董艷春，徐治立，霍宇同

(北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191)

從奧巴馬到特朗普：美國科技創(chuàng)新政策特點(diǎn)和趨勢分析

董艷春，徐治立，霍宇同

(北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191)

科技創(chuàng)新政策是對(duì)一系列旨在推動(dòng)科技發(fā)展策略措施的統(tǒng)稱，既為科技發(fā)展指明戰(zhàn)略方向也規(guī)劃出具體戰(zhàn)術(shù)路徑。通過對(duì)奧巴馬政府科技創(chuàng)新政策的研究，總結(jié)出其在政策制定戰(zhàn)略、政策戰(zhàn)術(shù)選擇、政策目標(biāo)定位等方面的特點(diǎn)。特朗普政府頒布的2018財(cái)年預(yù)算藍(lán)圖，在一定程度上反映出新政府的科技發(fā)展規(guī)劃，因此文章以其內(nèi)容分析為基礎(chǔ)，并通過與奧巴馬時(shí)期進(jìn)行比較，分析出特朗普時(shí)代美國科技創(chuàng)新政策呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)和新趨勢。

奧巴馬；特朗普；預(yù)算；科技創(chuàng)新政策

1 引言

伴隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，基于知識(shí)創(chuàng)造和運(yùn)用的科學(xué)技術(shù)得到飛速發(fā)展，而科技發(fā)展的核心在于創(chuàng)新，因此世界各國紛紛出臺(tái)了一系列科技創(chuàng)新政策?？萍紕?chuàng)新政策是指決策者為實(shí)現(xiàn)所轄區(qū)域的科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，而對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行傾斜性分配的有關(guān)公共政策和輔助性的金融政策[1]。美國作為先進(jìn)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型國家，其制定和實(shí)施科技創(chuàng)新政策情況居于世界領(lǐng)先地位。單是奧巴馬時(shí)期政府就先后頒布了《美國恢復(fù)和再投資法案》《國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)》《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》等多項(xiàng)旨在促進(jìn)科技發(fā)展的創(chuàng)新政策，這些創(chuàng)新政策對(duì)美國提升本國創(chuàng)新能力、增強(qiáng)國際競爭力起到推動(dòng)作用。特朗普上臺(tái)以后，特別是新政府發(fā)布的2018財(cái)年預(yù)算藍(lán)圖，對(duì)已有科技創(chuàng)新政策做出較大調(diào)整，那么這些調(diào)整體現(xiàn)在哪些方面，又呈現(xiàn)出怎樣的特點(diǎn)和趨勢，這將是本文的研究重點(diǎn)所在。

2 奧巴馬時(shí)期美國科技創(chuàng)新政策研究

奧巴馬在2009年的就職演說中提到：“我們要恢復(fù)科學(xué)的正確地位”。這一說法既迎合了科學(xué)界對(duì)小布什時(shí)期美國科技政策的不滿，也反映出本屆政府以科技發(fā)展助力美國擺脫金融危機(jī)并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的美好愿望[2]。奧巴馬上臺(tái)后政府出臺(tái)多項(xiàng)科技創(chuàng)新政策，通過鼓勵(lì)在環(huán)保、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域開展創(chuàng)新活動(dòng)，積極振興美國科技創(chuàng)新以促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。8年后美國科技實(shí)力和創(chuàng)新能力均得到不同程度提高。

2.1 奧巴馬時(shí)期美國科技創(chuàng)新政策的特點(diǎn)分析

(1)注重科技創(chuàng)新政策頂層設(shè)計(jì)，突出政府機(jī)構(gòu)科技導(dǎo)向作用。奧巴馬政府十分強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新政策的頂層設(shè)計(jì)。奧巴馬總統(tǒng)重新啟動(dòng)白宮科技政策辦公室和總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問委員會(huì)，并新建美國首席技術(shù)官、首席信息官和首席數(shù)據(jù)科學(xué)家三個(gè)高級(jí)科技顧問職位；聯(lián)邦政府先后多次組織這些政府部門和人員，開展有關(guān)國家科技創(chuàng)新政策的聯(lián)合研究和設(shè)計(jì)。以聯(lián)邦政府授權(quán)頒布的三版《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》為例，每版創(chuàng)新戰(zhàn)略都詳細(xì)設(shè)計(jì)了總體戰(zhàn)略布局和具體戰(zhàn)術(shù)規(guī)劃，這在歷史上是絕無僅有的，足見奧巴馬聯(lián)邦政府對(duì)科技創(chuàng)新政策的重視程度。奧巴馬政府邀請(qǐng)頂尖科技創(chuàng)新人才服務(wù)于聯(lián)邦政府，如總統(tǒng)任命人員包括5位諾貝爾科學(xué)獎(jiǎng)得主以及28位來自美國科學(xué)院、工程院和醫(yī)學(xué)院的人士，有助于提升政府雇員的整體科技服務(wù)水平。聯(lián)邦政府積極促成科技創(chuàng)新專家與創(chuàng)新資源的跨部門聯(lián)合；為制定更好的科技創(chuàng)新規(guī)劃，國家科技委員會(huì)通過在多個(gè)政府機(jī)構(gòu)間開展科技創(chuàng)新協(xié)調(diào)工作，制定了《國家納米技術(shù)計(jì)劃》《材料基因組計(jì)劃》等多項(xiàng)科技發(fā)展計(jì)劃。

(2)提高創(chuàng)新基礎(chǔ)要素投入力度，確保美國科技創(chuàng)新領(lǐng)先地位。熊彼特創(chuàng)新理論將創(chuàng)新看作是“企業(yè)家對(duì)創(chuàng)新要素和生產(chǎn)條件進(jìn)行排列組合的結(jié)果”[3]，足見創(chuàng)新要素在推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展方面的基礎(chǔ)性作用。奧巴馬政府通過提高創(chuàng)新基礎(chǔ)要素的投入力度，不斷增加基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、科技人才等方面的要素供給，來推動(dòng)美國科技創(chuàng)新發(fā)展，以確保美國科技創(chuàng)新領(lǐng)先地位。奧巴馬政府規(guī)定以占GDP 3%的研發(fā)投入來推動(dòng)基礎(chǔ)研究，創(chuàng)造了美國歷史上最大規(guī)模的研發(fā)增長；政府?dāng)U大和延伸研究與實(shí)驗(yàn)(R&E)稅收抵免的范圍，將抵免比率從14%提高到18%，并實(shí)現(xiàn)稅收抵免的永久化，以給予創(chuàng)新者持久性激勵(lì)。奧巴馬政府主張優(yōu)先發(fā)展科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)(STEM)領(lǐng)域的教育，2016年用于支持優(yōu)先發(fā)展STEM教育的預(yù)算達(dá)到30億美元，比2015年增長3.8個(gè)百分點(diǎn)；同時(shí)追求STEM教育的廣泛性和平等性，提高基礎(chǔ)教育師資水平。依據(jù)《美國恢復(fù)和再投資法案》2015年政府批復(fù)用于寬帶建設(shè)的資金超過70億美元。奧巴馬政府主張發(fā)揮高技能移民工人、科學(xué)家和工程師的才能，為能夠創(chuàng)造高收入的科技工作者提供創(chuàng)新通道，投資于公開授課的教育資源并努力提高美國勞動(dòng)力中的工程師數(shù)量。

(3)優(yōu)化社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，激發(fā)私營部門創(chuàng)新活力。私營部門在創(chuàng)新發(fā)展中起著引擎作用，為此奧巴馬政府致力于通過優(yōu)化社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，激發(fā)私營部門創(chuàng)新活力。一是簡化創(chuàng)業(yè)程序，政府部門實(shí)施的《一天啟動(dòng)計(jì)劃》意在簡化創(chuàng)業(yè)審批的繁雜程序，依據(jù)該計(jì)劃到2016年年底前建成在線服務(wù)平臺(tái)，確保能夠在一天內(nèi)完成所用創(chuàng)業(yè)審批手續(xù)。二是倡導(dǎo)創(chuàng)業(yè)精神，2011年白宮發(fā)起的《美國創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)計(jì)劃》，通過在全國范圍倡導(dǎo)和激勵(lì)創(chuàng)業(yè)精神而推進(jìn)創(chuàng)業(yè)。三是解決籌資難題，美國小企業(yè)管理局先后在全國各地組織實(shí)施了100多項(xiàng)《創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)計(jì)劃》，為3000多家初創(chuàng)公司提供了超過8.5億美元的資金；奧巴馬總統(tǒng)簽署《快速創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)法案》，為外國創(chuàng)業(yè)者在美國開創(chuàng)和擴(kuò)大公司，提供投資和融資便利。四是完善專利制度，2011年總統(tǒng)簽署的《雷希-史密斯美國發(fā)明法案》，授予美國專利商標(biāo)局以新資源，大幅度減少了專利申請(qǐng)等待時(shí)間。

(4)組織國家重大科技專項(xiàng)，優(yōu)先突破前沿領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)。國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論代表人物克里斯托弗·弗里曼認(rèn)為，技術(shù)創(chuàng)新不僅僅是企業(yè)的孤立行為和企業(yè)家的功勞，而是在國家制度安排的推動(dòng)下開展的[4]。奧巴馬政府通過組織國家重大科技專項(xiàng)方式，優(yōu)先圖譜前沿領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)。一是健康護(hù)理和生物技術(shù)領(lǐng)域，2015年奧巴馬總統(tǒng)啟動(dòng)《精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)計(jì)劃》，提供超過2億美元資金推進(jìn)新時(shí)代醫(yī)學(xué)發(fā)展，2015年政府宣布將投入近10億美元開展有關(guān)癌癥的研究。二是氣候變化、清潔能源和環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)局(EPA)發(fā)布《清潔能源計(jì)劃》，設(shè)定電廠碳排放標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵(lì)私營部門投資清潔能源。三是信息通信和計(jì)算技術(shù)領(lǐng)域，擴(kuò)大移動(dòng)寬帶進(jìn)入，《美國恢復(fù)與再投資法案》的實(shí)施增加或改善了114000英里的寬帶基礎(chǔ)設(shè)施，使得25000多個(gè)社區(qū)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了高速網(wǎng)絡(luò)連接。四是空間技術(shù)領(lǐng)域，促進(jìn)私營部門參與空間開發(fā)，2015年美國航空業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資超過了此前15年的投資總額；開發(fā)下一代大孔徑太空望遠(yuǎn)鏡，以深入探索太陽系和宇宙空間。

(5)明確科技創(chuàng)新政策定位，樹立高遠(yuǎn)戰(zhàn)略政策目標(biāo)。奧巴馬政府認(rèn)為當(dāng)今人們面臨的有關(guān)能源、健康、可持續(xù)發(fā)展等全球性問題，可以通過科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新來解決。一是發(fā)展面向未來的工業(yè)，美國政府優(yōu)先考慮將研發(fā)投資用于具有潛力成為未來工業(yè)、并對(duì)美國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生變革性影響的領(lǐng)域?！秶壹{米技術(shù)計(jì)劃》正在研究如何提高在納米尺度上理解和控制物質(zhì)的能力，《材料基因組計(jì)劃》旨在將發(fā)現(xiàn)和制造新材料的時(shí)間和成本縮減一半，《國家機(jī)器人計(jì)劃》旨在加速“合作機(jī)器人”的開發(fā)和運(yùn)用等，二是積極參與世界科技活動(dòng)。奧巴馬政府注重加強(qiáng)科技國際合作，恢復(fù)并擴(kuò)大了美國與他國間互惠互利的雙邊或多邊合作，如中美創(chuàng)新政策對(duì)話、七國集團(tuán)與OECD科學(xué)部長級(jí)會(huì)議等；部署美國頂尖科學(xué)家參與全球科技，政府創(chuàng)建的《美國科學(xué)特使計(jì)劃》，先后將18名知名科學(xué)家派往埃及、印度尼西亞、利比亞等30多個(gè)國家；推進(jìn)全球衛(wèi)生安全議程，美國承諾至少協(xié)助31的合作伙伴實(shí)現(xiàn)《全球衛(wèi)生安全議程》目標(biāo)。

2.2 奧巴馬時(shí)期美國科技創(chuàng)新政策的效果評(píng)價(jià)

奧巴馬政府受命于金融危機(jī)的為難之時(shí)，經(jīng)過八年時(shí)間美國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得良好成效。美國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇，GDP增長率由負(fù)轉(zhuǎn)正，2009—2015年的年均增長率達(dá)到2.2%；就業(yè)形勢趨好，失業(yè)率從危機(jī)時(shí)的10%以上下降到2015年的5%，這標(biāo)志著美國創(chuàng)新政策的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，即推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和提高就業(yè)基本實(shí)現(xiàn)。另外美國科技創(chuàng)新政策取得的成效還體現(xiàn)在國家創(chuàng)新能力不斷提高、企業(yè)創(chuàng)新實(shí)力全球領(lǐng)先、制造業(yè)穩(wěn)健復(fù)蘇等方面。2012年時(shí)美國的國家創(chuàng)新能力綜合排名僅居世界第十位，而到2016年時(shí)已躍居全球第四位[5]；2016年全球創(chuàng)新實(shí)力百強(qiáng)企業(yè)中美國企業(yè)占39家，而且排名前十的企業(yè)中有7家來自美國[6]；美國制造業(yè)競爭力從2010年的第四名上升到2016年的第二名，僅次于中國[7]，而且到2020年時(shí)美國制造業(yè)競爭力將有望超過中國，成為排名世界第一的國家。

但是從另一方面看，奧巴馬政府制定和實(shí)施的美國科技創(chuàng)新政策還存在一些問題。首先，公共政策制定者對(duì)科技創(chuàng)新政策認(rèn)識(shí)不充分，他們認(rèn)識(shí)不到科技創(chuàng)新政策應(yīng)對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn)的功能性、基礎(chǔ)研究的重要性以及國際合作的價(jià)值性；其次，在政策落實(shí)方面，公私部門研發(fā)資金投資不足、先進(jìn)科研成果應(yīng)用轉(zhuǎn)移緩慢、STEM教育領(lǐng)域女性和少數(shù)民族人員較少、聯(lián)邦政府部門科技創(chuàng)新人才不足等問題仍然較為突出[8]，發(fā)展包容性經(jīng)濟(jì)、改善就業(yè)機(jī)會(huì)不平等等戰(zhàn)略目標(biāo)并未真正實(shí)現(xiàn)，美國人在收入、機(jī)會(huì)、種族方面的不平等問題依舊存在。伴隨著特朗普上臺(tái)，奧巴馬時(shí)期美國科技創(chuàng)新政策的部分內(nèi)容，如奧巴馬醫(yī)改、跨太平洋伙伴關(guān)系貿(mào)易協(xié)定等，極有可能因新政府改革而趨于流產(chǎn)。

3 特朗普時(shí)代美國科技創(chuàng)新政策的趨勢分析

2017年1月20日，唐納德·特朗普正式就任美國第45屆總統(tǒng)。由于政治理想、政策理念、政黨背景等不同，新總統(tǒng)及其內(nèi)閣制定和實(shí)施的國家科技創(chuàng)新政策必然會(huì)呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)和新趨勢。特別是特朗普政府向國會(huì)提交的2018財(cái)年預(yù)算方案，即《美國優(yōu)先：讓美國再次偉大的預(yù)算藍(lán)圖》，其中許多內(nèi)容都與科技創(chuàng)新發(fā)展有關(guān)，該方案在一定程度上為新政府未來的科技創(chuàng)新政策發(fā)展定下了基調(diào)。

3.1 特朗普政府2018財(cái)年預(yù)算方案分析

特朗普總統(tǒng)表示，美國優(yōu)先的預(yù)算方案應(yīng)該將美國人的安全放在首位，因此預(yù)算藍(lán)圖的重點(diǎn)是確保國家安全和公共安全，核心是在不增加國家財(cái)政赤字的前提下重建美國軍隊(duì)[9]。預(yù)算藍(lán)圖最突出的一個(gè)特點(diǎn)是美國國防部支出大幅增長。2018財(cái)年國防部預(yù)算達(dá)到5740億美元，與2017財(cái)年預(yù)算相比增加了523億美元，增長率達(dá)到10%；而其他兩個(gè)出現(xiàn)預(yù)算增長的部門也與國防或軍事事務(wù)相關(guān)，即國土安全部預(yù)算增長6.8%，退伍軍人事務(wù)部預(yù)算增長5.9%。在預(yù)算總額不變的情況下，則有15個(gè)部門的2018財(cái)年預(yù)算出現(xiàn)負(fù)增長。其中預(yù)算減少最為明顯的環(huán)境保護(hù)局，與2017財(cái)年相比，2018財(cái)年預(yù)算減少了26億美元，減少率為31.4%；居于第二位的是源自國務(wù)院、美國國際開發(fā)署和財(cái)政部的國際計(jì)劃部，該部預(yù)算下降了28.7%，減少了109億美元；居于第三位的是農(nóng)業(yè)部和勞工部，兩者均下降了20.7%。此外，衛(wèi)生和公共服務(wù)部、商務(wù)部、教育部、住房和城鄉(xiāng)發(fā)展部、交通運(yùn)輸部2018財(cái)年預(yù)算下降比率在11%～18%；而能源部、小企業(yè)局、財(cái)政部、司法部、國家航空航天局2018財(cái)年預(yù)算降幅不大，均在6%以下，如圖1所示。

圖1 與2017財(cái)年相比各部門預(yù)算變化情況

3.2 科學(xué)界對(duì)特朗普政府2018財(cái)年預(yù)算方案反應(yīng)

特朗普政府2018財(cái)年預(yù)算方案發(fā)布后，在美國科學(xué)界引起軒然大波，許多專家學(xué)者紛紛表示該預(yù)算方案是“不明智的”“前所未有的”“讓人深感不安的”?！犊茖W(xué)》雜志稱特朗普2018財(cái)年預(yù)算為針對(duì)“美國科學(xué)的冷酷預(yù)算”；《華盛頓郵報(bào)》則表示“預(yù)算藍(lán)圖將給美國醫(yī)療和科研領(lǐng)域造成地震式破壞”，美國科技媒體網(wǎng)站The Verge則稱該預(yù)算方案是“對(duì)科學(xué)研究的大屠殺”?？茖W(xué)界人士的擔(dān)憂主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，削減基礎(chǔ)研究投入。公立和贈(zèng)地大學(xué)學(xué)會(huì)會(huì)長Peter McPherson表示：“預(yù)算藍(lán)圖將給美國帶來毀滅性后果，科學(xué)研究和高等教育是美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，削減這兩個(gè)領(lǐng)域投資卻謀求經(jīng)濟(jì)增長簡直是空想[10]”。物理學(xué)家Bill Foster表示：“大量削減科研和教育投入，將會(huì)極大地破壞美國創(chuàng)新和解決問題的領(lǐng)先能力[11]”。

其次，加重美國社會(huì)負(fù)擔(dān)。美國馬里蘭州羅克維爾學(xué)會(huì)公共事務(wù)主管Benjamin Corb認(rèn)為，“國立衛(wèi)生研究院預(yù)算削減60億美元，這是美國科學(xué)界和公眾所不能接受的[12]”；一位環(huán)保局生物學(xué)家稱“特朗普總統(tǒng)一直在談?wù)搫?chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，但其預(yù)算方案卻要求環(huán)保局解雇3000人，為此他都不曾眨一下眼睛[13]”。

再次，削弱美國經(jīng)濟(jì)實(shí)力。美國高校協(xié)會(huì)主席Mary Sue Coleman認(rèn)為，“這個(gè)預(yù)算方案將削弱美國經(jīng)濟(jì)增長，并導(dǎo)致美國的創(chuàng)新貧乏[14]”。信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)(ITIF)表示：“經(jīng)濟(jì)快速增長高度依賴科研投資，而將基礎(chǔ)研究資金轉(zhuǎn)移它用，美國人的生活水準(zhǔn)就會(huì)停滯不前[15]”。

最后，失去世界科技領(lǐng)先地位。奧巴馬時(shí)期的科技政策辦公室(OSTP)主任John Holdren表示，“如果把這個(gè)預(yù)算或任何接近的預(yù)算納入法律，結(jié)果將是對(duì)美國在科技領(lǐng)域國際關(guān)系和美國在世界地位的嚴(yán)重?fù)p害[16]”；華盛頓特區(qū)一家由公司、大學(xué)協(xié)會(huì)和專業(yè)社團(tuán)組成聯(lián)盟的執(zhí)行董事Stewart Young認(rèn)為：“聯(lián)邦政府2018財(cái)年預(yù)算，削弱了確保美國占據(jù)全球創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者地位的投入，伴隨著基礎(chǔ)研究投入的減少，美國很有可能會(huì)產(chǎn)生創(chuàng)新赤字，這將危及美國的全球競爭力[14]”。

此外，美國科學(xué)界只有少數(shù)專家學(xué)者對(duì)2018財(cái)年預(yù)算方案持有贊同態(tài)度。如房屋科學(xué)委員會(huì)主席Lamar Smith表示：“特朗普總統(tǒng)率先重新平衡和重新確定聯(lián)邦預(yù)算的優(yōu)先順序，這將使政策制定者能夠基于合理的科學(xué)做出明智的決定[11]”；光學(xué)學(xué)會(huì)首席執(zhí)行官Elizabeth Rogan表示：“科技投入能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，光學(xué)和光電子行業(yè)的投資是推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的重要因素，特朗普總統(tǒng)2018年財(cái)年預(yù)算具有影響當(dāng)前和未來科學(xué)進(jìn)步的潛力[10]”。

3.3 特朗普時(shí)代美國科技創(chuàng)新政策的趨勢分析

(1)科技創(chuàng)新政策的政府導(dǎo)向作用趨于弱化。創(chuàng)新導(dǎo)向是指在制定創(chuàng)新政策時(shí)，誰在創(chuàng)新研發(fā)領(lǐng)域選擇、創(chuàng)新具體路線規(guī)劃、創(chuàng)新要素整體配置等方面發(fā)揮著引導(dǎo)作用的問題，其中政府導(dǎo)向和市場導(dǎo)向則構(gòu)成了當(dāng)前最常見的兩種導(dǎo)向模式[20]。奧巴馬政府主張建設(shè)大政府，并通過制定《美國復(fù)蘇和再投資法案》《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》等詳細(xì)的政策戰(zhàn)略，以及組織實(shí)施《大腦計(jì)劃》《精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)計(jì)劃》等科技計(jì)劃，充分發(fā)揮政府部門對(duì)科技創(chuàng)新的導(dǎo)向作用；而特朗普政府則傾向于構(gòu)建小政府，其上臺(tái)后制定的《美國優(yōu)先能源計(jì)劃》《美國優(yōu)先外交政策》等均較為籠統(tǒng)，同時(shí)在2018財(cái)年預(yù)算中宣布取消《清潔能源計(jì)劃》《全球氣候變化計(jì)劃》等多項(xiàng)科技計(jì)劃，以更好地發(fā)揮市場導(dǎo)向下私營部門的自主創(chuàng)新作用。

(2)科技智囊團(tuán)對(duì)科技創(chuàng)新政策的影響將會(huì)變小。在本次總統(tǒng)選舉時(shí)期，科學(xué)界與選舉活動(dòng)就很少出現(xiàn)互動(dòng)；一直到特朗普入主白宮，總統(tǒng)班子也沒提出系統(tǒng)的科技政策規(guī)劃，只有一些松散的想法。科學(xué)技術(shù)政策辦公室(OSTP)是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中主要負(fù)責(zé)向總統(tǒng)等提供有關(guān)國內(nèi)外事務(wù)科技知識(shí)的專門機(jī)構(gòu)。奧巴馬政府時(shí)期OSTP科技顧問團(tuán)隊(duì)在主任John Holdren帶領(lǐng)下，為政府的能源政策、安全政策、空間政策等提供了寶貴建議。然而在特朗普政府中OSTP幾乎與總統(tǒng)失去了聯(lián)系，一直以來特朗普總統(tǒng)并沒有任命OSTP主任，他甚至沒有說過是否會(huì)保留總統(tǒng)科技顧問的工作。OSTP工作人員覺得他們已經(jīng)被邊緣化了，甚至有些政策顧問表示“他們是在2018財(cái)年預(yù)算方案在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布后，才第一次看到該預(yù)算藍(lán)圖”[21]。因此，從特朗普政府執(zhí)政的當(dāng)前形勢看，由科技專長人員組成的科技智囊團(tuán)對(duì)科技創(chuàng)新政策的影響，相較于奧巴馬政府時(shí)期將會(huì)變小許多。

(3)科技創(chuàng)新政策的總體戰(zhàn)略格局趨向收縮。當(dāng)前世界范圍內(nèi)逆全球化思潮不斷涌動(dòng)，西方民粹主義日趨抬頭，英國脫離歐盟以及美國特朗普當(dāng)選都是很好的證明。從特朗普政府科技政策來看，《美國優(yōu)先能源計(jì)劃》《美國優(yōu)先外交政策》《美國優(yōu)先：讓美國再次偉大的預(yù)算藍(lán)圖》等，都強(qiáng)調(diào)把美國利益放在首位，本土主義意識(shí)凸顯；“美國優(yōu)先”使得美國對(duì)自身利益的看法更為狹窄，否認(rèn)全球性問題，拒絕承擔(dān)國際責(zé)任，奉行孤立主義[22]。從這個(gè)角度看，與奧巴馬時(shí)期相比，特朗普時(shí)代科技創(chuàng)新政策的總體戰(zhàn)略格局趨向收縮。就能源政策而言，奧巴馬政府認(rèn)同全球變暖理論，為此主張開展清潔能源革命、資助清潔能源技術(shù)研發(fā)；而特朗普政府則對(duì)全球變暖及其破壞性持否定態(tài)度，在2018財(cái)年預(yù)算中宣布廢除《清潔能源計(jì)劃》《全球氣候變化計(jì)劃》等，轉(zhuǎn)而大力支持油氣和煤炭行業(yè)發(fā)展。就外交政策格局而言，奧巴馬政府積極支持美國國際開發(fā)署援外工作，而特朗普政府則建議將外援資金削減三分之一，并將該部分資金用于軍費(fèi)預(yù)算[23]，此舉將減弱美國在世界發(fā)展和全球衛(wèi)生中的貢獻(xiàn)。

(4)科技創(chuàng)新政策的戰(zhàn)略可持續(xù)性遭到破壞。國家科技創(chuàng)新政策作為國家創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)性和全局性規(guī)劃，許多具體措施往往需要跨越幾年甚至數(shù)十年，但實(shí)際上只要出現(xiàn)政黨輪換，科技創(chuàng)新政策的戰(zhàn)略重心、戰(zhàn)略規(guī)劃等都會(huì)被再次修改，政策的可持續(xù)性就會(huì)遭到破壞。從政府組織形式來看，美國屬于典型的政黨政府，政黨政府意味著一伙人—通過持有一套觀念而聯(lián)合起來的或者是聲稱這樣聯(lián)合起來的—獲得了對(duì)整個(gè)政府機(jī)器的控制，并依照這些觀念管理它，政黨力求通過政府把它的政策主張轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)[24]。因此，涉及科技創(chuàng)新政策時(shí)，從民主黨奧巴馬政府到共和黨特朗普政府也出現(xiàn)較大變化。如奧巴馬政府在財(cái)政總體資金緊張的情況下，依然堅(jiān)持大力投資于能源、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域的科技創(chuàng)新研究；而特朗普政府2018財(cái)年預(yù)算方案則從這些領(lǐng)域公共投資中轉(zhuǎn)移出523億美元，用于國防領(lǐng)域發(fā)展。

(5)科技創(chuàng)新政策的發(fā)展前景充滿不可預(yù)測性。特朗普政府對(duì)奧巴馬政府科技創(chuàng)新政策做出的改變，體現(xiàn)出新政府的改革之心和開拓之舉，在一定程度上使得美國科技創(chuàng)新政策的未來發(fā)展更具可塑性，但同時(shí)也充滿更多的不可預(yù)測性。作為美國歷史上第一位過去沒有任何政治經(jīng)驗(yàn)的總統(tǒng)，特朗普及其內(nèi)閣在制定和實(shí)施創(chuàng)新政策時(shí)更多的是考慮借鑒過去企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，如《美國優(yōu)先外交政策》就提到“依據(jù)總統(tǒng)長期起來的談判經(jīng)驗(yàn)”，這種將企業(yè)管理方法引入公共部門的方式，與新公共管理理論的主張不謀而合，但是長此以往，這種管理方式是否真正能夠發(fā)揮推動(dòng)美國創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，以及由于公共部門和私營部門的本質(zhì)不同，這種管理方式是否會(huì)產(chǎn)生副作用，這些問題還有待觀察。特朗普政府“以國家安全和公共安全為核心”2018財(cái)年預(yù)算方案，將大量公共投資轉(zhuǎn)移到軍事和國防領(lǐng)域中去，隨著美國軍事實(shí)力的不斷增長，是否會(huì)對(duì)地區(qū)或世界構(gòu)成威脅，目前還不得而知。近40年來美國煤炭產(chǎn)業(yè)提供的工作崗位數(shù)量不斷下降[25]，反而是太陽能、風(fēng)能等清潔能源行業(yè)越來越受企業(yè)青睞，而且這類企業(yè)雇傭的人數(shù)也在不斷增加，因此特朗普政府發(fā)展化石能源政策以解決就業(yè)的前景不可預(yù)料。

4 結(jié)語

科技創(chuàng)新政策在推動(dòng)美國創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面扮演著重要角色。奧巴馬時(shí)期美國科技創(chuàng)新政策呈現(xiàn)出注重頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)投入、重視創(chuàng)業(yè)環(huán)境、引領(lǐng)關(guān)鍵技術(shù)、樹立高遠(yuǎn)目標(biāo)的特點(diǎn)。伴隨著特朗普政府2018財(cái)年預(yù)算方案的出臺(tái)，美國科技創(chuàng)新政策未來發(fā)展則呈現(xiàn)出新趨勢，即政府導(dǎo)向作用趨于弱化、科技智囊團(tuán)影響變小、政策戰(zhàn)略格局趨向收縮、政策可持續(xù)性遭到破壞、政策前景充滿不可預(yù)測性。當(dāng)前特朗普政府科技創(chuàng)新政策的實(shí)施效果，以及政府未來可能的政策調(diào)整，均有待進(jìn)一步觀察與研究。

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(責(zé)任編輯 沈蓉)

From Obama to Trump:Analysis on the Features and Trends of Science,Technology and Innovation Strategy in America

Dong Yanchun,Xu Zhili,Huo Yutong

(School of Public Administration,Beihang University,Beijing 100191,China)

Science,technology and innovation policies is a series of measures aiming at promoting the development of science and technology,including both the strategic of development in science and technology and the specific tactical paths.Through the study of Obama administration’s science,technology and innovation policies,it summarized the characteristics in policy making strategy,policy and tactical selection and policy target orientation.The 2018 fiscal year budget map promulgated by the Trump government reflects the new government’s technological development plan to a certain extent.Therefore,based on its content analysis and comparison with the Obama period,the article analyzed the new features and new trends of science,technology and innovation policies in America.

Obama;Trump;Budget;S&T innovation policy

北京市科技計(jì)劃項(xiàng)目“新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革背景下國外科技創(chuàng)新政策跟蹤研究”(Z151100002615031)。

2017-01-24

董艷春(1985-)，女，河北邢臺(tái)人，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；研究方向:科技政策與管理。

F062.3

A