陳建偉

北京林業(yè)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院的創(chuàng)始人之一， 為該學(xué)科的首位博士生導(dǎo)師。

曾任林業(yè)部野生動(dòng)植物保護(hù)司副司長(zhǎng)、中華人民共和國(guó)瀕危物種進(jìn)出口辦公室常務(wù)副主任（法人代表）、國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物與自然保護(hù)區(qū)管理司巡視員，曾任國(guó)家科技進(jìn)步獎(jiǎng)評(píng)審專家、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)副主任委員等。

特點(diǎn)：基層技術(shù)業(yè)務(wù)部門(mén)的出身，結(jié)合行政管理高層的視野，親身經(jīng)歷了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)自然保護(hù)事業(yè)由小到大、從弱到強(qiáng)的發(fā)展過(guò)程。

分級(jí)分類分區(qū)管理勢(shì)在必行

四川臥龍自然保護(hù)區(qū)

在自然保護(hù)區(qū)發(fā)展停滯的同時(shí)， 各類公園、保護(hù)地建設(shè)風(fēng)起云涌，加上建立國(guó)家公園體制的提出，這就是對(duì)中國(guó)自然保護(hù)區(qū)沒(méi)有實(shí)行分級(jí)分類分區(qū)管理的反正！

其實(shí)，上世紀(jì)90 年代興起的自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的黃金時(shí)期，是一個(gè)調(diào)整、提高、練內(nèi)功的天賜良機(jī)。自上而下對(duì)于建設(shè)自然保護(hù)區(qū)的積極性都非常高，如果順勢(shì)而為，當(dāng)時(shí)就抓這個(gè)問(wèn)題， 肯定不會(huì)發(fā)展到今天這種尷尬的局面， 這是中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展60 年過(guò)程中一個(gè)非常慘痛的教訓(xùn)。

不要忘了，我們是在搶救性保護(hù)思路上高速度建立起的龐大自然保護(hù)區(qū)體系;不要忘了，我們的自然保護(hù)區(qū)與社區(qū)關(guān)系是非常密切、不可分開(kāi)的;不要忘了，很多自然保護(hù)區(qū)里面還有不少居民世代生活的事實(shí);更不能忘了，中國(guó)人口多資源少的基本國(guó)情。其實(shí)早在20 多年前，正值自然保護(hù)區(qū)數(shù)量、規(guī)模已經(jīng)到了相當(dāng)程度， 各種被掩蓋的矛盾逐漸顯現(xiàn)出來(lái)的時(shí)候，積極對(duì)中國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想進(jìn)行調(diào)整，保護(hù)區(qū)發(fā)展及時(shí)從重視外延向內(nèi)涵方面轉(zhuǎn)化，全國(guó)實(shí)行分級(jí)分類分區(qū)管理的思路就已經(jīng)提到了議事日程，如果當(dāng)時(shí)堅(jiān)定不移地推進(jìn)，情況可能會(huì)完全不同。

我們提倡的所謂分級(jí)，就是中央的事情中央管，地方的事情地方管（地方包括省、地、縣）。要分清事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)和地權(quán)（自然資源權(quán)）4 種權(quán)利， 中國(guó)的事情如此復(fù)雜，社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況地域差別那么大，財(cái)力又有限，既不能全靠發(fā)揮地方的積極性，也不能全由中央包下來(lái)，適當(dāng)合理分權(quán)是符合中國(guó)國(guó)情的。哪些中央管？哪些地方管？哪些中央委托地方管？怎么管？ 中央管的地方和地方管的地方，四權(quán)分別怎么落實(shí)？條塊關(guān)系怎么處理？ 這都是應(yīng)該解決的問(wèn)題。這里面還有一個(gè)自然資源所有制問(wèn)題，全民所有制的和集體所有制分開(kāi)帶來(lái)什么問(wèn)題， 不同層級(jí)政府可以行使公有資源不同的所有權(quán)，不同集體所有者也可以行使集體資源不同的所有權(quán)，現(xiàn)有的國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)里又有全民又有集體的怎么辦等等，在《物權(quán)法》實(shí)施的今天， 這些都是我們必須要采取真正可行的辦法來(lái)認(rèn)真解決的重大問(wèn)題。

所謂分類管理就是根據(jù)不同的保護(hù)管理目標(biāo)和不同的保護(hù)對(duì)象，把保護(hù)區(qū)分成不同的、差別化的管理類型（比如IUCN 的分類方法，國(guó)家公園只是其一類型）。如以物種為主要保護(hù)對(duì)象的保護(hù)區(qū)和以生態(tài)系統(tǒng)為主要保護(hù)對(duì)象的保護(hù)區(qū)就不一樣，并且要用不同的管理方式來(lái)解決。最典型的例子是陜西漢中朱鹮國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。朱鹮自1981 年在洋縣發(fā)現(xiàn)以來(lái)， 通過(guò)就地保護(hù)、易地保護(hù)、野化放飛等措施，種群逐漸繁衍壯大，已由原來(lái)的7 只發(fā)展到現(xiàn)在的2000 余只，這是一個(gè)非常成功的案例。但是若按照《自然保護(hù)區(qū)條例》來(lái)管理，肯定會(huì)把朱鹮“管死”。因?yàn)檫@個(gè)物種和當(dāng)?shù)厝藗兊纳钕⑾⑾嚓P(guān)，朱鹮喜歡在溝溪里面尤其在冷水田里覓食，在村莊后面的大樹(shù)上棲息，這是它的生活習(xí)性。按照條例，如果在朱鹮分布最多的地方劃個(gè)核心區(qū)，不準(zhǔn)人類活動(dòng)， 把人都搬出去，那朱鹮也就失去了生活條件。又如有些鳥(niǎo)類濕地自然保護(hù)區(qū)，候鳥(niǎo)遷徙停歇就幾十天，其余時(shí)間沒(méi)水了或者水大了，這些分布在人口稠密區(qū)的保護(hù)區(qū)，允不允許老百姓放牧、行船？如何執(zhí)法？強(qiáng)行劃3個(gè)圈， 符不符合濕地保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)？這些都是對(duì)“一刀切”的《自然保護(hù)區(qū)條例》的莫大諷刺。還有，國(guó)家有限的資金應(yīng)該集中投在需要國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)的物種和生態(tài)系統(tǒng)上，地方需要保護(hù)的由地方來(lái)投入，而有些不太要求嚴(yán)格的保護(hù)區(qū)則可以放開(kāi)一些，允許當(dāng)?shù)鼐用耖_(kāi)展生產(chǎn)生活等活動(dòng)，甚至開(kāi)展有限的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，允許開(kāi)展生態(tài)旅游（其實(shí)現(xiàn)在很多保護(hù)區(qū)都在搞，也不僅僅是在試驗(yàn)區(qū)）。這樣，國(guó)家對(duì)這樣的自然保護(hù)地可以少投入或者不投入， 通過(guò)不同的管理力度、投入程度，該管的管住、管好，該放的放下、放開(kāi)。

所謂分區(qū)管理是在保護(hù)區(qū)內(nèi)部再進(jìn)行多種分區(qū)。目前，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)按功能劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)3 個(gè)，3 個(gè)區(qū)在管理上其實(shí)僅僅只是兩個(gè)區(qū)（核心區(qū)和緩沖區(qū)是一種管理辦法）。筆者認(rèn)為應(yīng)該劃有更多的功能區(qū)，有些區(qū)域嚴(yán)格保護(hù)不準(zhǔn)人進(jìn)， 有些區(qū)域不僅可以進(jìn)人也可以住人， 有的則可以進(jìn)行有限的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)， 有的區(qū)可以積極開(kāi)展生態(tài)旅游，有的區(qū)可以進(jìn)行有控制的科學(xué)考察活動(dòng)等等。除了要保護(hù)的核心區(qū)、緩沖區(qū)以外， 可以建立譬如生態(tài)恢復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)、當(dāng)?shù)鼐用裆盍?xí)俗展示區(qū)、不同要求的生態(tài)旅游區(qū)、宣傳教育區(qū)等因地制宜的區(qū)劃方法，不同要求的保護(hù)區(qū)采用不同的管理方式，然后用“一區(qū)一法”的辦法固定下來(lái)。通過(guò)這種辦法可以把不同管理力度的保護(hù)區(qū)該管住的管住，該放活的放活。

有一段時(shí)期，有很大一部分的自然保護(hù)區(qū)就是強(qiáng)行“畫(huà)地為牢”，把一些區(qū)域甚至是當(dāng)?shù)鼗鶎诱?、老百姓不知道、不愿意的區(qū)域都圈進(jìn)來(lái)， 劃成保護(hù)區(qū)了，包括很多集體所有的土地，保護(hù)區(qū)成為“獨(dú)立王國(guó)”，跟周邊村民社區(qū)甚至區(qū)內(nèi)老百姓一點(diǎn)關(guān)系也沒(méi)有，和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、老百姓脫貧致富沖突很大，矛盾必然要爆發(fā)，以至于出現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)管理大省的管理者提起保護(hù)區(qū)就難受、就談“虎”色變的情況。一些自然保護(hù)區(qū)發(fā)展不下去了，不少地方甚至出現(xiàn)倒退的情況，全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量、面積實(shí)際都在減少。

如果我們?cè)?0 年前就把自然保護(hù)區(qū)分級(jí)分類分區(qū)工作積極推進(jìn)并做好， 順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適應(yīng)保護(hù)與管理的需要，適應(yīng)社會(huì)和老百姓對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的不同要求，是應(yīng)該不會(huì)出現(xiàn)上述這種局面的。

中國(guó)的自然保護(hù)地體系建設(shè)對(duì)于國(guó)家有兩個(gè)主要責(zé)任：一、有責(zé)任為國(guó)家、為民族、為后代保護(hù)好全民的寶貴自然遺產(chǎn);二、有責(zé)任為國(guó)家、為人民提供科研、教育、游憩、親近自然、享受自然的場(chǎng)所。

頂層設(shè)計(jì)好中國(guó)國(guó)家公園體系

既然國(guó)家公園體系的建立是頂層設(shè)計(jì)，中央層面就必須提出一套對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)地，包括自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家公園等在內(nèi)的各種保護(hù)地的總體統(tǒng)籌規(guī)劃，核心是保護(hù)地的分級(jí)分類分區(qū)管理。

現(xiàn)在有一種不好的傾向，就是一窩蜂只顧著做國(guó)家公園這種類型，而對(duì)中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展60 年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不進(jìn)行認(rèn)真回顧和總結(jié)。為什么自然保護(hù)區(qū)建設(shè)曾經(jīng)有高潮，現(xiàn)在又進(jìn)入低谷？為什么自然保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展停滯的同時(shí)，各種公園建設(shè)風(fēng)起云涌？ 造成這些問(wèn)題的原因是什么？建立國(guó)家公園體制時(shí)要不要解決？能不能解決？保護(hù)地建設(shè)的歷史是傳承的，不可能閹割的。如果僅僅只搞一個(gè)國(guó)家公園類型，現(xiàn)有的各類自然保護(hù)地怎么辦？這些問(wèn)題都是需要回答的，我們是避不開(kāi)的。

關(guān)于建立國(guó)家公園體系，有廣義和狹義兩種認(rèn)識(shí)。狹義的國(guó)家公園體系，僅是指保護(hù)地體系下若干類型中的一種類型，由于在中國(guó)保護(hù)地建設(shè)中一直缺失，所以要補(bǔ)上這一課。

筆者理解或者希望的“建立國(guó)家公園體制”的含義，是對(duì)包括所有自然保護(hù)地在內(nèi)的國(guó)家公園體系而建立的管理機(jī)制，是一個(gè)廣義的國(guó)家公園體制的概念。這實(shí)際上就是要對(duì)現(xiàn)有保護(hù)地體系進(jìn)行一次重新梳理和設(shè)計(jì)。國(guó)家公園體制的建立不由地方政府說(shuō)了算，也不由某個(gè)部門(mén)說(shuō)了算，而是國(guó)家意志說(shuō)了算，這是國(guó)家公園體制產(chǎn)生的必然性所決定的。

早先成立的云南普達(dá)措國(guó)家公園， 是在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)上擴(kuò)大面積而建的。中國(guó)的第一個(gè)國(guó)家公園產(chǎn)生在云南省有它的必然性。云南不僅是生物多樣性的大省，也是旅游大省， 所以它迫切希望用國(guó)家公園來(lái)實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)與發(fā)展的價(jià)值。2008 年，云南被國(guó)家林業(yè)局確定為國(guó)家公園試點(diǎn)省， 現(xiàn)在省里的國(guó)家公園試點(diǎn)已經(jīng)有13個(gè)。

云南省的方案和經(jīng)驗(yàn)是否能夠在全國(guó)進(jìn)行推廣？現(xiàn)在看來(lái)還不是這樣。中央認(rèn)為還不完善，還需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，所以由國(guó)家發(fā)改委牽頭再進(jìn)行國(guó)家公園試點(diǎn)，2015 年6 月，國(guó)家發(fā)改委又確定9 個(gè)?。ㄊ校╅_(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，試點(diǎn)時(shí)間為3 年。2016 年， 青海三江源國(guó)家公園試點(diǎn)啟動(dòng)，邁出了建立國(guó)家公園體制的關(guān)鍵一步。同年12 月5 日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議審議通過(guò)了《大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》《東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。相比其他國(guó)家公園試點(diǎn)，大熊貓和東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)，是按照物種所需生態(tài)系統(tǒng)劃定的，是跨省跨流域的，有利于增強(qiáng)大熊貓、東北虎豹棲息地的聯(lián)通性、協(xié)調(diào)性、完整性，對(duì)現(xiàn)行體制更有突破性、挑戰(zhàn)性。更能夠在統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)家公園建設(shè)和保護(hù)地體系完善，在統(tǒng)一規(guī)范管理、建立財(cái)政保障、明確產(chǎn)權(quán)歸屬、完善法律制度等方面取得實(shí)質(zhì)性突破。

現(xiàn)在國(guó)家公園試點(diǎn)也還不成熟， 專家們也還沒(méi)有統(tǒng)一意見(jiàn)。為什么進(jìn)展緩慢？主要是試點(diǎn)各方對(duì)國(guó)家公園體制的建立認(rèn)識(shí)不夠深刻，更是對(duì)于現(xiàn)在自然保護(hù)區(qū)體系的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)沒(méi)能很好總結(jié)，所以，做出來(lái)是否符合國(guó)情、是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際保護(hù)情況還有待觀察。

建立并完善中國(guó)國(guó)家公園體制需要做好頂層設(shè)計(jì)。全國(guó)的保護(hù)地在頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)一安排下立法、規(guī)劃，繼而從上而下的重新就保護(hù)地排隊(duì)分類， 中央管理的先確定、先領(lǐng)走，再到省級(jí)、地方級(jí)逐級(jí)展開(kāi)。

我建議，中央應(yīng)該設(shè)立一個(gè)國(guó)家公園局，可以是直屬局，也可以是部管局。國(guó)家公園管理局擁有事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)和地權(quán)，其責(zé)任是通過(guò)管理這些區(qū)域，保護(hù)國(guó)家自然資源，為公眾提供欣賞機(jī)會(huì)，并且保證以“不損害下一代人利益”的方式對(duì)資源進(jìn)行利用。所有保護(hù)地均實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，財(cái)務(wù)上收支兩條線。鑒于中國(guó)公有制的具體國(guó)情和建設(shè)的需要，不同層級(jí)政府可以行使公有制自然資源的不同所有權(quán)，國(guó)家公園除了中央政府設(shè)立的專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)管理以外，省級(jí)的也可以委托省級(jí)政府設(shè)立的專門(mén)機(jī)構(gòu)管理。涉及不同集體所有制自然資源的，可以采取贖買(mǎi)、置換、租賃等辦法來(lái)解決。

今天，在回顧、總結(jié)、展望中國(guó)自然保護(hù)區(qū)風(fēng)雨兼程60 年的時(shí)候，我們欣喜地看到，新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)納入中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局，“綠水青山就是金山銀山”的思想為自然保護(hù)工作提出了新的更高要求。中國(guó)自然保護(hù)事業(yè)下一個(gè)光輝的60 年已經(jīng)開(kāi)局，并且已經(jīng)站在上一個(gè)60 年的雄厚基礎(chǔ)上，我們有理由相信，國(guó)家公園體制的建立將帶領(lǐng)中國(guó)自然保護(hù)事業(yè)迎來(lái)第4 個(gè)發(fā)展新高潮！