劉寧博

基于政府審計融合內(nèi)部審計成果的陜西省審計全覆蓋工作機(jī)制構(gòu)建

劉寧博

對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計全覆蓋，國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)科學(xué)統(tǒng)籌內(nèi)部審計資源，合理利用內(nèi)部審計成果，建立以各級政府審計機(jī)關(guān)國家審計為主導(dǎo)、各級政府行政主管部門內(nèi)部審計為輔助、國有企、事業(yè)單位、金融機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、其他組織內(nèi)部審計為主體的審計全覆蓋工作機(jī)制。搭建“互聯(lián)網(wǎng)＋”背景下政府審計融合內(nèi)部審計成果的信息公開數(shù)字化平臺，根據(jù)適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)對內(nèi)部審計工作過程及結(jié)果的質(zhì)量進(jìn)行客觀評價后，在按照政府行政職能體系設(shè)置的分行業(yè)系統(tǒng)子模塊中公開內(nèi)部審計成果。以陜西省教育系統(tǒng)為例，對陜西省政府“十三五”期間全面實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋進(jìn)行實(shí)證分析。

政府審計；融合；內(nèi)部審計；成果；全覆蓋；工作機(jī)制

一、導(dǎo)言

2013年12月，國家審計署審計長劉家義在全國審計工作會議上系統(tǒng)闡述了審計監(jiān)督全覆蓋的深刻內(nèi)涵，為全面認(rèn)識和理解審計監(jiān)督全覆蓋指明了方向。2014年10月，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計監(jiān)督全覆蓋。同月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》明確提出實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，切實(shí)維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和促進(jìn)廉政建設(shè)，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計全覆蓋的實(shí)施意見》，對依法全面履行審計監(jiān)督職責(zé)，深入推進(jìn)審計全覆蓋，健全完善審計工作機(jī)制，統(tǒng)籌整合審計資源，創(chuàng)新審計組織方式和技術(shù)方法，提高審計能力和效率，充分發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，更好服務(wù)決戰(zhàn)決勝全面小康提出了總體要求。

實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋，就要做到審計領(lǐng)域、審計對象、審計時間和過程全覆蓋，著力構(gòu)建起橫向到邊、縱向到底，全方位、寬領(lǐng)域、多維度、立體式的審計監(jiān)督全覆蓋體系。重點(diǎn)是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種審計力量，整合各類審計資源，創(chuàng)新審計工作機(jī)制，發(fā)揮政府審計、內(nèi)部審計以及社會審計的監(jiān)督合力和互補(bǔ)優(yōu)勢。為了解決審計全覆蓋背景下審計資源相對有限與國家審計任務(wù)不斷加重之間的深刻矛盾，更加合理、科學(xué)、高效的配置審計資源，政府審計不但要實(shí)施自身的改革創(chuàng)新，而且更應(yīng)善于借助全社會各種審計力量，充分利用內(nèi)部審計資源和高質(zhì)量成果，實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋目標(biāo)必然會事半功倍。

二、建立政府審計融合內(nèi)部審計成果的審計全覆蓋工作機(jī)制

1.政府審計體制改革的法制基礎(chǔ)與內(nèi)部審計雙重管理的現(xiàn)實(shí)條件。

我國現(xiàn)行《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）第九條規(guī)定：地方各級審計機(jī)關(guān)對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。這就是我國政府審計的“雙重管理”體制。為了更進(jìn)一步提升政府審計的獨(dú)立性和統(tǒng)籌力，國家對政府審計體制機(jī)制也在不斷地進(jìn)行深化改革。中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：要完善審計制度，加強(qiáng)審計部門垂直管理，強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)與下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理。目前我國已在部分省份試點(diǎn)實(shí)行省以下垂直管理制度，加強(qiáng)審計資源統(tǒng)籌整合。

《審計法》第二十九條還規(guī)定：依法屬于審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督對象的單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度，其內(nèi)部審計工作應(yīng)當(dāng)接受審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。根據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》等行政法規(guī)，我國基層審計機(jī)關(guān)接受本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)“雙重”領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上以上級審計機(jī)關(guān)指導(dǎo)為主。教育部《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》也明確：國家審計機(jī)關(guān)、上級內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的審計結(jié)果和經(jīng)測評后的社會審計組織的審計結(jié)果，可以作為教育系統(tǒng)內(nèi)部審計的工作依據(jù)。

綜上，伴隨著我國全面深化國家審計和內(nèi)部審計法律制度綜合改革，政府審計統(tǒng)籌配置審計資源，共享利用各級組織內(nèi)部審計成果已經(jīng)具備了一定的法制基礎(chǔ)和客觀條件，在審計全覆蓋工作實(shí)踐中是可行的。

2.政府審計融合內(nèi)部審計成果的審計全覆蓋工作機(jī)制。

要對國家審計范圍內(nèi)的公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)施審計全覆蓋，主要有三種審計主體，即各級審計機(jī)關(guān)國家審計，各級行政主管部門內(nèi)部審計，以及國有企事業(yè)單位、國有金融機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、其他組織內(nèi)部審計，可建立以各級政府審計機(jī)關(guān)國家審計為主導(dǎo)的審計全覆蓋工作機(jī)制（見圖1）。其中，各級審計機(jī)關(guān)國家審計為主導(dǎo)，根據(jù)自身職責(zé)權(quán)限、上級機(jī)關(guān)安排確定年度審計全覆蓋工作重點(diǎn)，統(tǒng)籌各級內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)共同完成審計任務(wù)。各級行政主管部門內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)按照本級政府的整體審計工作部署開展審計項(xiàng)目，尤其是對下屬單位領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況進(jìn)行審計，將審計結(jié)果報送審計機(jī)關(guān)指定的統(tǒng)一信息平臺，發(fā)揮有力輔助作用。國有企事業(yè)單位、國有金融機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、其他組織作為國民經(jīng)濟(jì)的“小細(xì)胞”，其內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)作為審計實(shí)施主體，能夠深入到國家公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源等審計對象的方方面面，審計項(xiàng)目成果質(zhì)量經(jīng)各級國家審計機(jī)關(guān)評價和測試后，上傳到統(tǒng)一的政府審計信息公開平臺，逐步推進(jìn)真正實(shí)現(xiàn)全過程多領(lǐng)域各期間審計監(jiān)督全覆蓋的目標(biāo)。

圖 1公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計全覆蓋工作機(jī)制

三、政府審計融合內(nèi)部審計成果的審計全覆蓋工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)路徑

1.國家審計機(jī)關(guān)對內(nèi)部審計成果的質(zhì)量評價。

在融合內(nèi)部審計成果之前，國家審計機(jī)關(guān)要根據(jù)適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)對內(nèi)部審計工作過程及結(jié)果的質(zhì)量進(jìn)行客觀評價，有效保證審計成果質(zhì)量，合理利用內(nèi)部審計成果?？筛鶕?jù)中國內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布的《內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》、《內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則》，尤其是2014年1月1日起施行的第2306號內(nèi)部審計質(zhì)量控制準(zhǔn)則的規(guī)定，重點(diǎn)關(guān)注：內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立性與客觀性；內(nèi)部審計人員的專業(yè)勝任能力、職業(yè)謹(jǐn)慎性；內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的信譽(yù)；內(nèi)部審計所采用審計程序及方法的適當(dāng)性、所采用審計依據(jù)的有效性、所獲取審計證據(jù)的相關(guān)性、可靠性和充分性等方面內(nèi)容。同時應(yīng)當(dāng)充分考慮內(nèi)部審計與政府審計的差異，可采用審核、觀察、詢問等常用方法，以及與有關(guān)方面進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)的方法。內(nèi)部審計工作質(zhì)量和成果經(jīng)國家審計機(jī)關(guān)評價后，可以融入政府審計信息公開數(shù)字化平臺。

2.構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)＋”背景下政府審計融合內(nèi)部審計成果的信息公開數(shù)字化平臺。

建立起審計全覆蓋工作機(jī)制后，應(yīng)結(jié)合我國國家審計機(jī)構(gòu)和政府審計工作的現(xiàn)狀、特點(diǎn)和要求，搭建審計成果信息整合載體，即在現(xiàn)有政府審計信息公開平臺的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)＋”背景下的政府審計融合內(nèi)部審計成果的信息公開數(shù)字化平臺。根據(jù)國家行政管理機(jī)關(guān)的職能和審計全覆蓋工作的要求，可以先進(jìn)行試點(diǎn)，選擇一些掌握較多資源和較大權(quán)力的各級政府關(guān)鍵部門（系統(tǒng)）、社會公眾普通關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)系國計民生的重點(diǎn)行業(yè)（單位）的內(nèi)部審計成果整合到政府審計信息公開數(shù)字化平臺，設(shè)置各自獨(dú)立的板塊，比如：財政系統(tǒng)、能源國土資源系統(tǒng)、人力資源社會保障系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、科技系統(tǒng)、工業(yè)信息系統(tǒng)、環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)、金融系統(tǒng)、民政系統(tǒng)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)、食品藥品監(jiān)督系統(tǒng)以及其他系統(tǒng)。隨著數(shù)字化平臺的不斷完善和拓展，可根據(jù)審計全覆蓋工作的更深層次需求，進(jìn)一步擴(kuò)大融合更多行業(yè)、系統(tǒng)、地區(qū)的相關(guān)內(nèi)部審計成果，大力促進(jìn)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計全覆蓋。

四、基于政府審計融合內(nèi)部審計成果的陜西省教育系統(tǒng)審計全覆蓋實(shí)證分析

陜西省政府已經(jīng)確定了全省推進(jìn)審計全覆蓋工作的目標(biāo)和任務(wù)，要求確保在“十三五”期間實(shí)現(xiàn)陜西省行政區(qū)域內(nèi)審計監(jiān)督全覆蓋。2016年9月，陜西省審計廳據(jù)此制定了《2016年至2020年審計全覆蓋實(shí)施方案》：圍繞省重大政策落實(shí)，省委、省政府工作中心，服務(wù)改革發(fā)展大局，從審計財政財務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、效益性入手，對涉及到的政策落實(shí)跟蹤審計、財政審計、金融審計、企業(yè)審計、民生審計、資源環(huán)保審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、政府投資項(xiàng)目審計、涉外審計，按照科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分類實(shí)施的要求，區(qū)別不同審計對象，分類確定審計重點(diǎn)和審計頻次。要求大力創(chuàng)新審計組織管理，全面推進(jìn)數(shù)字化審計方式，著力加強(qiáng)審計隊(duì)伍建設(shè)，確保實(shí)現(xiàn)有重點(diǎn)、有步驟、有深度、有成效的審計全覆蓋，更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

對于教育系統(tǒng)內(nèi)部審計，教育部《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》要求：教育系統(tǒng)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)同時接受國家審計機(jī)關(guān)和上級主管部門內(nèi)部審計的指導(dǎo)和監(jiān)督。根據(jù)陜西省相關(guān)規(guī)定，省教育廳內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和檢查全省教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作，并對省屬省管高等學(xué)校和省教育廳直屬直管單位實(shí)施內(nèi)部審計。各市、縣（區(qū)）教育行政部門內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和檢查本地區(qū)教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作，并對本部門所屬單位實(shí)施內(nèi)部審計，在審計過程中要求嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部審計質(zhì)量控制準(zhǔn)則，保證審計質(zhì)量，提高審計效率。省教育系統(tǒng)內(nèi)部審計可以利用國家審計機(jī)關(guān)、上級教育系統(tǒng)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和社會審計組織的審計結(jié)果，內(nèi)部審計結(jié)果經(jīng)本部門、本單位主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)同意后，可提供給有關(guān)部門。省教育系統(tǒng)基本建設(shè)工程項(xiàng)目接受國家各級審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督，國家審計機(jī)關(guān)已審計過的項(xiàng)目，各級教育行政主管部門可以利用其審計結(jié)果，一般不重復(fù)安排審計。上級內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)安排的審計項(xiàng)目，下級內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)不再審計，審計成果可以按序享用。

在此基礎(chǔ)上，陜西省國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)推進(jìn)省教育系統(tǒng)建立以省級國家審計機(jī)關(guān)政府審計為主導(dǎo)、省、市、區(qū)（縣）教育行政主管部門內(nèi)部審計為輔助、省屬省管普通高等院校、成人高校、中等職業(yè)學(xué)校、省教育廳直屬直管事業(yè)單位、民辦院校以及其它學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計為主體的全省教育系統(tǒng)審計全覆蓋工作機(jī)制。對省教育系統(tǒng)內(nèi)部審計成果進(jìn)行科學(xué)合理的質(zhì)量評價后，將內(nèi)部審計成果融入政府審計信息公開數(shù)字化平臺教育系統(tǒng)子模塊，必定能夠大力促進(jìn)陜西省教育系統(tǒng)審計監(jiān)督全覆蓋工作。

［1］劉家義.在全國審計工作會議上的講話［N］.中國審計報，2013－12.

［2］李厚喜.推動國家審計監(jiān)督全覆蓋的思路與建議

［J］.審計月刊，2014，（2）.

（作者單位：西安理工大學(xué)）