■策劃/整理 本刊編輯部

社區(qū)建設(shè) ：打通服務(wù)群眾的“最后一公里”

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《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》日前正式印發(fā)。意見出臺(tái)的背景是什么？對(duì)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理提出了哪些原則、明確了什么目標(biāo)、強(qiáng)調(diào)了哪些任務(wù)？如何通過貫徹落實(shí)好意見，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為廣大人民群眾安居樂業(yè)的幸福家園？本刊編輯部綜合整理了民政部副部長(zhǎng)顧朝曦、基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)陳越良的深入解讀。

新中國(guó)首個(gè)國(guó)家層面的城鄉(xiāng)社區(qū)治理綱領(lǐng)性文件

“《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）是新中國(guó)歷史上第一個(gè)以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件?！泵裾扛辈块L(zhǎng)顧朝曦說，“《意見》提出了加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，明確了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的戰(zhàn)略重點(diǎn)、主攻方向和推進(jìn)策略，為開創(chuàng)新形勢(shì)下城鄉(xiāng)社區(qū)治理新局面提供了根本遵循。”

他表示，總體而言，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理目前仍然存在社區(qū)自治和服務(wù)功能不強(qiáng)，基層群眾自治活動(dòng)的內(nèi)容和載體相對(duì)單一，社區(qū)治理參與機(jī)制還不健全，政府部門包辦過多，社會(huì)力量、市場(chǎng)主體的參與缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，社區(qū)居民的參與缺乏組織化渠道等瓶頸問題。意見正是為解決這些問題，在深入調(diào)研、廣泛征求意見基礎(chǔ)上形成的。

顧朝曦介紹，《意見》起草遵循了四個(gè)原則：一是堅(jiān)持黨對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)。把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的主線，對(duì)如何充分發(fā)揮基層黨組織在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)；二是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念；三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向的總體思路；四是注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的整體設(shè)計(jì)。

城鄉(xiāng)社區(qū)治理“兩步走”

黨的十八大以來，我國(guó)發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，基層群眾自治深入發(fā)展，社會(huì)力量的協(xié)同作用日益顯現(xiàn)，社區(qū)服務(wù)水平和居民群眾福祉不斷提升。但總體而言，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理目前仍然存在諸多問題。

對(duì)此，意見提出了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的基本目標(biāo)，即努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園。

民政部副部長(zhǎng)顧朝曦在接受《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說，為實(shí)現(xiàn)這一基本目標(biāo)，意見對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作提出“兩步走”的總體目標(biāo)。

第一步，到2020年，基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力顯著提升，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全得到有效保障。第二步，再過5到10年，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加成熟定型，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力更為精準(zhǔn)全面，為夯實(shí)黨的執(zhí)政根基、鞏固基層政權(quán)提供有力支撐，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

重新形成居民社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化進(jìn)程深化推進(jìn)，人口流動(dòng)性加劇，基于居住地選擇的社區(qū)鄰里關(guān)系逐步取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“單位制”熟人社會(huì)，陌生人社區(qū)已經(jīng)成為城市社區(qū)的主要形態(tài)，傳統(tǒng)意義的認(rèn)同感和歸屬感的形成基礎(chǔ)正在逐步瓦解。

陳越良說，重新形成居民群眾的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，必須建立三個(gè)機(jī)制：一是建立主體權(quán)利行使機(jī)制。樹立“居民是社區(qū)建設(shè)的主體”“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的理念，完善居民在社區(qū)公共事務(wù)中當(dāng)家做主的權(quán)利行使機(jī)制，提升居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。二是建立訴求回應(yīng)機(jī)制，提升居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。三是建立文化感召凝聚機(jī)制，增強(qiáng)居民的社區(qū)歸屬意識(shí)。

陳越良表示，《意見》以逐步建立和完善上述機(jī)制為目標(biāo)，進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)：一是強(qiáng)化居民參與。將“增強(qiáng)社區(qū)居民參與能力”列為社區(qū)治理“六大能力建設(shè)”中的第一位，強(qiáng)調(diào)凡涉及城鄉(xiāng)社區(qū)公共利益的重大決策事項(xiàng)、關(guān)乎居民群眾切身利益的實(shí)際困難問題和矛盾糾紛，原則上由社區(qū)黨組織、基層群眾性自治組織牽頭，組織居民群眾協(xié)商解決。二是強(qiáng)化居民訴求回應(yīng)。完善居民群眾利益表達(dá)機(jī)制，建立黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系社區(qū)制度，完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度，引導(dǎo)群眾理性合法表達(dá)利益訴求。三是強(qiáng)化社區(qū)精神培育。強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社區(qū)的道德教化作用，建立健全社區(qū)道德評(píng)議機(jī)制，通過發(fā)現(xiàn)和宣傳社區(qū)道德模范、好人好事，開展文明家庭創(chuàng)建活動(dòng)，發(fā)展社區(qū)志愿服務(wù)，搭建社區(qū)居民互助互動(dòng)平臺(tái)，引導(dǎo)居民崇德向善，培育心口相傳的城鄉(xiāng)社區(qū)精神，形成與鄰為善、守望相助的良好氛圍。

預(yù)防和懲治“村霸”和宗族惡勢(shì)力

“村霸”和宗族惡勢(shì)力與人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)是不相容的。解決“村霸”和宗族惡勢(shì)力問題，需要各級(jí)各部門各司其職、齊抓共管、形成合力。

顧朝曦表示，民政部將認(rèn)真貫徹落實(shí)《意見》精神，堅(jiān)持部門協(xié)同、多方協(xié)作和標(biāo)本兼治、打防并舉的工作思路，一手抓村委會(huì)班子建設(shè)，一手抓村民參與能力建設(shè)；一手抓村莊黑惡勢(shì)力治理，一手抓農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新，在加強(qiáng)和完善農(nóng)村社區(qū)治理中有效預(yù)防和懲治“村霸”和宗族惡勢(shì)力。

具體措施，一是進(jìn)一步加強(qiáng)村委會(huì)換屆選舉指導(dǎo)監(jiān)督。指導(dǎo)各地完善村委會(huì)成員候選人資格條件，引導(dǎo)農(nóng)民群眾堅(jiān)決抵制并將“村霸”和宗族惡勢(shì)力排除在候選人之外。對(duì)黑惡勢(shì)力通過沖擊會(huì)場(chǎng)、恐嚇選民、拉票賄選等方式操縱、干擾、妨害、破壞選舉，假借選舉活動(dòng)從事刑事犯罪活動(dòng)的，將會(huì)同有關(guān)部門依法堅(jiān)決予以打擊。對(duì)村委會(huì)班子成員中有涉黑涉惡行為的，將啟動(dòng)相應(yīng)程序，堅(jiān)決予以清理。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)村委會(huì)規(guī)范化建設(shè)。繼續(xù)指導(dǎo)各地健全村委會(huì)組織體系，充分發(fā)揮人民調(diào)解、治安保衛(wèi)等下屬委員會(huì)在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、構(gòu)建農(nóng)村秩序、保持農(nóng)村和諧穩(wěn)定中充分發(fā)揮中堅(jiān)力量的作用。進(jìn)一步深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，引導(dǎo)群眾依法表達(dá)意見，鼓勵(lì)村民堅(jiān)決同“村霸”和宗族惡勢(shì)力欺壓百姓、橫行鄉(xiāng)里的行為做斗爭(zhēng)。指導(dǎo)各地充分發(fā)揮村民自治章程、村規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范的積極作用，不斷提高村級(jí)組織法治化建設(shè)水平，堅(jiān)決掃除“村霸”和宗族惡勢(shì)力滋生蔓延的土壤。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)村財(cái)產(chǎn)管理。指導(dǎo)各地建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，明確工作職責(zé)和監(jiān)督權(quán)限，規(guī)范監(jiān)督內(nèi)容和工作程序，健全完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制。深化村務(wù)公開民主管理，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)房屋拆遷、土地征收、村集體資源和資產(chǎn)開發(fā)、國(guó)家惠農(nóng)工程項(xiàng)目以及村級(jí)組織選舉與村務(wù)財(cái)務(wù)管理等的監(jiān)督，防止“村霸”和宗族惡勢(shì)力干預(yù)、操縱村級(jí)事務(wù)，侵犯村民權(quán)益。

四是創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制。貫徹落實(shí)《意見》“弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，堅(jiān)持運(yùn)用法制思維和法治方式推進(jìn)改革，建立懲惡揚(yáng)善長(zhǎng)效機(jī)制，破解城鄉(xiāng)社區(qū)治理難題”的基本原則和“防范打擊黑惡勢(shì)力擾亂基層治理”的工作要求，構(gòu)建多方參與、開放包容的農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制。

推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)對(duì)共建

《意見》將“堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展”作為基本原則，目前我國(guó)城市社區(qū)治理和農(nóng)村社區(qū)治理存在起點(diǎn)不同、階段不同等現(xiàn)實(shí)問題，如何協(xié)調(diào)二者之間的發(fā)展？

“雖然城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)起點(diǎn)不同、發(fā)展階段不同，但構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的社區(qū)治理體系的努力目標(biāo)是相同的，增強(qiáng)居民參與能力、加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)供給能力、強(qiáng)化文化引領(lǐng)能力、增強(qiáng)依法辦事能力、提升矛盾預(yù)防化解能力、增強(qiáng)信息化應(yīng)用能力等提升社區(qū)治理水平的發(fā)展要求是一致的?！泵裾炕鶎诱?quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)陳越良說。社區(qū)治理工作的主要任務(wù)是要在鞏固已有基礎(chǔ)、提檔升級(jí)上下功夫，農(nóng)村社區(qū)治理工作則要從試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)向全面推進(jìn)過渡，通過創(chuàng)新引路、典型示范，逐步探索符合城鄉(xiāng)社區(qū)治理一般規(guī)律、農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際特點(diǎn)和農(nóng)村居民現(xiàn)實(shí)需要的農(nóng)村社區(qū)治理路徑。

他介紹說，針對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理工作，意見提出了三項(xiàng)新要求：一是加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)；二是健全農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制；三是完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機(jī)制。

加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理，必須統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，《意見》要求各地積極推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)對(duì)共建，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)組織聯(lián)建、資源共享、人才互動(dòng)和信息互通，不斷擴(kuò)大城鄉(xiāng)社區(qū)治理受益面。

在陳越良看來，城市和農(nóng)村社區(qū)治理工作，既有共性要求也有個(gè)性要求?！爱?dāng)前，我國(guó)城市社區(qū)治理工作的主要任務(wù)是要在鞏固已有基礎(chǔ)、提檔升級(jí)上下功夫，重點(diǎn)破解社區(qū)居民參與不足、社區(qū)工作負(fù)擔(dān)過重、社會(huì)力量協(xié)同作用發(fā)揮不夠、社區(qū)服務(wù)總量不足和結(jié)構(gòu)性矛盾并存、社區(qū)物業(yè)服務(wù)水平不高等問題。農(nóng)村社區(qū)治理的工作重點(diǎn)，則是從試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)向全面推進(jìn)過渡，通過創(chuàng)新引路、典型示范，逐步探索符合城鄉(xiāng)社區(qū)治理一般規(guī)律、農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際特點(diǎn)和農(nóng)村居民現(xiàn)實(shí)需要的農(nóng)村社區(qū)治理路徑?！标愒搅颊f。

要堅(jiān)持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌推進(jìn)

民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)陳越良介紹說，意見將“堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展”作為基本原則，雖然城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)起點(diǎn)不同、發(fā)展階段不同，但努力目標(biāo)是相同的，提升“六大能力建設(shè)”的要求是一致的。

“必須統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作，堅(jiān)持城市社區(qū)治理和農(nóng)村社區(qū)治理一起研究、一起部署、一起落實(shí)，注重以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同提高，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)發(fā)展?！标愒搅颊f。

不過，陳越良同時(shí)表示，城市社區(qū)治理和農(nóng)村社區(qū)治理既有共性要求也有個(gè)性要求。當(dāng)前，城市

減負(fù)增效，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力

針對(duì)基層政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，社會(huì)力量參與仍不充分，社區(qū)組織行政負(fù)擔(dān)日益加重等問題，陳越良稱，2015年7月，民政部、中央組織部在廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，提出了“減負(fù)七條”：即依法確定社區(qū)工作事項(xiàng)，規(guī)范社區(qū)考核評(píng)比活動(dòng)，清理社區(qū)工作機(jī)構(gòu)和牌子，精簡(jiǎn)社區(qū)會(huì)議和臺(tái)賬，嚴(yán)格社區(qū)印章管理使用，整合社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力。

陳越良表示，《意見》回應(yīng)工作實(shí)際，將“社區(qū)減負(fù)增效”列為亟待補(bǔ)齊的城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板，明確了社區(qū)減負(fù)增效工作的四個(gè)原則和五項(xiàng)措施。

四個(gè)原則包括：一是應(yīng)當(dāng)由基層政府履行的法定職責(zé)，不得要求基層群眾性自治組織承擔(dān)；二是不得將基層群眾性自治組織作為行政執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理、招商引資等事項(xiàng)的責(zé)任主體；三是依法需要基層群眾性自治組織協(xié)助的工作事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)為其提供經(jīng)費(fèi)和必要工作條件；四是基層政府各職能部門不再單獨(dú)組織考核評(píng)比活動(dòng)，取消對(duì)社區(qū)工作的“一票否決”事項(xiàng)。

五項(xiàng)措施包括：一是依據(jù)社區(qū)工作事項(xiàng)清單建立社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度；二是進(jìn)一步清理規(guī)范基層政府各職能部門在社區(qū)設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)和加掛的各種牌子；三是精簡(jiǎn)社區(qū)會(huì)議和工作臺(tái)賬；四是全面清理基層政府各職能部門要求基層群眾性自治組織出具的各類證明；五是實(shí)行基層政府統(tǒng)一對(duì)社區(qū)工作綜合考核評(píng)比。

陳越良表示，下一步，民政部將切實(shí)貫徹落實(shí)《意見》要求，與中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各有關(guān)部門共同研究社區(qū)減負(fù)增效工作中的“梗阻”問題，有效打通聯(lián)系服務(wù)居民群眾“最后一公里”。（編輯：王駿杰）