議的恢復(fù)，是個重大的標(biāo)志性事件”。此時，園區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在江陰、靖江兩市的占比，分別從最高峰的7%和20%，落到了2%和5%。

跌入谷底的江陰—靖江工業(yè)園，堪稱飛地中的典型案例。作為國內(nèi)首個“飛地經(jīng)濟(jì)”，十多年來的發(fā)展過程一波三折，其中曲折與探索，對后來者當(dāng)是鏡鑒。

早在2003年成立之初，江陰—靖江工業(yè)園區(qū)曾被各方寄予厚望，“締造中國第一個真正打破行政區(qū)域樊籬、由兩地整合行政資源和經(jīng)濟(jì)資源、從而由先發(fā)地區(qū)帶動后發(fā)地區(qū)工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的實操案例”。彼時，靖江有沿江土地與勞動力優(yōu)勢，江陰有機(jī)制與資本優(yōu)勢，兩地優(yōu)勢互補(bǔ)，園區(qū)各取所長，當(dāng)走雙贏之路。

時任江蘇省主要領(lǐng)導(dǎo)曾有過論斷：有兩種可能，第一種是政府聯(lián)動得最好，這就看我們干部的覺悟，看領(lǐng)導(dǎo)者的協(xié)調(diào)水平；第二種也可能是政府聯(lián)動得最差。因為從利益機(jī)制上來說，如果各個部門從各自利益去考慮，政府聯(lián)動就可能最差。

現(xiàn)在看來，竟然一語成讖。

在飛地合作中，園區(qū)投資開發(fā)、經(jīng)濟(jì)管理以江陰為主，社會事務(wù)、土地、勞動力和環(huán)境配套以靖江為主?？此品止っ鞔_，實際運(yùn)作中卻矛盾重重。

園區(qū)建設(shè)首先要征地拆遷，而征地拆遷由靖江負(fù)責(zé)，但拆遷補(bǔ)償中的補(bǔ)償金額主導(dǎo)權(quán)在江陰。靖江方面認(rèn)為在工作時很被動，比如碰到“釘子戶”，可能稍微增加一點補(bǔ)償款就能解決，但自己沒有話語權(quán)；而江陰方面則認(rèn)為，這是“弄個火坑讓我們跳”。

在園區(qū)運(yùn)行中，這樣的矛盾糾結(jié)比比皆是。由于管理體制不順，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過兩次大的調(diào)整。一是在2004年前后，初步確定省直管部分權(quán)限的機(jī)制；二是在2007年前后，采取委托授權(quán)的方式，將涉及到兩市的一些管理權(quán)力交由園區(qū)管理。

靖江市充分授權(quán)之后，園區(qū)可以不再為行政管理沖突而煩惱，但同時園區(qū)也必須自籌資金開發(fā)建設(shè)，尋求財務(wù)平衡。這讓園區(qū)面臨巨大的財務(wù)壓力，發(fā)展更為困難。

除了資金，園區(qū)最重要的是土地。由于土地審批實行屬地管理，雖然靖江的支持力度也很大，但畢竟靖江有自己的園區(qū)板塊，在同等條件下會優(yōu)先保障自己的園區(qū)。園區(qū)計劃內(nèi)土地指標(biāo)每年只有區(qū)區(qū)200畝，對稍大體量的項目而言，一年的土地指標(biāo)根本不夠用。

2013年，雙方約定“十年兩地受益分成”到期后，關(guān)于園區(qū)的調(diào)整傳聞四起，干部隊伍人心渙散，園區(qū)最高決策會議——聯(lián)席會議也開始中斷。園區(qū)發(fā)展陷入衰退，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化，招商引資舉步維艱。而此時，江陰數(shù)百億資本外遷，卻無一落戶靖江園區(qū)。園區(qū)不但不能成為兩地發(fā)展的紐帶，反而嚴(yán)重制約了靖江的發(fā)展，導(dǎo)致靖江寶貴的長江深水岸線不能連片開發(fā)。

圍棋中有“取勢”和“撈實地”兩種風(fēng)格。有專家認(rèn)為，江陰—靖江工業(yè)園生來就是一個戰(zhàn)略工具，決非為謀實利而設(shè)，“雙方若能以‘取勢的姿態(tài)著眼于長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略，園區(qū)就能獲得良性發(fā)展；反之，倘若斤斤計較于各自實際利益和某些權(quán)力分割，則園區(qū)就將陷入窘境。”

“飛地園區(qū)是用有形的東西幫助后發(fā)地區(qū)解放思想，樹立最先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，這一條最重要?！卑不帐〗?jīng)信委副主任王厚亮告訴《決策》，要從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的高度，不能搞利益導(dǎo)向，“一定不要去分成，一分錢都不能要，要了性質(zhì)就變了”。

曾長期在園區(qū)工作的王厚亮，對于“飛地經(jīng)濟(jì)”有很深的認(rèn)識。在他看來，對飛地園區(qū)業(yè)績的要求，不要急于求成，“要用一代人的時間來量度，至少20年，沒有一代人改變不了人的思想”。

“自由戀愛”

忽如一夜春風(fēng)來。就在傳統(tǒng)“飛地經(jīng)濟(jì)”合作模式走入困境之時，《決策》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新一輪飛地建設(shè)已悄然興起。盡管還沒有引起外界的關(guān)注，但其合作模式卻展現(xiàn)出不一樣的氣息。

浦東祝橋啟東產(chǎn)業(yè)園就是其中的代表。為了加快推進(jìn)浦東祝橋航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展及航空新城建設(shè)，祝橋鎮(zhèn)政府急于土地減量化，以騰出發(fā)展空間。而一江之隔的江蘇啟東，土地資源豐富，發(fā)展空間廣闊。

此前，啟東市在“飛地經(jīng)濟(jì)”方面多有探索，其上海外高橋啟東產(chǎn)業(yè)園也曾領(lǐng)一時之先。此次，啟東敏銳抓住上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新機(jī)遇，與祝橋合作共建產(chǎn)業(yè)園，祝橋鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)整體外遷至浦東祝橋啟東產(chǎn)業(yè)園。

與以往低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不同，祝橋鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的都是無污染、低能耗、高技術(shù)、高產(chǎn)出的機(jī)械制造、電子電器等優(yōu)質(zhì)企業(yè)。且祝橋方面不參與園區(qū)收益分成，因為合作始于雙方切實需要，成于市場路徑。從2015年11月雙方正式簽訂合作協(xié)議，到2016年開工建設(shè)至今，短短一年多時間，已有31家企業(yè)簽約落戶，總投資33.8億元。

更重要的是，雙方在園區(qū)建設(shè)與管理，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接，信息與品牌共享等方面，達(dá)成了很好的合作與共識，形成了規(guī)劃、建設(shè)、管理等合作機(jī)制，建立了資源互補(bǔ)、互利共贏、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展新模式。

“過去，一些地方通過行政干預(yù)建了很多共建園區(qū)，但效果都不是太理想，他說你不出力，你說他不真心，合作很不愉快，各方面矛盾比較大。這是把傳統(tǒng)園區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行行政性地放大，產(chǎn)業(yè)進(jìn)行行政性地搬家，這是不妥的?！痹诮K省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原院長顧為東看來，傳統(tǒng)“飛地經(jīng)濟(jì)”是父母之命、媒妁之言，“拉郎配”式的合作。

下一步，打造“飛地經(jīng)濟(jì)”升級版，就是要“自由戀愛”，“情投意合很重要，就是要目標(biāo)一致，要有共同利益，能互相取長補(bǔ)短”。

浦東祝橋鎮(zhèn)因為土地減量化，需要動員企業(yè)外遷，但在動遷過程中遇到企業(yè)很大的阻力和困難，而啟東恰好為祝橋解決了這個難題，因此雙方一拍即合。土地減量化工作也非祝橋獨有。按照上海的規(guī)劃要求，全市要嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模。在顧為東看來，中西部地區(qū)新一輪飛地建設(shè)面臨很大機(jī)遇，“欠發(fā)達(dá)地區(qū)談飛地合作，不應(yīng)只是為了招商引資，而要研究先發(fā)地區(qū)下一輪發(fā)展瓶頸制約是什么，針對瓶頸投其所好”。

“自由戀愛必須在婚姻法的范圍內(nèi)來談。飛地合作是政府導(dǎo)向在政策范圍內(nèi)來談，而千萬不能再是政府的‘父母之命了”。顧為東把“飛地經(jīng)濟(jì)”新模式總結(jié)為：政府導(dǎo)向、政策為綱、PPP驅(qū)動、企業(yè)目張。

“海外飛地”

傳統(tǒng)“飛地經(jīng)濟(jì)”政府主導(dǎo)，行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚。新時期，行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)向流域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，真正由市場配置資源，“飛地經(jīng)濟(jì)”正是沖破行政區(qū)劃堡壘的一個突破口。因此，升級版的“飛地經(jīng)濟(jì)”在理念和模式上，與過去大相徑庭。

“飛地經(jīng)濟(jì)是我國這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，是沖破我國行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)最后藩籬的一個重要戰(zhàn)略舉措?！鳖櫈闁|分析認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了幾個階段，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)聚集，再到產(chǎn)業(yè)集群，現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)集群又要升級，就是跳出園區(qū)，向規(guī)?；?、國際化的飛地經(jīng)濟(jì)進(jìn)行升華。

此次國家八部委出臺的指導(dǎo)意見，賦予了新時期“飛地經(jīng)濟(jì)”服務(wù)區(qū)域協(xié)同的重要使命，并首次在國家層面，鼓勵上海、江蘇、浙江以及長江中上游地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。其中蘊(yùn)含新的戰(zhàn)略導(dǎo)向值得關(guān)注。

“飛地經(jīng)濟(jì)的目的是什么？就是打破行政區(qū)劃，按照市場經(jīng)濟(jì)、流域經(jīng)濟(jì)的特點來安排經(jīng)濟(jì)的增長極和增長點。”在顧為東看來，“飛地經(jīng)濟(jì)”跨越了行政區(qū)劃，甚至跨越了國別，進(jìn)行兩種比較優(yōu)勢的平衡，“平衡的過程就是經(jīng)濟(jì)流動的過程，優(yōu)勢互補(bǔ)”。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，“飛地經(jīng)濟(jì)”實質(zhì)上是一種比較優(yōu)勢，發(fā)達(dá)地區(qū)跟后發(fā)地區(qū)，壓差越大，經(jīng)濟(jì)要素流動的動力就越大?！帮w地經(jīng)濟(jì)”就是要尋找壓差大、有比較優(yōu)勢的地方，而這種合作并不局限于國內(nèi)和長江經(jīng)濟(jì)帶。

風(fēng)物長宜放眼量。指導(dǎo)意見要求，“飛地經(jīng)濟(jì)”要服務(wù)“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大戰(zhàn)略。從“一帶一路”建設(shè)實踐來看，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式尤為重要。

“飛地經(jīng)濟(jì)”是中國企業(yè)走向世界的重要路徑。因為單個企業(yè)“走出去”面臨各種風(fēng)險，如金融風(fēng)險、政治安全風(fēng)險、產(chǎn)權(quán)糾紛風(fēng)險等。打造一批高水平海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)，既能為“走出去”的企業(yè)提供舒適的生產(chǎn)空間，進(jìn)而降低投資風(fēng)險，又能從國家層面加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，開展實質(zhì)性的國際產(chǎn)能合作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)外協(xié)作聯(lián)動。

因此，“海外飛地”是“飛地經(jīng)濟(jì)”升級的又一重要方向。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國已建成的各類境外產(chǎn)業(yè)園已超過150家，其中被商務(wù)部審核認(rèn)定的園區(qū)50多個，許多園區(qū)成為中資企業(yè)赴境外投資的落地首選。

“如果把以前那種以資本輸出為主導(dǎo)的跨國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式稱為1.0時代的話，那么，我國這一輪國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可以說是2.0時代，因為無論從轉(zhuǎn)移方式還是合作模式都發(fā)生了質(zhì)的飛躍。”在中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所產(chǎn)業(yè)布局室副主任葉振宇看來，這種模式不是單純的資本輸出，而是以資本輸出帶動國際產(chǎn)能合作，以“海外飛地”為依托，促進(jìn)中國技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、融資等相關(guān)配套服務(wù)打包輸出。

“海外飛地將是多種輸出組合的實踐載體，實質(zhì)是中國模式走向世界，將中國園區(qū)發(fā)展成功經(jīng)驗向發(fā)展中國家復(fù)制推廣。”葉振宇告訴《決策》。