何桂萍

如何做好礦產資源資產離任審計

何桂萍

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革重大問題的決定》提出，對領導干部實行自然資源資產離任審計。這一舉措凸顯了中央轉變經濟發(fā)展方式的決心和對生態(tài)文明建設的高度重視，是將可持續(xù)發(fā)展從理念推向實踐的重要保障。本文選取自然資源資產的典型類型——礦產資源資產為研究對象，選取某市原市委書記經濟責任審計項目為研究對象，對審計的總體構思、主要內容、評價體系、組織形式、技術方法及結果開發(fā)與運用作了總結和思考，嘗試探索礦產資源資產離任審計的適用模式，以期推動審計在保護礦區(qū)地質環(huán)境、實現(xiàn)資源與經濟社會協(xié)調發(fā)展方面發(fā)揮積極作用，同時也為自然資源資產審計提供一定的借鑒和啟示。

一、背景

黨和國家把生態(tài)文明建設列入現(xiàn)代化建設“五位一體”總體布局，將自然資源資產管理責任納入政府問責和考核體系，特別提出對領導干部實行自然資源資產離任審計，旨在實現(xiàn)經濟社會建設與自然資源治理之間均衡發(fā)展，增強發(fā)展和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

被審計對象所在市是一個典型的以煤炭為主的礦產資源型城市，煤炭資源豐富，全市地方財政收入的60%來自煤炭及相關行業(yè)。當?shù)攸h政主要領導干部任期內的施政理念與重點任務均與礦產資源有著密切關系。雖然歷屆黨委、政府采取措施促進了礦產資源的開發(fā)與保護，但采煤塌陷地范圍不斷擴大，環(huán)境污染日益嚴重，成為制約經濟社會可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。為正確評價被審計對象任期內的履職情況，反映和揭示該市礦產資源開發(fā)利用方面存在的問題，找到一條適合當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的路徑，審計組決定在實施經濟責任審計時，同步開展礦產資源資產離任審計。

二、總體思路

（一）礦產資源資產離任審計的內涵與定義

礦產資源資產是政府或政府委托、讓渡的主體對礦產資源投入勞動、技術、資金等生產要素而形成的。鑒于我國的基本國情，在“黨委領導、政府負責”的責任制框架下，黨委作為重大政策措施的決策者，政府作為礦產資源的代理所有權者，在開發(fā)利用保護中起主導或引導作用，都承擔著重要職責，黨委和政府履職情況各有側重，黨委更重要的是決策，政府更重要的是執(zhí)行。

所謂礦產資源資產離任審計，是指對黨委、政府及相關部門單位主要領導干部任職期間履行礦產資源宏觀管理與調控、財產性收益的征收與使用職責情況的審計監(jiān)督。通過審計，正確評價領導干部履職的合理性、有效性，反映存在問題，界定相關責任，轉變以破壞生態(tài)環(huán)境為代價的經濟發(fā)展方式，促進礦產資源資產可持續(xù)發(fā)展。

（二）總體思路

審計中緊扣當?shù)卦诘V產資源開發(fā)與保護中的職責，堅持政策與資金并重，重點審查領導干部任職期間履行礦產資源宏觀管理與調控、財產性收益的征收與使用職責情況，反映和揭示為了政績而盲目透支環(huán)境、超前開發(fā)資源的問題，無序開采、破壞環(huán)境等行為，資金征收管理使用混亂、浪費、效益性不高等問題，搞權力尋租、損害國家利益問題，評價領導干部的相應責任，并從體制機制制度層面分析原因和提出建議，推動建立自然資源損害賠償、責任追究制度、完善自然資源治理和生態(tài)修復制度，幫助領導干部樹立正確的政績觀，促進“資源節(jié)約型，環(huán)境友好型”社會建設，實現(xiàn)經濟社會建設與自然資源治理之間均衡發(fā)展。

（三）基本原則

一是全面系統(tǒng)原則。礦產資源資產在該市經濟發(fā)展中具有舉足輕重作用。要對被審計對象開發(fā)與保護礦產資源的履職情況作出全面準確評價，就必須系統(tǒng)地對領導干部任職以來礦產資源開采消耗、財產性收益征收使用等情況進行審計，以此界定責任、客觀評價、促進發(fā)展。二是試點推進原則。礦產資源資產離任審計是個新課題，極具開創(chuàng)性和挑戰(zhàn)性，目前還沒有成熟的經驗可以借鑒。在推進這項工作時，審計組邊摸索邊推進，邊總結邊調整，循序漸進，不斷完善，先將資源環(huán)境責任作為經濟責任的重要補充和拓展，而后結合經濟責任審計，同步實施、單獨運行。三是因地制宜原則。自然資源資產具有鮮明的地域性、差異性，礦產資源資產離任審計的內容、方式方法、指標體系要結合實際，因地而宜，突出特點。四是統(tǒng)籌協(xié)作原則。礦產資源資產離任審計專業(yè)性、技術性較強，在目前審計隊伍專業(yè)結構較為單一的情況下，涉及資源、環(huán)境具體業(yè)務方面的審計僅靠審計組是難于完成的。因此，在實際工作中，要充分借用有關職能部門和高等院校的專業(yè)技術力量，科學謀劃，共享資源，互相協(xié)作，共同搞好資源資產審計。

三、重點內容及評價體系

（一）重點內容

1.宏觀管理與調控。主要包括，第一，審查貫徹執(zhí)行國家和省、市有關政策情況，查看是否制定了政策意見、制度措施、總體規(guī)劃，是否編制了采煤塌陷地治理方案，審查其合規(guī)性、方法合理性、與既有政策法規(guī)的協(xié)調性和可操作性。第二，審查推進措施實施情況，是否加強了組織領導、規(guī)范了管理行為、強化了監(jiān)督監(jiān)察，是否建立了節(jié)約集約利用制度、空間規(guī)劃體系。第三，審查各項政策措施和總體規(guī)劃執(zhí)行情況，以政策意見、制度措施、總體規(guī)劃、治理方案中的目標任務為參照系，審查是否達到預期目的。第四，審查礦產資源領域行政執(zhí)法的效益性，是否建立了綜合管理體制、準入機制、淘汰退出機制等。

2.財產性收益的征收與使用。主要包括，第一，審查礦產資源財產性收益是否按照規(guī)定及時足額征收，征收的范圍標準是否符合國家有關規(guī)定，通過延伸抽查有關繳費單位，重點檢查有無任意擴大征收范圍、擅自提高征收標準或漏征、少征等問題，有無不履行收費職責、應收不收、隱瞞、更改基數(shù)等問題。第二，審查財產性收益是否按規(guī)定及時足額上繳國庫、納入財政預算，重點檢查有無拖欠、截留、坐支、隱瞞或私設“小金庫”等問題，是否存在違規(guī)制定執(zhí)行收費政策，亂收費的問題等。第三，審查財政、國土、煤炭局等部門是否按國家規(guī)定的用途安排使用財產性收益，有無挪用或用于補助經費支出的問題，審查年初財政預算是否編制礦山環(huán)境保護和治理資金。第四，審查資金使用單位是否按規(guī)定的用途使用，支出是否真實，有無擠占挪用、隨意擴大開支范圍、用于基本建設的問題，審查重大政府投資的效益性、安全性。第五，審查財產性收益是否在保障和改善民生方面發(fā)揮了作用，重點關注失地人員補償?shù)确矫媲闆r，是否按國家標準發(fā)放壓煤搬遷補償費，有無人為降低補償標準行為；壓煤搬遷村莊建設情況，基礎設施配套建設是否到位，有無挪用壓煤搬遷資金問題。對于該市的情況，審計組還審查了財產性收益在土地及塌陷地治理方面發(fā)揮的作用情況，通過抽查部分塌陷地治理項目，關注了項目建設程序、建設過程，以及已完工的治理項目，是否完成預期的目標和任務，以及項目完工后發(fā)揮效益情況，有無挪用專項資金行為，確保財產性收益取得最大的效益，維護國家的利益。

（二）評價體系

審計組結合審計內容，以宏觀管理與調控、財產性收益的征收與使用為一級指標，研究制定了評價指標體系。

1.一級指標：宏觀管理與調控。沿著政策這條主線，以政策制定、政策實施、政策效果為二級指標，契合當?shù)氐木唧w情況細化出三級、四級指標。如，“政策制定”二級指標下可設“政策意見”、“制度措施”、“總體規(guī)劃”、“治理方案”等三級指標；“政策實施”二級指標下可設“加強領導”、“行政執(zhí)法”、“政務督查”、“專項整治”、“技術創(chuàng)新”、“監(jiān)督監(jiān)察”等三級指標；“政策效果”可依據(jù)“政策制定”二級指標中設置的三級指標進行相應設置與細化，評價各項政策措施是否落實到位。根據(jù)實際情況，設置四級指標。

2.一級指標：財產性收益的征收與使用。沿著資金這條主線，設置“資金征收”、“資金分配”、“資金撥付”、“資金使用”等二級評價指標。如，“資金征收”二級指標下可依據(jù)當?shù)氐恼魇疹愋驮O補償費、稅金等三級指標。“資金分配”二級指標下可設分配制度建設情況、財政預算管理情況、項目審批情況等三級指標；“資金撥付”二級指標下可設是否按計劃撥付、撥付程序是否規(guī)范等三級指標；“資金使用”二級指標下可根據(jù)資金使用領域和投資項目設三級指標。根據(jù)實際情況，設置四級指標。

四、組織形式與技術方法

在組織形式上，審計組提出“一個審計組、兩條工作線”的思路，即通過科學設計審計組的內部職責分工，合理劃定審計內容，實現(xiàn)經濟責任審計與礦產資源資產離任審計同步進行，“一條線”貫穿經濟責任履行情況，“一條線”貫穿礦產資源開發(fā)利用保護情況，徹底改變以往礦產資源僅作為審計項目的一個板塊、一個分支或一個延伸的格局，賦予礦產資源資產離任審計更加獨立的地位。前一個“一”指的是經濟責任審計項目，后一個“一”指礦產資源資產離任審計。待經濟責任審計項目確定之后，依托審計組，將礦產資源資產離任審計納入統(tǒng)一的計劃安排，下達一個審計通知書，統(tǒng)一進點，統(tǒng)一時間，同步實施，分類推進。

針對人員有限、任務繁重、時間緊迫的客觀現(xiàn)實，為確保完成審計內容，達到審計目標，審計組堅持全面性與針對性、系統(tǒng)性與結構性的辯證統(tǒng)一，堅持“靈活多樣、重在成效，協(xié)調有力、集中突破”的思路，采取了扁平化、模塊化等組織形式，實現(xiàn)了一班人馬、兩線作戰(zhàn)、協(xié)調推進，做到了礦產資源資產離任審計與經濟責任審計融為一體、同步實施。一是專門指定專人負責、專人謀劃、專人推進，重大問題直接向審計組組長匯報。二是整合審計內容，減少不必要的交叉重復。審計組依據(jù)審計內容和評價體系，將審計內容和領域分成若干個模塊，合理地編制經濟責任審計的工作方案，由每個審計小組在兼顧總體要求的情況下編制具體的工作方案，確保經濟責任審計與礦產資源資產離任審計同步開展。三是在審前調查的基礎上，充分征求有關專家、教授的意見，結合地域特點，編制形成有針對性的現(xiàn)場實施方案。建立完善調度機制，及時匯總各個審計小組的進展情況，分析研究目標任務完成情況，通過審計組統(tǒng)一部署，協(xié)調推進審計工作。

礦產資源資產離任審計既關注政策又關注資金，審計技術方法必須多樣才能扼住要點、抓住本質、實現(xiàn)突破。一是合規(guī)審計與財務審計相結合。合規(guī)審計主要針對政策領域，是對被審計單位和領導干部遵守國家法律、法規(guī)和政策規(guī)章情況的監(jiān)督，確信被審計單位遵守了法定要求和上級政策。這是礦產資源資產離任審計的基礎工作。一方面，審計組對該市制定和執(zhí)行的規(guī)劃情況進行了合規(guī)審計，查看有無與法律、法規(guī)及政策規(guī)定相悖的地方，確保程序合規(guī)性、方法合理性、與既有政策法規(guī)的協(xié)調性和可操作性；另一方面，審計組全面審查法律法規(guī)和政策規(guī)章執(zhí)行效果，重點關注了是否達成了預期目標。財務審計則具體圍繞財產性收益的征收、管理與使用情況展開，是礦產資源開發(fā)與保護中的關鍵環(huán)節(jié)，重點關注資金征收是否足額、管理是否納入預算、使用是否科學。二是項目審計與績效審計相結合?？傮w思路是，不僅審查被審計領導干部任期內決策了什么事情，還審查其經濟性、效益性。項目審計針對的是財產性收益投入的具體領域，包括工程項目、民生項目等，這是黨委一系列重大決策的具體體現(xiàn)。如在工程項目領域，是否實施了礦山地質環(huán)境恢復治理和礦區(qū)土地復墾重點工程，是否對歷史遺留礦山地質環(huán)境問題進行了恢復治理，是否啟動了采煤塌陷地治理工程等。績效審計的主要任務是評價政策措施執(zhí)行的整體效果，包括預期目標的實現(xiàn)程度，政策實施后對經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的影響，以及資金投入后產生的效益等。如，審計組對采煤塌陷地治理情況開展績效評價時，發(fā)現(xiàn)了該市尚未編制塌陷地治理專項規(guī)劃、采煤塌陷地治理不到位，采空塌陷隱患較為嚴重等問題，并據(jù)此提出了一系列建議。三是傳統(tǒng)審計方法與現(xiàn)代審計方法相結合。傳統(tǒng)審計方法主要有：審閱法。通過審閱各種與被審計對象有關的文件資料，并從中獲取有用信息；訪談法。通過與被審計單位相關責任人的交談來獲取信息。這種方法可以用于掌握情況、發(fā)現(xiàn)問題、了解觀點、收集信息和證據(jù)，探查有關事項的根源和真相等。現(xiàn)代審計方法主要有：對比分析法。通過將被審計單位的若干可比數(shù)據(jù)進行比較，從中找出差異并發(fā)現(xiàn)問題。在審計實踐中，既可以將同一時期的數(shù)據(jù)進行比較，也可將不同時期的有關數(shù)據(jù)進行比較。這是開展礦產資源資產離任審計的重要手段。評價體系中涉及到許多能夠量化的指標，如 2007年該市共有礦山 58處，按照總體規(guī)劃，至2015年總數(shù)控制在36處以內。為摸清礦業(yè)企業(yè)結構調整情況，審計組圍繞礦山數(shù)量和生產規(guī)模進行對比分析，抓住了本質。案例分析法。以單個或多個典型案例為素材，通過具體調查分析和解剖，找出該案例受政策影響的情況，具體評價其對政策的反應，然后由個體推廣到一般情況，找出政策的優(yōu)缺點，提出改進建議。專家評估法。組織和依靠專家對政策進行評價和判斷的方法。由于該辦法具有一定的主觀性，往往不宜直接作為決策依據(jù)，但是其結論可以為決策者提供信息參考，協(xié)助審計作出判斷。如，審計組通過向某大學的教授電話請教，并結合前期調查了解的情況，根據(jù)當?shù)氐赜蛱攸c，編制了有針對性的實施方案。在線監(jiān)測法。資源環(huán)境領域的監(jiān)測網絡目前正在完善之中，如衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)接收系統(tǒng)、GPS全球定位系統(tǒng)、空氣監(jiān)測系統(tǒng)、排污監(jiān)測系統(tǒng)、GJS地理信息系統(tǒng)等。這一方法可用于發(fā)現(xiàn)違規(guī)開采礦山等問題。

五、礦產資源資產離任審計的啟示與思考

（一）明確礦產資源資產離任審計的對象、范圍和內容。開展礦產資源資產離任審計，首先要結合本地區(qū)、本部門的實際，從履職盡責的角度確立審計對象、范圍和內容，即解決審誰、審什么的問題。對于一個地區(qū)來講，礦產資源具有地域性，要在摸清礦產資源總體情況的基礎上，確定審計的重點，扼住要點、抓住本質。對于相關部門、單位，則依據(jù)其職能明確審計內容。在礦產資源資產離任審計經驗不成熟的情況下，可積極開展審計試點。如對林業(yè)部門要著重檢查其貫徹執(zhí)行國家關于林業(yè)建設和發(fā)展的方針政策、完成植樹造林指標、森林資源管理、森林采伐監(jiān)督、林權林地管理以及合理開發(fā)利用等情況；對環(huán)保部門要著重檢查貫徹執(zhí)行國家環(huán)境保護方針政策、開展環(huán)境影響評價、監(jiān)督自然資源開發(fā)利用活動、處理重大污染和生態(tài)破壞事件、監(jiān)督執(zhí)行國家環(huán)境質量標準和污染物排放標準、農村生態(tài)環(huán)境保護等情況。

（二）探索研究礦產資源資產審計評價指標體系。這是開展礦產資源資產離任審計的關鍵環(huán)節(jié)，是全面、客觀反映領導干部履職盡責情況的參考系。應廣泛收集各類標準，結合礦產資源的地域性，探索出一套或幾套切實可行的指標體系，或制訂出相關準則及規(guī)范，為審計工作提供依據(jù)和技術規(guī)范，及時總結編制評價指標體系的好經驗、好做法，推進審計工作實現(xiàn)突破。

（三）建立健全審計結果運用制度。開展礦產資源資產離任審計的目標是促進礦產資源資產可持續(xù)發(fā)展，而開發(fā)、運用好審計成果是實現(xiàn)這一預期目標的重要途徑。第一，應強化成果開發(fā)意識，由點上著眼，在線上深入，從面上提煉，生產一批精品和高端產品。如，在審計過程中，通過及時編寫審計要情、送閱件和工作簡報等方式，向領導匯報審計工作的開展情況，實現(xiàn)結果運用前移，使得審計查出的問題更早進入領導視線。在審計結束后，對一些普遍性問題，從制度、機制、體制層面上查找原因，提出解決和改進問題的辦法，形成有較高價值的審計成果，為領導決策提供翔實依據(jù)。第二，應善于運用審計成果，放大審計成果效應。加強與組織人事、紀檢監(jiān)察、司法等部門的協(xié)調，實現(xiàn)審計結果與領導干部的獎懲相掛鉤，作為領導干部提拔重用的參考依據(jù)，定性嚴重的問題，予以組織調整、降職、免職或責令辭職，對嚴重違法違紀的，應及時移交紀檢、司法機關進行立案查處。通過審計，建立責任終身追究制等制度體系，真正起到審計監(jiān)督的警示作用。第三，應加強審計成果督查調度。對審計結論落實情況、審計建議采納情況以及移送處理情況實行跟蹤督導，確保審計成果落到實處。

（作者單位：江西省地礦局贛南地質調查大隊）