劉義強(qiáng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在直面廣大農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理的前沿位置，代表國(guó)家直接接觸農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民群眾，維護(hù)公共秩序，開(kāi)展社會(huì)管理，提供公共服務(wù)，反映民眾訴求，吸納政治參與，進(jìn)而構(gòu)造農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。在當(dāng)前推動(dòng)農(nóng)村綜合性改革、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力建設(shè)具有無(wú)可比擬的重要戰(zhàn)略意義。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理也面臨著我國(guó)傳統(tǒng)政治治理結(jié)構(gòu)所造成結(jié)構(gòu)性困局和近代以來(lái)國(guó)家政權(quán)建設(shè)所引發(fā)的治理危機(jī)的雙重困境，亟待我們?cè)谛碌臅r(shí)代條件下尋找可行的破冰之策。

近代以來(lái)，國(guó)家政權(quán)與基層社會(huì)相互隔離的舊體制在面對(duì)國(guó)家與社會(huì)一體化、商戰(zhàn)一體的歐洲強(qiáng)權(quán)之后，其頹勢(shì)立顯。開(kāi)展國(guó)家政權(quán)建設(shè)，建立對(duì)整個(gè)社會(huì)的直接治理體系，通過(guò)政治和行政力量實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的一體化動(dòng)員，是近代以來(lái)中國(guó)國(guó)家治理歷史的一條主線索。清末開(kāi)始到民國(guó)時(shí)期在基層社會(huì)建鄉(xiāng)治、置公所、派警察以及強(qiáng)化并正式化保甲體系，排除鄉(xiāng)村社會(huì)原有自治體系的力量，其實(shí)質(zhì)目的更主要在于有效地汲取稅賦，以應(yīng)對(duì)政治和社會(huì)危機(jī)，而非同時(shí)提供社會(huì)權(quán)利保護(hù)和公共產(chǎn)品供給。因此，政權(quán)下鄉(xiāng)的后果是基層社會(huì)不堪其擾，反而釀成更大的社會(huì)危機(jī)。

改革開(kāi)放以來(lái)，快速的工業(yè)化建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量中鄉(xiāng)村所創(chuàng)造的價(jià)值，尤其是農(nóng)業(yè)型的鄉(xiāng)村所創(chuàng)造的價(jià)值的比重日漸縮小。中國(guó)已經(jīng)走出了延續(xù)千年的“以農(nóng)養(yǎng)政”的農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)代，國(guó)家在鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)統(tǒng)治格局也將隨之面臨重組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能得到進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)。在這種背景下，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展需要，乃至于構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制問(wèn)題便被提上了歷史的日程表。

在改革開(kāi)放新時(shí)期，適應(yīng)放權(quán)讓利改革和農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在全國(guó)普遍建立，并在農(nóng)村村民自治基礎(chǔ)上，形成鄉(xiāng)政村治的基層政權(quán)體系。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重管治、輕參與；重稅費(fèi)，輕服務(wù)的狀況并未得到有效解決，而其與民爭(zhēng)利的自利性特征卻有所加重。及至上個(gè)世紀(jì)90年代中后期以后，以“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”為表征的“三農(nóng)”問(wèn)題凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理陷入新困境。當(dāng)時(shí)，試圖以擴(kuò)大農(nóng)民政治參與，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)民主建設(shè)為解決辦法，多地開(kāi)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉實(shí)驗(yàn)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，尤其是在“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”為方針的新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略下，我國(guó)廣大農(nóng)村社會(huì)正面臨著一場(chǎng)前所未有的發(fā)展革命：農(nóng)村社會(huì)不僅不再是國(guó)家稅費(fèi)的汲取地，而且要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的布局中，創(chuàng)新社會(huì)治理，優(yōu)化公共服務(wù)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為這個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)的實(shí)施主體，面臨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的緊迫挑戰(zhàn)。當(dāng)下，在不少地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部不會(huì)、不想和不能適應(yīng)這場(chǎng)新挑戰(zhàn)的情況還普遍存在。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還在苦惱于待遇差、編制少、任務(wù)重、評(píng)價(jià)差的政治生態(tài)之中。不少干部一旦沒(méi)了催糧催款、計(jì)生罰款工作之后，除了應(yīng)對(duì)上級(jí)交辦的任務(wù)之外，缺乏工作激情和能力，渾渾噩噩混日子，更不提如何以坐不住的緊迫感、等不起的責(zé)任感、慢不得的危機(jī)感，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的歷史性發(fā)展。

2017年2月份，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，指明了新階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向和途徑，以社會(huì)服務(wù)的功能、機(jī)制、手段、意識(shí)和效能為核心，奏響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變革的新號(hào)角。在新的歷史時(shí)空條件下，如何借助互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)提供的便利條件，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)劃和投入一體化帶來(lái)的發(fā)展契機(jī)，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給機(jī)制，健全農(nóng)村居民公共服務(wù)需求表達(dá)和反饋機(jī)制，建設(shè)服務(wù)型政府，將為我們破解歷史上基層治理的“郡縣空虛”和“政權(quán)內(nèi)卷”問(wèn)題提供前所未有的機(jī)遇。

（作者為華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授，海外農(nóng)村研究中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①常保國(guó)：《西方歷史語(yǔ)境中的“東方專(zhuān)制主義”》，《政治學(xué)研究》，2009年第5期。

責(zé)編/孫娜 美編/于珊