文 尹德挺

城市發(fā)展規(guī)律與人口問(wèn)題

文 尹德挺

在探索中國(guó)特色首都人口發(fā)展道路的過(guò)程中，我們必須認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市人口發(fā)展規(guī)律，順勢(shì)而為，乘勢(shì)而上。

當(dāng)前，在全面建成小康社會(huì)、加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，人口問(wèn)題是制約我國(guó)城市走上可持續(xù)發(fā)展之路的瓶頸。習(xí)近平總書記在視察北京時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，人口資源環(huán)境要與城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，以資源環(huán)境承載力為硬約束，確定城市人口總量上限，有效控制人口規(guī)模，增強(qiáng)區(qū)域人口均衡發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。北京市第十二次黨代會(huì)指出，要堅(jiān)持以習(xí)近平總書記兩次視察北京重要講話精神為根本遵循，努力建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都。探索中國(guó)特色首都人口發(fā)展道路，是全面建成小康社會(huì)、人民共享改革成果的重要探索，是破解人口過(guò)度聚集超大城市這一世界性難題的有益嘗試，這是人民的需要、國(guó)家的需要和世界的需要。在探索中國(guó)特色首都人口發(fā)展道路的過(guò)程中，我們必須認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市人口發(fā)展規(guī)律，順勢(shì)而為，乘勢(shì)而上。

城市人口發(fā)展是一個(gè)歷史演變的過(guò)程，有其自身的發(fā)展規(guī)律。首都北京的城市人口規(guī)模要同資源環(huán)境的承載力相適應(yīng)，城市人口要與用水相匹配。北京是我國(guó)嚴(yán)重缺水的超大城市，水資源總量不足。特別是21世紀(jì)以來(lái)，北京水資源極其匱乏，供需缺口加劇。從人均水資源占有量來(lái)看，2001至2015年北京人均水資源年平均值為138.08立方米，遠(yuǎn)低于聯(lián)合國(guó)規(guī)定的警戒線每人1700立方米；在供水結(jié)構(gòu)上，地下水占全市供水總量的比重最大，2003年曾高達(dá)70.9%。近些年，這一比重雖有所下降，但2015年也達(dá)到了43.7%。地下水的超采付出了巨大的生態(tài)代價(jià)和環(huán)境代價(jià)，由此引起的地面沉陷、地下水資源進(jìn)一步衰減以及地下水污染加劇等環(huán)境問(wèn)題已嚴(yán)重影響了北京的可持續(xù)發(fā)展。因此，正如北京市第十二次黨代會(huì)所強(qiáng)調(diào)的，北京要嚴(yán)格把住底線剛性約束，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，嚴(yán)格城市開發(fā)邊界、生態(tài)紅線，努力把北京建設(shè)成為世界超大城市可持續(xù)發(fā)展的典范。

4月20日，市政協(xié)調(diào)研組就降低中心城區(qū)人口密度舉行專題座談會(huì)

首都人口發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在京津冀一體化的視野下，實(shí)現(xiàn)人口發(fā)展與生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生機(jī)之間“四位一體”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應(yīng)緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)利益、服務(wù)需求和潛在發(fā)展機(jī)會(huì)三大人口流動(dòng)的驅(qū)動(dòng)因素，推動(dòng)人口有序流動(dòng)和合理分布。其中，生產(chǎn)是主線，生活是輔線，生態(tài)是外圍，生機(jī)是內(nèi)核，而建立區(qū)域之間、部門之間創(chuàng)新性的協(xié)調(diào)機(jī)制，則是實(shí)現(xiàn)首都人口分流的重要保障。北京市第十二次黨代會(huì)要求，努力把北京建設(shè)成為擁有優(yōu)質(zhì)政務(wù)保障能力和國(guó)際交往環(huán)境的大國(guó)首都，弘揚(yáng)中華文明與引領(lǐng)時(shí)代潮流的文化名城，全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的中堅(jiān)力量和引領(lǐng)世界創(chuàng)新的新引擎。因此，首都人口發(fā)展需要積極服務(wù)于“四個(gè)中心”的城市戰(zhàn)略定位，在人口總量、人口結(jié)構(gòu)、人口分布、人口流動(dòng)等方面作出相應(yīng)調(diào)整，為城市可持續(xù)發(fā)展提供良好的人口環(huán)境。

解決好北京人口膨脹的問(wèn)題，需要跳出北京來(lái)看，需要在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下推動(dòng)人口有序流動(dòng)，在重塑人口空間分布的思路下破解北京人口總量難題。放眼全世界，美國(guó)以紐約為核心的東北部城市群、英格蘭和歐洲西北部城市群以及日本東海道城市群等，都是通過(guò)城市群的孵化來(lái)解決人口發(fā)展的問(wèn)題。例如，在1800年至2015年200多年的時(shí)間里，美國(guó)東北部城市群中的“一核”紐約城，其人口占比經(jīng)歷了“先升后降”的過(guò)程，拐點(diǎn)出現(xiàn)在1940年代，此時(shí)紐約城在紐約州的人口占比為55%，2015年這一比例降至43.19%。這一拐點(diǎn)發(fā)生在美國(guó)城市化率接近60%之時(shí)，當(dāng)時(shí)紐約城的總部經(jīng)濟(jì)開始向外圍轉(zhuǎn)移，城市群的公共服務(wù)進(jìn)一步改善，帶動(dòng)了郊區(qū)制造業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展及人口的擴(kuò)散。2016年，我國(guó)城市化率已達(dá)57.35%，而且北京正在推進(jìn)非首都功能的疏解，這給北京中心城人口拐點(diǎn)的出現(xiàn)創(chuàng)造了有利的外部條件。因此，正如北京市第十二次黨代會(huì)所強(qiáng)調(diào)的，堅(jiān)持首都城市戰(zhàn)略定位，在“疏”字上持續(xù)用力，在“舍”字上保持定力，在“優(yōu)”字上集中發(fā)力，深入推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。

法國(guó)地理學(xué)家戈特曼在研究城市的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，城市發(fā)展或許要把握住這樣一個(gè)發(fā)展規(guī)律，即成熟的城市群要經(jīng)過(guò)四個(gè)階段：城市離散階段、城市體系形成階段、城市發(fā)展向心化階段以及城市群發(fā)展階段。目前的北京正處于從第三個(gè)階段向心化邁向第四個(gè)階段城市群的過(guò)程，因此，面臨著若干城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的階段性問(wèn)題。例如，處于城市發(fā)展高級(jí)階段的東京和多倫多都市圈，其人口空間分布近些年已經(jīng)呈現(xiàn)出穩(wěn)定的“M形”特征，即第一個(gè)人口聚集高峰位于距離城市中心10到20公里的圈層上，兩城市群此圈層人口占比約為28%，第二個(gè)人口聚集高峰圈層出現(xiàn)在距離城市中心30到50公里，東京此圈層人口占比為37.4%，多倫多為29.1%，而2010年人口普查數(shù)據(jù)顯示，處于城市發(fā)展中期階段的北京，其人口空間分布表現(xiàn)為明顯的“倒U形”特征，即以天安門為原點(diǎn)，半徑10到20公里圈層（約四環(huán)和五環(huán)之間）人口占比高達(dá)40.7%，而30到50公里（大約六環(huán)外圍至50公里處）人口占比僅為12.9%。北京市第十二次黨代會(huì)強(qiáng)調(diào)，城市發(fā)展形成新骨架，中心城區(qū)功能重組有序推進(jìn)，城市副中心主要功能節(jié)點(diǎn)初具規(guī)模，新城綜合承載能力明顯增強(qiáng)，“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)蔚然成形。因此，在未來(lái)的發(fā)展階段里，加快北京30公里圈層以外衛(wèi)星城的建設(shè)，提升中心城至衛(wèi)星城向外疏解的交通便捷性迫在眉睫。

北京市第十二次黨代會(huì)強(qiáng)調(diào)，要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，以廣大市民最關(guān)心的問(wèn)題為導(dǎo)向，提高民生保障和公共服務(wù)水平，努力把首都建設(shè)成為人民幸福、社會(huì)和諧的首善之區(qū)，天藍(lán)水清、森林環(huán)繞的生態(tài)城市。作為大國(guó)的首都，我們應(yīng)積極推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和人口福利系統(tǒng)兩大系統(tǒng)更為緊密地結(jié)合起來(lái)，從而進(jìn)一步推動(dòng)和諧宜居之都的建設(shè)。北京市可以探索建立集稅務(wù)、健康保險(xiǎn)、選舉及居民服務(wù)于一體的居民基本臺(tái)賬系統(tǒng)，將個(gè)人遷移流動(dòng)信息與個(gè)人納稅義務(wù)、福利供給整合于一體，寓“管理于服務(wù)之中”，處理好人口流動(dòng)和服務(wù)管理的關(guān)系，有效引導(dǎo)人口在京津冀范圍內(nèi)合理布局。作者系中共北京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部副主任、教授

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