王之明 李海英 安宏鋒 龔 偉(貴州省環(huán)境監(jiān)測中心站，貴陽 550081)

貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量考核工作現(xiàn)狀及存在問題

王之明 李海英 安宏鋒 龔 偉
(貴州省環(huán)境監(jiān)測中心站，貴陽 550081)

國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量考核是評估中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金使用效果的一個重要方法。目前貴州省已有36個縣域納入國家考核名單。本文就貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量考核工作開展現(xiàn)狀與存在問題進行分析與探討。

國家重點生態(tài)功能區(qū)；考核；現(xiàn)狀；貴州

根據《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(國發(fā)[2010]46號)，國家重點生態(tài)功能區(qū)是指生態(tài)系統(tǒng)十分重要，關系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，目前生態(tài)系統(tǒng)有所退化，需要在國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產品供給能力的區(qū)域[1]。為加強國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護，增強生態(tài)系統(tǒng)在防風固沙、水土保持、水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護方面的功能，自2008年開始，中央財政啟動了國家重點生態(tài)功能區(qū)財政轉移支付，對位于國家重點生態(tài)功能區(qū)內的縣級政府給予一般性財政轉移支付資金。根據縣域生態(tài)環(huán)境質量考核結果，中央財政對國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域轉移支付資金額度實施調節(jié)，應用資金獎懲機制，實現(xiàn)獎勵和約束并舉，使生態(tài)補償更加合理[2]。從2009年開始，環(huán)保部、財政部聯(lián)合開展了國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測、評價與考核專項工作[3]。截止2016年，納入國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付的縣域達725個，分布在河北、山西、內蒙古等28個省份，累計下達轉移支付資金近3100億元。

貴州省被納入國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量考核的縣域總共有36個，2016年貴州省被考核縣共獲得中央財政撥付的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金近21億元。

1 貴州省考核范圍和內容

貴州省被納入國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量考核的縣域全部分布于桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)功能類型均屬于水土保持類型。36個被考核縣分屬除省會貴陽市以外的八個市(州)(表1)，占全省國土面積的 50.22%。

表1 貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域名單(截止2016年)

國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量評價考核指標分為技術評價指標和調節(jié)指標兩部分(表2)。技術評價指標由自然生態(tài)指標和環(huán)境狀況指標組成，分為水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等四類生態(tài)功能類型，根據被考核縣所屬的生態(tài)功能類型選擇相應的技術評價指標進行考核。調節(jié)指標包括生態(tài)環(huán)境保護與管理、無人機遙感抽查以及人為因素引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件三部分[4-5]。

表2 水土保持型國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量評價考核指標體系

為了突出地方政府在生態(tài)環(huán)境保護方面取得的成效，消除自然條件導致的考核結果差異，考核工作采用綜合指數(shù)法評價縣域生態(tài)環(huán)境質量，考核結果體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境質量動態(tài)變化值(ΔEI)，生態(tài)環(huán)境質量變化的分級標準按照數(shù)值大小分為“變好”、“基本穩(wěn)定”和“變差”三個等級，并且將變好、變差進一步細分為“輕微”、“一般”和“明顯”三類，最終形成了三等七類的考核標準，財政部門以此作為每年度中央財政重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金調節(jié)主要依據。

2 貴州省考核工作現(xiàn)狀

貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量考核工作是在環(huán)保部、財政部的統(tǒng)一部署下，由省級環(huán)保部門和財政部門聯(lián)合組織實施，具體包括下達國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測、評價與考核工作方案，組織技術培訓，現(xiàn)查核查，環(huán)境監(jiān)測技術指導和質量控制，數(shù)據省級審核及編寫省級審核報告。

貴州省考核工作自2011年啟動以來經過五年多的實踐與探索，省級考核工作進展順利，取得了較為明顯的成效。

2.1 逐漸建立起考核工作機制

通過近五年的考核實踐，基本建立了各項工作的組織關系，明確了國家、省級和縣級責任分工，建立起定期考核評估工作機制，形成了“縣級自查自報、省級審核把關、國家審核評價、專家現(xiàn)場核查”的操作模式。

省級管理層面，省環(huán)保廳與省財政廳聯(lián)合印發(fā)考核工作實施方案，共同組織開展每年的考核工作，具體為省財政廳負責指導行政區(qū)內考核工作，開展數(shù)據審核和現(xiàn)場核查等工作，研究制定省級重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法，落實考核結果的應用。省環(huán)保廳負責組織實施行政區(qū)內監(jiān)測評價與考核工作，組織完成考核縣域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測任務；負責考核縣域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據質量控制和現(xiàn)場核查，開展工作培訓、業(yè)務指導、數(shù)據匯總(審核)等；向環(huán)境保護部提交本省(區(qū)、市)縣域生態(tài)環(huán)境質量考核工作報告。

被考核縣級人民政府按照國家、省級財政和環(huán)境保護主管部門的有關要求，負責本縣域自查工作。按考核要求及時開展環(huán)境監(jiān)測工作，填報相關數(shù)據、資料，編寫自查報告，保障相關工作經費，并對監(jiān)測數(shù)據的準確性和自查報告的規(guī)范性、完整性負責。

2.2 縣級政府思想認識的轉變

國家重點生態(tài)功能區(qū)中央轉移支付從2008年開始，作為一般性財政轉移支付，該項資金在使用上較其它專項資金限制較少，主要可用于地方生態(tài)環(huán)境保護和改善民生方面[6]，包括污染防治、自然生態(tài)保護、退耕還林、污染減排、可再生能源和其它民生改善支出等項目，但不得用于樓堂館所及形象工程和競爭性領域。而2014年以前，國家對轉移支付資金用途缺少考核評估，加之貴州省被列入國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣域多為貧困縣，縣級政府將該筆資金主要用于民生保障方面，在環(huán)境保護方面投入明顯不足。隨著2011貴州省考核工作的深入開展，縣級政府對國家考核工作態(tài)度完成了由最初的被動接受、消極應付到現(xiàn)在的積極按照國家和省里的相關要求組織開展考核的轉變。由于中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付實行“注重激勵，強化約束”原則，加大了轉移支付與考評結果掛鉤的獎懲力度，縣級政府逐步認識到，作為限制級開發(fā)的國家重點生態(tài)功能區(qū)，良好的生態(tài)環(huán)境也是生產力，只有保護好生態(tài)環(huán)境才能享受到更多的中央轉移支付資金，并且主動加強生態(tài)環(huán)境保護建設，提升環(huán)境監(jiān)管水平和地方政府基本公共服務保障能力，努力改善生態(tài)環(huán)境質量。

2.3 縣級環(huán)境監(jiān)管能力的提升

貴州省地處我國西部欠發(fā)達地區(qū)，地方財力有限，考核工作啟動之初，縣級環(huán)保機構普遍存在著技術人員短缺、業(yè)務用房緊張、儀器設備老化、環(huán)境監(jiān)管業(yè)務運行經費不足等問題，基本上都不能獨自完成各自縣域內的環(huán)境質量監(jiān)測工作。經過近些年的縣域考核，縣級財政加大了對環(huán)境監(jiān)管能力的投入，很多縣實現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)測站從無到有，從弱到強，逐步克服困難并解決問題，環(huán)境監(jiān)測能力得到顯著提高。目前，在全省36個被考核縣域中，所有的縣均已建成環(huán)境空氣質量自動監(jiān)測站，實現(xiàn)了數(shù)據與貴州省環(huán)境監(jiān)測中心站聯(lián)網；18個縣域具備了開展各自境內(或部分)考核斷面水質和污染源企業(yè)環(huán)境監(jiān)督性監(jiān)測能力。

2.4 開展現(xiàn)場核查，強化省級監(jiān)督指導

縣域生態(tài)環(huán)境質量考核的責任主體是縣級政府，但考核材料和數(shù)據報送涉及環(huán)保、國土、林業(yè)、農業(yè)、水利、發(fā)改、財政和統(tǒng)計等眾多部門，需要各部門的落實和配合。按照國家的考核工作方案，省環(huán)保廳每年均隨機抽取一定比例的被考核縣開展省級現(xiàn)場核查工作，采取問題導向核查和專項核查的形式，針對往年省級審核中發(fā)現(xiàn)的縣域考核材料中出現(xiàn)的不足，帶著問題去核查[7]，以推動縣級政府更好地做好考核工作。

通過這些年的現(xiàn)場核查：(1)進一步宣貫國家重點生態(tài)功能區(qū)建設的重要意義，解讀國家最新考核方案和政策，督促地方政府加強組織領導，更好地用好轉移支付資金；(2)監(jiān)督檢查主要污染源和公共環(huán)保設施的運行狀況，生態(tài)工程建設落實程度，核查上報數(shù)據的原始支撐材料；(3)強化對地方環(huán)境監(jiān)測機構實驗室質量控制的監(jiān)督，確保上報數(shù)據真實、有效。

3 存在的問題

縣域生態(tài)環(huán)境質量的改善是一個長期緩慢的過程[8]。雖然近幾年通過中央轉移資金的撥付和考核，貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量考核工作取得一定積極成果，但仍存在一些問題需要逐步解決。

3.1 管理層面上，部門間協(xié)作不深入

省級層面上，省級環(huán)保廳與財政廳協(xié)作不夠深入細致。雖然兩個部門每年聯(lián)合印發(fā)《考核方案》，但財政部門并未深入參與和指導省內現(xiàn)場核查工作，未建立起省內的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金的分配、使用制度，不利于引導轉移支付資金最大程度的發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護作用和考核工作的進一步推進。

3.2 技術層面上，縣級監(jiān)測能力亟待提高

環(huán)境監(jiān)測是度量環(huán)境質量的“標尺”，是環(huán)境管理的“耳目”?？h域生態(tài)環(huán)境質量考核工作的核心內容是監(jiān)測和評價縣域生態(tài)環(huán)境質量。在貴州省被考核縣域中，雖然有約50%縣域已逐漸具備一定的基本監(jiān)測能力，但大多數(shù)均不具備有機污染物分析測試能力，距離國家要求的對境內環(huán)境質量“測得準”、“說得清”還有一定差距[9]。建議縣級人民政府繼續(xù)加強對縣級環(huán)境監(jiān)測能力的重視程度，加大投入，做好人員培訓和技術人才引進工作。

3.3 資金下達上，轉移支付資金總量不足

貴州省36個國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域大多數(shù)地處山區(qū)，經濟落后，工業(yè)少，地方財力弱，86%的縣為國家級貧困縣。由于不能夠進行高強度工業(yè)開發(fā)，加上生態(tài)環(huán)境保護與建設資金需求大，資金缺口較為突出。2016年貴州省各被考核縣所獲中央轉移支付資金額總體不高，每縣平均僅為0.58億元。建議國家適當加大對貴州省國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金撥付力度，同時強化國家層面的現(xiàn)場核查工作，以便有效督導地方政府用好轉移支付資金。

[1] 國務院.全國主體功能區(qū)劃[Z/OL].

國發(fā)[2010]46.(2010-12-21)[2017-06-23]. http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm.

[2] 財政部.2016年中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法[Z/OL].財預〔2016〕117號.(2016-09-09)[2017-05-24]. http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2016/wg201610/201703/t20170317_2559986.html.

[3] 環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)測司,中國環(huán)境監(jiān)測總站.國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測評價與考核技術指南[M].北京：中國環(huán)境科學出版社,2014.

[4] 環(huán)境保護部,財政部. 國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測評價與考核指標體系[Z].環(huán)發(fā)[2014]32號.2014.

[5] 環(huán)境保護部.國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測評價與考核體系實施細則(試行)[Z].環(huán)辦[2014]96號.2014.

[6] 徐永明.內蒙古自治區(qū)國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量考核工作現(xiàn)狀與存在問題 [J].環(huán)境與發(fā)展,2014,26(1):9-11.

[7] 錢震,蔣火華,劉海江.關于國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質量考核中現(xiàn)場核查的思考[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2012,37(5):34-36.

[8] 王之明,母國宏.遙感技術在貴州省生態(tài)環(huán)境質量評價體系中的應用[J].環(huán)保科技,2011，17(2)：23-27.

[9] 江川,王之明,黃文琥.貴州省生態(tài)文明建設現(xiàn)狀與對策 [J].中國環(huán)境監(jiān)測,2014, 30(3)： 13-17.

The status quo and problems of the county-level ecological environment quality assessment in national key ecological function areas in Guizhou Province

Wang Zhiming, Li Haiying, An Hongfeng, Gong Wei
(Environmental Monitoring Center of Guizhou Province, Guiyang 550081)

The ecological environment quality assessment in national key ecological function areas is an important way to evaluate the effectiveness of fund use from central government to local government under the title of "transfer payment for key ecological function area". At present, 36 counties of Guizhou Province were involved for assessment. This paper analyzes and discusses the status quo and existing problems of national key ecological environment quality assessment in Guizhou Province.

national key ecological function areas; assessment; status quos; Guizhou Province

2017-05-04； 2017-07-24修回

王之明(1983-)，男，碩士，高級工程師，研究方向：生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測與評價。E-mail:44697200@qq.com

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