姜夏云+午于晨

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化及貿(mào)易自由化發(fā)展，我國加入GPA勢在必行。日本作為《政府采購協(xié)議》的倡導(dǎo)國和最先簽字的國家之一，其政府采購管理體制與我國也有更多共通之處。因此，研究日本近年政府采購開放程度及保護(hù)策略經(jīng)驗，對我國具有一定的參考價值和借鑒意義。

一、日本政府采購市場開放程度評估

日本在GPA的承諾中除覆蓋產(chǎn)品清單較保守外，幾乎開放了全部的政府采購領(lǐng)域，涵蓋所有中央實體、次中央實體（包括部分市級）和其他非營利性公共實體。日本作為三層級政府國家，其中二級政府機(jī)構(gòu)（相當(dāng)于省級機(jī)構(gòu)）開放了47個（1都、1道、2府、43個縣），三級政府機(jī)構(gòu)僅開放681個市中的12個指定城市。開放的二級政府采用分區(qū)域總括式，強(qiáng)調(diào)包括所有內(nèi)部機(jī)構(gòu)，顯然是對三級政府未列舉部分進(jìn)行了排除 。但日本并沒有明確規(guī)定對外國產(chǎn)品和供應(yīng)商的歧視，因此其政府采購市場承諾的開放程度較高。

從實際情況看，日本的政府采購市場遠(yuǎn)未達(dá)到無障礙的開放，甚至在加入GPA后開放程度不斷下降。衡量日本政府采購市場開放程度的各個指標(biāo)上，都呈現(xiàn)出不斷惡化的趨勢。圖1為外國供應(yīng)商的合同數(shù)和合同金額在總合同中的比例，2002至2014年合同數(shù)由2.1%上升至5.1%，但合同金額卻由4.2%下降至3.1%。日本政府采購合同絕大部分授予國內(nèi)供應(yīng)商，且合同金額占總合同金額比例逐漸增加。圖2為外國貨物和服務(wù)占政府采購總額的比例，由2002年的13.8%下降至2012年的6%，此后有所增長，2014年為9.6%。各招標(biāo)類型中，2014年外國供應(yīng)商中標(biāo)比例分別為公開招標(biāo)1.1%，限制性招標(biāo)6.5%。貨物采購方面，對外國開放程度較高的航空機(jī)及其附屬裝置采購，2014年采購金額為48.5億日元，外國產(chǎn)品占90.6%；采購金額較高的礦物產(chǎn)品和醫(yī)藥產(chǎn)品，2014年采購金額分別為673.5億日元和655.7億日元，外國產(chǎn)品分別占11.5%和43.1%。 由此可見，日本向國外采購較多的是其國內(nèi)供應(yīng)不足的產(chǎn)品。

日本政府采購有三種招標(biāo)方式：公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)以及限制性招標(biāo)。公開招標(biāo)，政府在官報上發(fā)表招標(biāo)公告邀請具有競爭資格的所有供應(yīng)商參加投標(biāo)，價格最低者中標(biāo)。選擇性招標(biāo)，僅有少數(shù)供貨商有能力參與投標(biāo)而不適合采用公開招標(biāo)，或使用公開招標(biāo)不利于采購單位。限制性招標(biāo)，沒有供應(yīng)商參與公開招標(biāo)或選擇性招標(biāo)，改變供應(yīng)商可能會影響現(xiàn)有產(chǎn)品或設(shè)備的兼容性，基于保護(hù)專利與著作權(quán)等因素僅有單一特定供貨商。表1為各類招標(biāo)合同金額占政府采購總額的比例，選擇性招標(biāo)維持在1%左右；限制性招標(biāo)在80年代一度下降，1989年最低為17.2% ，2004年回升至44.1%，此后又下降至2014年的26.8%，但也沒有降至80年代末的水平?？梢钥闯?，限制性招標(biāo)合同比例的增加，是日本在90年代經(jīng)濟(jì)泡沫破裂之后對國內(nèi)政府采購市場進(jìn)行的保護(hù)。加入GPA并未制約其利用政府采購保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)，日本依然沒有實質(zhì)性地開放政府采購市場。

二、日本政府采購保護(hù)政策實施

與別國做法不同，日本并沒有頒布法典限制政府采購。在以《會計法》、《地方自治法》、《地方自治施行令》為核心的規(guī)范政府采購的法律規(guī)則里，不僅沒有制定國貨標(biāo)準(zhǔn)，還明確規(guī)定政府采購必須以競爭方式展開。1985年日本以開放市場為由設(shè)立了計劃推進(jìn)委員會，制定了公正透明、內(nèi)外無差別程序及自愿降低中央政府采購實體貨物和非技術(shù)服務(wù)采購門檻價（10 萬特別提款權(quán)）的自主措施。表面上看來，日本政府采購承擔(dān)了比GPA的要求更多的開放義務(wù)，但實則在具體操作中進(jìn)行大量限制，以擠兌外國供應(yīng)商。

（一）相關(guān)政策支持

1.扶持中小企業(yè)

中小企業(yè)在日本國民經(jīng)濟(jì)中占有極其重要的地位，2006年日本中小企業(yè)已達(dá)469萬家，占企業(yè)總數(shù)99.7%，吸納勞動力占就業(yè)崗位總數(shù)的70.2%，創(chuàng)造附加值占制造業(yè)總附加值57. 7%。 戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)高速增長，中小企業(yè)發(fā)揮了不可替代的重要作用，而其迅猛發(fā)展歸因于日本政府采購的扶持。《中小企業(yè)基本法》和《確保中小企業(yè)獲得政府和其他公共機(jī)構(gòu)訂單法規(guī)》中明確規(guī)定，要向中小企業(yè)增加政府采購訂單。日本各政府部門通過將合同拆分成若干小額合同，或者使用指定招標(biāo)等非競爭招標(biāo)的方式，將政府采購合同授予中小企業(yè)。 根據(jù)表2，日本中小企業(yè)和小微企業(yè)所獲中央及地方政府采購訂單金額占采購訂單總金額比例逐年上漲，1994年中央和地方政府訂單分別占38.5%和68.4%，2014年分別占52.8%和75.3%。地方政府為鼓勵本地中小企業(yè)參與政府采購實施的優(yōu)惠政策有三點：一是為中小企業(yè)參與政府采購降低競爭門檻，在政府采購報價、信息披露方面提供便利；二是拆分合同，降低政府采購項目標(biāo)的；三是制定面向中小企業(yè)的采購目標(biāo)。例如對供應(yīng)商調(diào)查發(fā)現(xiàn)中小企業(yè)有能力占一定比例份額，則次年政府采購計劃規(guī)定支出的一定比例必須給中小企業(yè)供應(yīng)商。

2.綠色采購

日本通過訂立綠色采購方針、頒布《綠色采購法》，以及制定綠色采購共同化協(xié)議，形成了“自下而上”的綠色采購模式，將“綠色產(chǎn)品”作為政府采購的首選產(chǎn)品，以推動國家實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。此外，日本政府為節(jié)約資源，先后頒布了4 項可回收的200 多種商品目錄，有近千種商品的包裝規(guī)定了回收要求。 同時，日本國內(nèi)存在眾多綠色采購信息網(wǎng)站供采購者查看使用，其中最著名的綠色采購網(wǎng)（GPN）由環(huán)境部倡導(dǎo)眾多企業(yè)、行政機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體參加而組成，參與該組織的會員團(tuán)體承諾通過購買環(huán)境友好型產(chǎn)品，減少采購活動對環(huán)境造成的不良影響。這種由政府、企業(yè)、社會和民間團(tuán)體共同組成的綠色采購組織，不但為實施綠色采購法有效地宣傳了綠色采購常識、提供了綠色采購信息，還帶動了更多組織和個人參與綠色采購當(dāng)中，使綠色采購事業(yè)形成了全社會參與的趨勢。

（二）保護(hù)策略做法

1.充分利用例外條款

日本國內(nèi)政府采購規(guī)定中有三項例外條款不適用有關(guān)法律法規(guī)：以有償轉(zhuǎn)讓為目的取得的貨物或為轉(zhuǎn)讓該貨物所必須直接確定的服務(wù)合同，以防衛(wèi)廳經(jīng)費采購的貨物合同，貨物采購合同或者特定服務(wù)采購合同涉及國家秘密。對GPA的承諾中，日本通過談判將相關(guān)機(jī)構(gòu)列為例外，明確納入GPA第23條成為各成員方共同適用的例外，這些機(jī)構(gòu)實施的所有采購均不履行GPA規(guī)定的公開招標(biāo)義務(wù)。同時，將其國內(nèi)一些固有的例外放到清單附件中以注釋形式表示，為例外獲取法律地位。

2.拆分合同

GPA的要求里，凡是達(dá)到合同門檻價以上的采購項目都受到GPA的約束。日本政府為了保持甚至提高本國產(chǎn)品在政府采購市場中占有的份額，扶持中小企業(yè)的發(fā)展，將達(dá)到門檻價以上的采購合同拆分成門檻價以下不受GPA約束的合同，甚至是可以合法留給中小企業(yè)的小合同。盡管，拆分合同的做法違背了GPA的要求，但相應(yīng)的證據(jù)和事實難以核準(zhǔn)和厘清，但有著濃厚的購買本國產(chǎn)品理念的日本人借助這一法律空間在政府采購中拆分合同，達(dá)到了限制外國產(chǎn)品與供應(yīng)商的目的。數(shù)據(jù)顯示，高于門檻金額的合同金額占全部采購合同的金額比例，從1983-1992年的平均40.8%，下降至1997-2003年的平均33.1%。

3.資格審查

日本政府采購規(guī)定，采購實體對申請者進(jìn)行資格審查，打分并區(qū)分等級，只有審查合格位于采購實體資格名單內(nèi)的企業(yè)才能參與該實體的采購活動。以日本郵部省為例，得分在70點以上者為A級，50-70點者為B級，50點以下者為C級，采購3000萬日元以上者，可以在官報上說明只接受A級供應(yīng)商參與投標(biāo)。審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定裁量幅度較大，注重投標(biāo)者在日本的業(yè)績，一些外國企業(yè)因未進(jìn)駐過日本市場，無法滿足條件。經(jīng)審查符合資格的供應(yīng)商，原則上以價格競爭為決標(biāo)方式，但以避免低價競標(biāo)并確保供應(yīng)商的履約能力為理由的少數(shù)案件，還要再由政府部門進(jìn)行綜合評估認(rèn)定，主觀性較強(qiáng)，加大了外國供應(yīng)商的中標(biāo)難度。 日本政府采購規(guī)則看似公平，但程序卻甚為復(fù)雜，通過利用各種規(guī)則無形地增加了外國供應(yīng)商進(jìn)入采購市場的難度，從而擠兌外國供應(yīng)商，達(dá)到限制效果。

三、日本政府采購市場開放與保護(hù)政策實施對我國的啟示

日本政府采購市場名義上“高開放”，實際上“高保護(hù)”。制度上強(qiáng)調(diào)非歧視、公正、透明化等原則，并主動承擔(dān)比GPA更多的義務(wù)，但外國供應(yīng)商在日本政府采購中所占比例較小且呈現(xiàn)逐步下降趨勢。日本政府采購對外策略是表面上要“秀”公開，實際上卻通過具體的操作方法來想方設(shè)法對國內(nèi)企業(yè)進(jìn)行保護(hù)，如利用例外條款達(dá)到對本國產(chǎn)業(yè)保護(hù)，使用拆分合同促進(jìn)中小企業(yè)獲得政府采購訂單，為競標(biāo)企業(yè)設(shè)置嚴(yán)格的資格要求和復(fù)雜的評判標(biāo)準(zhǔn)等。與此同時，政府采購對中小企業(yè)的扶持以及綠色采購的推行，不僅對日本國內(nèi)政府采購市場產(chǎn)生一定程度的保護(hù)作用，也為日本經(jīng)濟(jì)高速、可持續(xù)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。綜合以上，日本近年政府采購政策對我國的啟示主要體現(xiàn)在以下四個方面：

（一）根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實況漸進(jìn)對外開放

深入研究加入GPA對社會經(jīng)濟(jì)，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，評估產(chǎn)業(yè)競爭實力，科學(xué)安排政府采購市場的開放次序，確定予以開放和限制開放、暫緩開放的產(chǎn)業(yè)目錄，開放具有國際競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，而對比較重要又相對落后的產(chǎn)業(yè)，則對國外供應(yīng)商采取限制。充分利用GPA項下的彈性條款，對部分采購實體、采購對象、銷售國家和地區(qū)進(jìn)行保留，例如與國家安全相關(guān)的采購，保留一批機(jī)密性高、科技尖端的高科技采購對象，其采購可促進(jìn)尖端技術(shù)的本地創(chuàng)新。

（二）扶持中小企業(yè)發(fā)展

貫徹國貨優(yōu)先原則，建立明確的國貨標(biāo)準(zhǔn)，加大正面宣傳，在實踐中樹立政府采購偏好本國產(chǎn)品的理念。制定優(yōu)惠計劃鼓勵中小企業(yè)參與政府采購，降低競爭門檻，在政府采購的報價、信息披露方面為中小企業(yè)提供便利。合理拆分合同，降低項目標(biāo)的，提高中小企業(yè)在政府采購項目中的參與度。促進(jìn)自主創(chuàng)新，對新興的、擁有發(fā)展前景的核心技術(shù)進(jìn)行重點保護(hù)，并逐步形成我國產(chǎn)業(yè)的核心競爭力。本土創(chuàng)新技術(shù)經(jīng)過一段時間的市場檢驗后，要盡快上升為技術(shù)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的重要內(nèi)容，制定保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)商限制條件。

（三）采購招標(biāo)推行資格審查和綜合評估方式

政府采購項目招標(biāo)前應(yīng)進(jìn)行供應(yīng)商資格審查，對其履約能力進(jìn)行打分并分級。只有審查合格位于采購實體資格名單內(nèi)的企業(yè)才能參與該實體的采購活動。招標(biāo)過程中，原則按照價格競爭決標(biāo)，但以避免低價競爭并確保供應(yīng)商履約能力的部分項目，可由政府部門對價格和價格以外的要素進(jìn)行綜合評定，如工程項目中包括企業(yè)技術(shù)水平、所做工程業(yè)績、技術(shù)研發(fā)業(yè)績、安全性、環(huán)境保護(hù)、施工經(jīng)驗、社會貢獻(xiàn)度等。嚴(yán)格的審核規(guī)定，在保證了采購質(zhì)量的同時，能引導(dǎo)我國企業(yè)的良性發(fā)展并又限制了外國企業(yè)的進(jìn)入。

（四）構(gòu)建綠色采購制度

我國現(xiàn)處經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要時期，綠色采購對實現(xiàn)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的目標(biāo)起到了推波助瀾的作用。構(gòu)建綠色采購制度，應(yīng)立法先行，盡快制定我國的《綠色采購法》，以便對實行綠色采購的主體、相關(guān)責(zé)任、綠色采購標(biāo)準(zhǔn)、綠色采購清單等做出明確規(guī)定。并且在政府、企事業(yè)單位、普通消費群體等社會各個階層不遺余力地倡導(dǎo)綠色理念，宣傳綠色采購，提高全社會對采購綠色產(chǎn)品意義的認(rèn)識。同時在政府支持下構(gòu)建相應(yīng)的全國綠色采購網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+綠色采購管理，努力營造有利于綠色生產(chǎn)和綠色采購的良好氛圍。