張金才

【摘要】 破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境，要順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)，打造服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極性，為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新提供組織保障；加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的互動(dòng)作用，為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理 服務(wù)能力 干部隊(duì)伍 村民自治 【中圖分類(lèi)號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)最基層的政權(quán)機(jī)關(guān)，是基層治理的重要組織者。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中面臨一些困境，主要表現(xiàn)在相對(duì)有限的權(quán)力和財(cái)政收入，難以承擔(dān)眾多的責(zé)任和必要的公共支出。在權(quán)責(zé)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)幾乎所有的農(nóng)村公共事務(wù)管理職責(zé)，承接著上級(jí)部門(mén)下達(dá)的各項(xiàng)政策指令和具體任務(wù)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多權(quán)力被上收到縣級(jí)機(jī)關(guān)，這樣的體制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)弱化，難以承擔(dān)起現(xiàn)有的管理責(zé)任。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員編制過(guò)少，管理任務(wù)過(guò)重，工作壓力普遍較大等，都是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的突出問(wèn)題。如何破解這些困境，筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)從以下三個(gè)方面著手。

轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)，打造服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位和管理模式，形成于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行和農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村、農(nóng)戶(hù)在人財(cái)物等方面的控制力和影響力，以及農(nóng)戶(hù)對(duì)村集體和鄉(xiāng)政府的依賴(lài)性都在明顯減弱。這是經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)政府行政管理必然會(huì)引起的變化，也是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理出現(xiàn)困境的根本原因。要走出這樣的困境，唯一的出路就是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并按照權(quán)力與責(zé)任相對(duì)等、事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)。只有這樣才能從根本上解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨的各種問(wèn)題。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)水平得到了有效提升，但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在服務(wù)理念滯后、服務(wù)能力不強(qiáng)、服務(wù)機(jī)制不健全、服務(wù)手段落后、服務(wù)效能不高等問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，在科學(xué)總結(jié)近年來(lái)各地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的新目標(biāo)、新任務(wù)、新要求，為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要遵循。

因此，要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變步伐，就要著力強(qiáng)化公共服務(wù)職能，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限；統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和站所管理體制改革；改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入機(jī)制，積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，合理劃分縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，建立財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度；建立公共服務(wù)多元供給機(jī)制，引導(dǎo)多方力量參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)提供，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極性，為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新提供組織保障

客觀地說(shuō)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想作風(fēng)和能力素質(zhì)總體上是好的。長(zhǎng)期以來(lái)，他們?cè)鶎印⑵D苦奮斗、默默奉獻(xiàn)、為民造福，做出了重要貢獻(xiàn)。但也確有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身還存在一些問(wèn)題。有的思想觀念陳舊、能力不強(qiáng)，在創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力方面比較薄弱，難以承擔(dān)新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展特別是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重任。有的工作積極性不高，作風(fēng)不夠扎實(shí)，群眾觀念淡薄，甚至侵犯群眾利益、以權(quán)謀私。發(fā)生在農(nóng)村群眾身邊的微腐敗，很多就是個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所為。另外，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，存在“招人難”“留人難”的問(wèn)題，影響了干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性和整體素質(zhì)的提高。這些都是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理在干部隊(duì)伍方面面臨的主要困境。

造成這種困境的原因是多方面的。一是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力和素質(zhì)與新形勢(shì)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身專(zhuān)業(yè)化程度就不夠高，再加上外出培訓(xùn)機(jī)會(huì)比較少，平常又不注意學(xué)習(xí)提高自己，導(dǎo)致知識(shí)更新不夠，思想觀念落后，習(xí)慣于憑老經(jīng)驗(yàn)辦事，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的效果。二是目前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的監(jiān)督不夠有力。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手民主作風(fēng)不夠好，搞一言堂，同級(jí)監(jiān)督形同虛設(shè)，而上級(jí)部門(mén)的監(jiān)督又不及時(shí)、不到位，以致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出現(xiàn)了違法犯罪行為。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)重，壓力大，工作條件差，待遇不高，很多優(yōu)秀人才不愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作，干部的數(shù)量和結(jié)構(gòu)不能得到及時(shí)補(bǔ)充和優(yōu)化。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升空間有限，出口不暢，也一定程度上影響了他們工作的積極性和主動(dòng)性。

破解這些困境，一是要加強(qiáng)培養(yǎng)鍛煉，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力素質(zhì)。要加大教育培訓(xùn)力度，注重實(shí)踐鍛煉，選派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到上級(jí)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位學(xué)習(xí)鍛煉，組織發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)互派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部掛職鍛煉，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力素質(zhì)。二是要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履行職責(zé)的監(jiān)督約束，堅(jiān)持從嚴(yán)管理，堅(jiān)決制止損害群眾利益的行為，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履職盡責(zé)。三是要拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔視野和來(lái)源渠道，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持按編制員額及時(shí)補(bǔ)充人員。對(duì)招人難、留人難的艱苦邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在公務(wù)員考錄工作中可適當(dāng)降低進(jìn)入門(mén)檻。四是要加大選拔使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部力度?？h級(jí)機(jī)關(guān)提拔副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)優(yōu)先考慮具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷的干部。選拔縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員，應(yīng)優(yōu)先考慮具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職經(jīng)歷的干部。要適當(dāng)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作、生活條件，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的活力。只有這樣，才能加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新提供組織保障。

加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的互動(dòng)作用，為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層單位，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的具體對(duì)象。鄉(xiāng)村治理事關(guān)黨和國(guó)家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益，事關(guān)鄉(xiāng)村基層和諧穩(wěn)定，對(duì)于加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，具有重要意義。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中注重加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的良性互動(dòng)作用，為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和水平奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但與此同時(shí)，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理在發(fā)揮鄉(xiāng)村治理作用的過(guò)程中也面臨一些問(wèn)題。一是有些地方村民自治在實(shí)踐中沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，缺乏應(yīng)有自主權(quán)，成為執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務(wù)和命令的工具。二是有些強(qiáng)勢(shì)的村組干部以自治為名，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府陽(yáng)奉陰違，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府卻沒(méi)有較好的辦法對(duì)其進(jìn)行駕馭和管控。另外，還有些鄉(xiāng)村“兩委”班子軟弱渙散，難以發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)作用，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的工作和難度。

對(duì)此，要依法厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層群眾性自治組織的權(quán)責(zé)邊界，注重發(fā)揮基層群眾性自治組織的基礎(chǔ)作用，加強(qiáng)基層群眾性自治組織的規(guī)范化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力。此外，要不斷完善鄉(xiāng)村治理、發(fā)揮村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理互動(dòng)作用的有效途徑，加大從優(yōu)秀村干部中招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和事業(yè)編制人員力度，注重從優(yōu)秀村干部、大學(xué)生村官中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，在這方面，各地進(jìn)行了有益探索，這些做法，既調(diào)動(dòng)了村干部的工作積極性和主動(dòng)性，又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)拓寬了來(lái)源渠道，有效促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年2月21日。

②《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年6月13日。

責(zé)編/孫娜 美編/于珊