李江濤

(廣東技術(shù)師范學(xué)院管理學(xué)院教授，博士)

廣州市社會(huì)基本養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)一體化的績(jī)效研究

李江濤

(廣東技術(shù)師范學(xué)院管理學(xué)院教授，博士)

城鄉(xiāng)社會(huì)基本養(yǎng)老保障一體化是是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。從社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年人最低生活水平、老年人社會(huì)福利及優(yōu)待、養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)五個(gè)維度客觀評(píng)估廣州市城鄉(xiāng)社會(huì)基本養(yǎng)老保障一體化制度實(shí)施后對(duì)“制度性不平衡后果”的矯正績(jī)效，建議從提高參保人繳費(fèi)額度、做實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助、建立專(zhuān)業(yè)化與非專(zhuān)業(yè)化結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)體系、明晰公辦養(yǎng)老院職責(zé)、細(xì)化養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)和養(yǎng)護(hù)社醫(yī)一體化理念等方面進(jìn)行完善。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障；養(yǎng)老保障一體化；社會(huì)公平理論；廣州市

一、引言

“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”、“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的必然要求。廣州已經(jīng)全面進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。2015年年底，廣州市60歲以上的老齡人口147.53萬(wàn)人，占戶籍人口的17.27%，65周歲以上的老年人口98.77萬(wàn)人，占戶籍人口的11.56%，70周歲以上的占老年人口的43.98%，[1]為了實(shí)現(xiàn)老年人社會(huì)保障公平，提升老年人的生活質(zhì)量，分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，廣州市于2008年9月出臺(tái)了《廣州市城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》(穗府辦[2008]48號(hào))，2010年11月開(kāi)始實(shí)施《廣州市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》，以實(shí)現(xiàn)在養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度上的全覆蓋。在整合城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，廣州市2012年8月出臺(tái)了《城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》(穗府辦[2012]34號(hào))，2014年正式出臺(tái)了《廣州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》(穗府辦[2014]66號(hào))，標(biāo)志著廣州市在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。隨著2014年1月1日城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，廣州市實(shí)現(xiàn)了最低生活保障制度的城鄉(xiāng)一體化。這兩項(xiàng)制度的城鄉(xiāng)一體化為老年人口奠定了養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，要實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，不僅需要養(yǎng)老金，還需要養(yǎng)老服務(wù)。自從1998年廣州市在荔灣區(qū)逢源街與香港鄰舍輔導(dǎo)會(huì)成立服務(wù)于長(zhǎng)者的文昌鄰舍康齡社區(qū)服務(wù)中心以來(lái)，至今已經(jīng)有1540個(gè)城市居委會(huì)擁有日間照料場(chǎng)所；[2]2001年，廣州市開(kāi)始在街鎮(zhèn)和社區(qū)建設(shè)“星光老年之家”為社區(qū)內(nèi)長(zhǎng)者提供文娛康體活動(dòng)，2012年廣州市全面推廣日間照料中心，為社區(qū)內(nèi)長(zhǎng)者提供貼近其需求的各類(lèi)服務(wù)。2014年，廣州市實(shí)現(xiàn)了日間照料機(jī)構(gòu)的城鄉(xiāng)全覆蓋，標(biāo)志著社會(huì)基本養(yǎng)老保障體系城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)。

二、城鄉(xiāng)社會(huì)基本養(yǎng)老保障一體化：矯正“制度性不平衡后果”

中國(guó)的養(yǎng)老保障基本上沿著從“城市”向“農(nóng)村”擴(kuò)展的路線形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。“城市”的養(yǎng)老保障也是從“中心”向“外圍”擴(kuò)展(政府機(jī)關(guān)——國(guó)有企業(yè)——集體企——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))的。隨著國(guó)有企業(yè)改革和后勤社會(huì)化，中小國(guó)有企業(yè)首先私有化，養(yǎng)老保障市場(chǎng)化從“外圍”向“中心”邁進(jìn)，逐漸形成了以“群體”為單位的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障、困難群眾養(yǎng)老保障。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，養(yǎng)老保障主要采取補(bǔ)缺救助型以保障“五保老人”。1992年，民政部下發(fā)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，開(kāi)始試點(diǎn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，但由于制度設(shè)計(jì)問(wèn)題于1999年叫停。1997年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)[1997]26號(hào))下達(dá)實(shí)施，標(biāo)志著“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的新型社會(huì)化養(yǎng)老保障制度確立，形成了“老人老辦法、新人新制度、中人設(shè)立過(guò)渡性養(yǎng)老金”的養(yǎng)老保障形態(tài)，從此形成了群體不同、繳費(fèi)不同、待遇有別、條塊分割的“碎片化”復(fù)雜的養(yǎng)老保障現(xiàn)狀。

社會(huì)保障制度的產(chǎn)生是為了化解社會(huì)成員遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)二次收入分配來(lái)縮小一次分配的差距，縮小貧富分化，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。但中國(guó)的基本社會(huì)保障在一些項(xiàng)目上還存在城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差距、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金雙軌制等“逆向轉(zhuǎn)移”問(wèn)題；社會(huì)保障使歐盟國(guó)家基尼系數(shù)的平均值下降了40%，而在中國(guó)僅僅只下降了12.3%！[3]2011年，廣州企業(yè)離退休人員月平均養(yǎng)老金達(dá)2413元，傷殘疾退休金(即傷殘津貼)月人均達(dá)2778元，農(nóng)村居民平均養(yǎng)老金只有321元/月，僅僅相當(dāng)于企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的13.3%！農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月不足100元！同時(shí)，城鎮(zhèn)居民收入的多元化和農(nóng)村居民收入來(lái)源的單一化使得現(xiàn)實(shí)的貧富差距更大。不同群體的基本社會(huì)養(yǎng)老公平成為社會(huì)保障領(lǐng)域改革的迫切要求。景天魁提出了構(gòu)筑“底線公平”的社會(huì)保障體系改革，[4]建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金，滿足全體老年國(guó)民的基本生活保障需求，以此推動(dòng)多層次養(yǎng)老保障體系的建設(shè)。[5]唐駿從我國(guó)社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件出發(fā)，指出從保障底線公平入手以確保參保者的基本生活水平，把社會(huì)保障項(xiàng)目進(jìn)行一體化整合。[6]廣州市率先于2012年8月出臺(tái)《城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》(穗府辦[2012]34號(hào))，并于2014年出臺(tái)《廣州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》(穗府辦[2014]66號(hào))，突破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了最低生活保障制度的城鄉(xiāng)一體化和提供老年人養(yǎng)老服務(wù)的日間照料機(jī)構(gòu)的城鄉(xiāng)全覆蓋，標(biāo)志著廣州市社會(huì)基本養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)，也標(biāo)志著對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度性不平衡后果矯正的開(kāi)始。

三、廣州社會(huì)基本養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)一體化的客觀評(píng)估：成效與局限

(一)廣州社會(huì)基本養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)一體化的成效。

1.廣州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體現(xiàn)了參保社會(huì)公平原則，確立了養(yǎng)老金遞增機(jī)制，參保率達(dá)99%，參保對(duì)象是具有本市戶籍、年滿16周歲(不含在校學(xué)生)、不符合城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的、未享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇以及國(guó)家規(guī)定的其他養(yǎng)老待遇、也未按有關(guān)規(guī)定繼續(xù)繳納或一次性繳納城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的非從業(yè)城鄉(xiāng)居民。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶部分按月發(fā)放的金額組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金依據(jù)個(gè)人繳費(fèi)的檔次和政府補(bǔ)貼享受相應(yīng)金額，為全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，2014年新建了基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，主要依據(jù)是食品類(lèi)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)、城市居民家庭人均可支配收入和企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的增長(zhǎng)情況。2008年廣州市城鎮(zhèn)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金為80元/月，2012年實(shí)施城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)后，基礎(chǔ)養(yǎng)老金直接增至130元/月，吸引了大批城鄉(xiāng)居民的參保，至2016年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)為191元/月，參保率已達(dá)99%。[7]城鄉(xiāng)居民平均養(yǎng)老金也從2011年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金470元/月增加到2012年的539元/月，經(jīng)過(guò)幾次調(diào)整已經(jīng)達(dá)到2014年的574元/月，到2020年預(yù)計(jì)達(dá)到1152元。[8]

表1.2012—2015年廣州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)情況

數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)廣州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)2012—2015及人社局網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理計(jì)算。

2.新舊城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接到位，實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過(guò)渡。廣州市是2012年依據(jù)《城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》進(jìn)行城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)“并軌”，實(shí)現(xiàn)了“新農(nóng)保”直接轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)居保，城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人依據(jù)繳費(fèi)年限、方式及距離75周歲的時(shí)限，通過(guò)續(xù)繳、免繳、躉繳享受相應(yīng)規(guī)定的養(yǎng)老金(高于以前的參保待遇)；“農(nóng)轉(zhuǎn)居”、“城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”可以轉(zhuǎn)為“城居?！?，重疊的繳費(fèi)年限不重復(fù)計(jì)算，個(gè)人和集體組織繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)及利息可退還，也可保留計(jì)息，政府補(bǔ)貼部分及利息轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)地方統(tǒng)籌準(zhǔn)備金；預(yù)留了一年的過(guò)渡期，充分保證了新舊制度的平穩(wěn)過(guò)渡。2014年出臺(tái)的《廣州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》規(guī)定政府對(duì)參保人的個(gè)人繳費(fèi)、集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助取消了“補(bǔ)貼最長(zhǎng)年限為15年”的限制，改為補(bǔ)貼不超過(guò)21600元/人；參保人每月社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)第七檔從130元改為“130元以上，300元以下”；集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)參保人補(bǔ)助第七檔從60元改為“60元以上，300元以下”，喪葬費(fèi)從2600元調(diào)高到3000元。新舊城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度的有效銜接和平穩(wěn)過(guò)渡體現(xiàn)了養(yǎng)老社會(huì)保障制度分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的原則，體現(xiàn)了剛性保障和柔性調(diào)節(jié)的統(tǒng)一。

3.廣州市財(cái)政支持城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的力度大，加快了城鄉(xiāng)居保制度一體化的進(jìn)程。從2012年開(kāi)始，廣州市社會(huì)保障和就業(yè)支出頻頻攀升：從2012年的58.8億元增長(zhǎng)到2015年的152.7億元，尤其是2013年和2015年分別增長(zhǎng)了58.84%、64.72%。在廣州市社會(huì)保障和就業(yè)支出中，資助城鄉(xiāng)居民參保養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出基本上維持在22%—32%，費(fèi)用從15.7億元增長(zhǎng)到28.7億元，尤其是進(jìn)行并軌的第一年，2013年的資助支出增長(zhǎng)了近10億，占比達(dá)到50.80%?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)居”只出不進(jìn)，加快了城鄉(xiāng)農(nóng)民參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化的實(shí)現(xiàn)。

表2.2012—2015年廣州市社會(huì)保障支出及 資助城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)情況

數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)廣州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)2012—2015整理計(jì)算。

4.在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化的同時(shí)，廣州市加大了對(duì)低保困難群體的扶持力度，改善了貧困老人的生活質(zhì)量。廣州市自從1995年和1997年先后設(shè)立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度和農(nóng)村居民最低生活保障制度以來(lái)，不斷加大對(duì)低保家庭和低收入困難群體的扶持力度，城鄉(xiāng)低保差距由1997年1.91∶1縮小為2015年的1∶1，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的一體化。同時(shí)，把對(duì)低收入困難家庭的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)由低保標(biāo)準(zhǔn)的1.3倍提高到1.5倍，2016年又把低保水平從650元提高到840元，在全國(guó)僅次于北京(2016年北京的低保是880元/月)，在一定程度上改善了困難群體的生活水平，尤其是改善了貧困老人的生活，縮小了貧富分化，為廣州率先邁入小康社會(huì)奠定了基礎(chǔ)。

表3.1997—2016年廣州市城鄉(xiāng)最低生活保障水平情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)《新快報(bào)》報(bào)道整理計(jì)算。

5.廣州市不斷擴(kuò)大老年福利的待遇及范圍和提高老人優(yōu)待水平。2009年7月，民政部與廣東省人民政府簽訂《共同推進(jìn)珠江三角洲地區(qū)民政工作改革發(fā)展協(xié)議》，提出要“探索建立普惠型社會(huì)福利制度”，重點(diǎn)“建立高齡老人政府津貼制度”。[9]同年，民政部開(kāi)始推動(dòng)建立高齡老人津貼制度。2010年，廣州市開(kāi)始探索90歲高齡老人長(zhǎng)壽金制度，各區(qū)依據(jù)財(cái)力狀況和老人人數(shù)每月給90—99歲老人發(fā)放50元—200元不等；給100歲及以上老人發(fā)放200元—300元不等。[10]2011年4月，廣州市出臺(tái)了《關(guān)于建立80歲以上高齡老人補(bǔ)(津)貼制度的通知》(粵民老〔2011〕1號(hào))，把高齡老人年齡擴(kuò)展到80—89歲，給予每月100元的津貼。2016年，根據(jù)《廣州市財(cái)政局關(guān)于規(guī)范廣州市長(zhǎng)者長(zhǎng)壽保健金發(fā)放管理工作的通知》(穗民規(guī)字〔2016〕7號(hào))規(guī)定，長(zhǎng)者長(zhǎng)壽保健金的發(fā)放最低標(biāo)準(zhǔn)分別為：70—79歲，每月30元；80—89歲，每月100元；90—99歲，每月200元；100歲以上，每月300元、每年1000元慰問(wèn)金，“十二五”期間累計(jì)發(fā)放19.6億元。在出行方面，具有本市戶籍的老人享有公共交通優(yōu)惠政策。廣州市從2015年開(kāi)始推行老年人意外險(xiǎn)，已經(jīng)有96.3萬(wàn)60周歲及以上老人參保了意外傷害綜合險(xiǎn)；參保后一旦發(fā)生意外住院，將能享受每天60元、最高可達(dá)180天的意外住院津貼，[11]大大降低了城鄉(xiāng)老人及家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

表4.2013—2015年廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)廣州市民政局網(wǎng)站2012—2015年廣州市老年人口和老齡事業(yè)數(shù)據(jù)整理計(jì)算。

6.廣州市實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施全覆蓋，“10分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”已具雛形。廣州市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)卓有成效，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位從2010年的24張?jiān)黾拥?015年38張，增幅58.3%，提前5年實(shí)現(xiàn)了國(guó)務(wù)院提出的每千名老人擁有床位35—40張的目標(biāo)。廣州市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)從2013年的2405個(gè)猛增到2014年的2863個(gè)，并且在每一個(gè)街道、居委會(huì)、村委會(huì)都設(shè)置了日間照料場(chǎng)所和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，為轄區(qū)內(nèi)的老年人口提供“3+X”(助餐配餐、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、家政服務(wù)三個(gè)基本項(xiàng)目和社區(qū)特色的相關(guān)項(xiàng)目)居家養(yǎng)老服務(wù)和基本衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)，“10分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”已具雛形，“15分鐘醫(yī)療服務(wù)圈”正在逐步形成。

(二)廣州社會(huì)基本養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)一體化的局限。

盡管廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障一體化建設(shè)取得了矚目的成績(jī)，但也存在一些不足。

1.廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金相差懸殊，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金額結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)逆向趨勢(shì)。2014年，廣州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金人均6888元/年，僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金(人均23780元/年)的28.97%、農(nóng)轉(zhuǎn)居養(yǎng)老保險(xiǎn)金(人均9660元/年)的11.36%，難以維持基本生活。而且城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金額趨于減少，1500元以下的比例從2012年開(kāi)始持續(xù)上升，到2015年已經(jīng)達(dá)到99.94%；城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金額從2012年開(kāi)始持續(xù)上升，整體結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，2500元以上的人所占比例為85.62%，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化產(chǎn)生了一定的“逆向效應(yīng)”。

2.廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)金偏低，個(gè)人繳費(fèi)偏低，政府財(cái)政壓力增大，對(duì)參保人的吸引力不斷下降。參保人每月繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)分七檔，分別繳費(fèi)10元、30元、50元、70元、90元、110元和130元，2014年第七檔調(diào)整為130元以上、最高不超過(guò)300元。集體經(jīng)濟(jì)組織每月補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分七檔進(jìn)行，分別是：5元、10元、20元、30元、40元、50元和60元，2014年調(diào)整為60元及以上、最高不超過(guò)300元。根據(jù)參保人個(gè)人繳費(fèi)檔次，政府每月按七個(gè)檔次分別給予對(duì)應(yīng)補(bǔ)貼：15元、35元、50元、60元、70元、75元和80元。[9]由于個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低、集體經(jīng)濟(jì)組織基本上補(bǔ)貼為0，基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼基本上來(lái)源于政府支出，從與其他城市的對(duì)比中發(fā)現(xiàn)，廣州市城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金在養(yǎng)老金中所占的比例過(guò)小。同時(shí)，平均養(yǎng)老金低于本市最低生活保障，這不僅加大了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也讓參保人對(duì)城鄉(xiāng)居保失去吸引力，2014年廣州市城鄉(xiāng)參保人員開(kāi)始下降。

表5.2012—2015年廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金額結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金額結(jié)構(gòu)

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)廣州市民政局網(wǎng)站2012—2015年廣州市老年人口和老齡事業(yè)數(shù)據(jù)整理計(jì)算。

表6.廣州市城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金、平均養(yǎng)老金與其他城市的比較

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)各地人力資源和社會(huì)保障信息網(wǎng)數(shù)據(jù)整理計(jì)算。

3.廣州市社會(huì)基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容同質(zhì)、層次較低。廣州市社會(huì)基本養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)在制度和服務(wù)設(shè)施上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但提供的養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容、層次與老年人口的需求還存在錯(cuò)位、缺位。廣州市養(yǎng)老資源雖有社區(qū)家庭綜合服務(wù)中心、街道辦的老年之家、民營(yíng)養(yǎng)老院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和家政服務(wù)，但是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)與家政服務(wù)呈現(xiàn)出同質(zhì)化的趨勢(shì)，專(zhuān)業(yè)化護(hù)理要么太貴、要么匱乏，引起老年人及其家屬的抱怨或不滿。

從以上研究可以看出：廣州市實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障的一體化，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施全面覆蓋，農(nóng)村居民的養(yǎng)老水平大大提升，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的適度性水平偏低；中心城區(qū)的居家養(yǎng)老設(shè)施及服務(wù)質(zhì)量普遍高于農(nóng)村；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合才起步，難以滿足健康養(yǎng)老需求；基本社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)尚未全面鋪開(kāi)。因此，廣州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)基本養(yǎng)老保障一體化的內(nèi)容還需要不斷充實(shí)和完善。

四、對(duì)廣州市養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)一體化完善的思索

1.依據(jù)廣州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適當(dāng)提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的檔次額度及養(yǎng)老金額度。廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的七個(gè)檔次是在城市居民和農(nóng)村居民年可支配收入分別為38054元和16788元的基礎(chǔ)上制定的，每月繳納額分別為10元、30元、50元、70元、90元、110元和130元，最高繳納額為2012年城市居民可支配收入的4.10%、2015年的3.35%，2012年農(nóng)村居民可支配收入的9.29%，2015年的8.08%。對(duì)于城市居民來(lái)說(shuō)，繳費(fèi)額度太低。因此，要提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的吸引力和制度的持續(xù)性，依據(jù)廣州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高參保檔次的額度也許是一條可行之路。

2.如何落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)參保人的補(bǔ)助。根據(jù)廣州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施辦法，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)城鄉(xiāng)居保參保人依據(jù)集體經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行補(bǔ)助，沒(méi)有強(qiáng)制性；廣州市集體經(jīng)濟(jì)給參保人的補(bǔ)助是否有稅收優(yōu)惠？如果有政策是否落實(shí)到位？從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，廣州市的集體經(jīng)濟(jì)組織在年中、年底會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的利益分紅，重大節(jié)日、老人福利等由集體經(jīng)濟(jì)出資舉辦活動(dòng)。城鄉(xiāng)居保參保人每月繳納保費(fèi)，集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有對(duì)村民是否參保具有監(jiān)督義務(wù)，村民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織是否補(bǔ)助也無(wú)法約束，如何做實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)城鄉(xiāng)居保參保人的補(bǔ)助成為難點(diǎn)。

3.加快養(yǎng)老資源整合，提升居家養(yǎng)老服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性。養(yǎng)老服務(wù)是養(yǎng)老保障的重要內(nèi)容之一，也是中度老齡化城市廣州急需提升的公共服務(wù)。針對(duì)星光老年之家側(cè)重于文娛康樂(lè)活動(dòng)、家庭綜合服務(wù)中心側(cè)重于運(yùn)用社會(huì)工作方法提供專(zhuān)業(yè)性服務(wù)及轉(zhuǎn)介資源、街道辦和社區(qū)掌握了轄區(qū)內(nèi)更多的資源和政府溝通渠道，運(yùn)用養(yǎng)老院和護(hù)養(yǎng)院的專(zhuān)業(yè)護(hù)理及培訓(xùn)，以社區(qū)為平臺(tái)整合養(yǎng)老服務(wù)資源，建立居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，形成立體化全方位的專(zhuān)業(yè)化與非專(zhuān)業(yè)化結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)。

4.明晰公辦養(yǎng)老院和民辦養(yǎng)老院的職責(zé)，加快養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化建設(shè)，細(xì)分養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。公辦養(yǎng)老院的定位是為“三無(wú)”老人、低收入生活困難老人、社會(huì)優(yōu)撫及優(yōu)待老人、高齡失能失智老人等提供養(yǎng)老服務(wù)。但現(xiàn)有公辦養(yǎng)老院入住的群體卻不僅僅是上述人員。同時(shí)，廣州市公辦養(yǎng)老院收費(fèi)低廉，綜合性專(zhuān)業(yè)護(hù)養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量較高，尤其是像廣州市老人院、黃埔區(qū)老人院等，排隊(duì)輪候者眾多。低廉的收費(fèi)，也制約著公辦養(yǎng)老院的發(fā)展?；貧w公辦養(yǎng)老院創(chuàng)辦的初衷，加快養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化建設(shè)，細(xì)分養(yǎng)老市場(chǎng)，提升民營(yíng)養(yǎng)老院的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)、多樣化服務(wù)、多層次性服務(wù)，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)環(huán)境，是當(dāng)前提升養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量和質(zhì)量的首要任務(wù)。

5.在養(yǎng)老理念上，要以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合為前提，推動(dòng)養(yǎng)護(hù)社醫(yī)一體化，實(shí)現(xiàn)健康養(yǎng)老。健康戰(zhàn)略已經(jīng)上升為我國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略，健康戰(zhàn)略在養(yǎng)老方面主要體現(xiàn)為健康養(yǎng)老。老年階段是人一生必須經(jīng)歷的階段，在這一階段伴隨著身體機(jī)能的衰退和疾病的增多。延長(zhǎng)民眾的健康壽命不僅能減少醫(yī)療費(fèi)用的開(kāi)支，社會(huì)及家屬的經(jīng)濟(jì)生活負(fù)擔(dān)，還能提升老人的生活質(zhì)量。健康壽命需要基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，需要專(zhuān)業(yè)的心理咨詢師、醫(yī)學(xué)營(yíng)養(yǎng)師、護(hù)理師、全科醫(yī)師及護(hù)士，在保證老人生命體征正常的狀態(tài)下，以“養(yǎng)”“護(hù)”(護(hù)理)為主、“社”(社工)、“醫(yī)”為輔的養(yǎng)護(hù)社醫(yī)一體化養(yǎng)老服務(wù)，推動(dòng)健康養(yǎng)老?！?/p>

[1]盧文杰.廣州市戶籍老齡人口147.53萬(wàn)獨(dú)居老人12.5萬(wàn)人[EB/OL].大洋網(wǎng)，http://news.dayoo.com/guangzhou/201702/27/139995_50904268.htm.

[2]廣州市民政局網(wǎng)站.2012—2015年廣州市老年人口和老齡事業(yè)數(shù)據(jù)[EB/OL].http://www.gzmz.gov.cn/gzdtyw/.

[3]宋曉梧.社會(huì)保障制度應(yīng)縮小一次分配差距[EB/OL].中國(guó)青年網(wǎng)，http://finance.youth.cn/finance_jsxw/201607/t20160725_8336039.htm.

[4]景天魁.底線公平與社會(huì)保障的柔性調(diào)節(jié)[J].社會(huì)學(xué)研究,2004，(6).

[5]景天魁,楊建海.底線公平和非繳費(fèi)性養(yǎng)老金：多層次養(yǎng)老保障體系的思考[J].學(xué)習(xí)與探索,2016，(3).

[6]唐鈞.從保障底線公平入手實(shí)現(xiàn)更可靠[J].中國(guó)社會(huì)保障,2013，(5).

[7]占文平.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金提到165元/月[N].新快報(bào),2014-12-23.

[8]蔣雋.城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老金1152元/月[N].信息時(shí)報(bào),2016-02-24.

[9]廣東省老齡辦.粵普惠型高齡老人津貼制度全覆蓋[N].南方日?qǐng)?bào),2015-12-17.

[10]廣州市新聞中心.廣州市90歲以上高齡老人政府津貼開(kāi)始發(fā)放[EB/OL].http://www.gznews.gov.cn/node_10/2010-06/12771726705135.shtml，2010-06-22.

[11]崔小遠(yuǎn).70周歲以上長(zhǎng)者請(qǐng)注意：請(qǐng)到居委領(lǐng)“銀齡安康”保險(xiǎn)[N].信息時(shí)報(bào),2016-10-27.

(責(zé)任編輯：謝青)

C913.6

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1003-7462(2017)04-0052-06

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.04.010

本文系廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《經(jīng)濟(jì)新形態(tài)背景下廣州以城鎮(zhèn)化推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路徑的機(jī)制研究》(編號(hào)：15G46)和廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《廣東居家養(yǎng)老服務(wù)多元供給機(jī)制研究》(編號(hào)：GD16XGL03)的階段性研究成果之一。