屈玉含

（071000 河北大學(xué) 河北 保定）

我國房地產(chǎn)稅功能應(yīng)如何定位

屈玉含

（071000 河北大學(xué) 河北 保定）

當前，全面推進房地產(chǎn)稅（也稱物業(yè)稅）改革意義重大。這既是深化經(jīng)濟體制改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的客觀要求；又是進一步完善財稅體制、合理調(diào)節(jié)收入分配、維護社會公平正義的迫切需要；也是完善房地產(chǎn)市場調(diào)控制度基礎(chǔ)、促進房地產(chǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展的一項重要舉措。要抓住房價上漲壓力仍然較大、各方面呼聲較高的有利時機，進一步凝聚各級政府、學(xué)界、業(yè)界和社會大眾等各方共識，切實推進房地產(chǎn)稅改革，落實這一事關(guān)國家長治久安的制度安排。本文分析了我國房地產(chǎn)稅功能應(yīng)如何定位的相關(guān)內(nèi)容。

房地產(chǎn)稅；功能定位；建議

2015年，十二屆全國人民代表大會第三次會議通過的《立法法》對稅收法定原則在法律層面得到更為清晰、明確的確立，使得包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的財稅領(lǐng)域立法廣受關(guān)注。在此背景之下，當前社會呈現(xiàn)出一種對房地產(chǎn)稅法功能作用的強烈期待，認為其出臺可以解決與房地產(chǎn)相關(guān)之諸多社會政治經(jīng)濟問題，如挽救地方財政困境、平抑房價、實現(xiàn)社會公平正義、推動城鎮(zhèn)化發(fā)展等。

一、房地產(chǎn)稅的功能定位

（1）對房地產(chǎn)稅法政治功能的討論，應(yīng)避免只從經(jīng)濟層面考慮財稅職能和只從外在層面考慮財稅法的效果，而是要從國家治理與公民財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)理論角度進行理解和認識。增加地方政府收入常常被認為是房地產(chǎn)稅法的首要功能。作為一種公共財產(chǎn)法，財稅法的直接功能就是理好公共之財，既要“定紛止爭”，又要“物盡其用”。符合利益交換原則是房地產(chǎn)稅發(fā)揮此項功能的正當性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代國家的主要職能是向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并為私人產(chǎn)品的有效提供創(chuàng)造良好的社會法制環(huán)境，這需要各級政府事權(quán)與財權(quán)相匹配，使得每一級政府機器得以正常運轉(zhuǎn)。而房地產(chǎn)稅所具有的區(qū)位特征明顯、對經(jīng)濟的扭曲程度小、便于地方稅務(wù)機關(guān)征收、收益補償、稅源穩(wěn)定、具有一定的收入規(guī)模等特征，使其可以成為構(gòu)建地方財源的重要組成部分。通過建立法治化的政府間財政關(guān)系，來明確劃分理財行為權(quán)責歸屬、構(gòu)建科學(xué)的中央與地方間財政關(guān)系、解決地方政府財政收支平衡。

（2）改善“土地財政”，促進政府職能轉(zhuǎn)變。自分稅制改革以來，地方政府長期依賴土地出讓金彌補財權(quán)、事權(quán)的不匹配。土地出讓金一次性讓與土地幾十年的使用權(quán)，用于彌補地方政府短期內(nèi)的開銷，本來就造成了財政收支期限上的差異，加劇地方政府短期性行為。另外，一次性高額的土地出讓金推高了土地開發(fā)成本，增加消費者購房成本，加之土地出讓金的不可持續(xù)性，更易造成房地產(chǎn)市場的動蕩，不利于房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。我國現(xiàn)行稅制中與房地產(chǎn)市場有關(guān)的稅收主要集中在房地產(chǎn)的取得與流通環(huán)節(jié)，保有環(huán)節(jié)的稅負較輕，也即地方政府未能分享房地產(chǎn)市場的升值。因此，房地產(chǎn)稅改革將地方政府一次性的土地出讓收入平攤至長期，成為政府穩(wěn)定的收入流。將房產(chǎn)稅的征收和使用與房地產(chǎn)價值相掛鉤，明確房地產(chǎn)稅使用于地方性事務(wù)支出，同時，房地產(chǎn)稅改革以經(jīng)濟手段賦予民眾監(jiān)督政府的權(quán)利，為政府轉(zhuǎn)型為公共服務(wù)型現(xiàn)代政府提供了支撐和約束。

（3）房地產(chǎn)稅具有適度調(diào)節(jié)收入分配的作用。目前，重慶和上海的實踐都包括一系列的免稅政策，從而使社會經(jīng)濟地位較低的居民得以免繳房地產(chǎn)稅。兩地的實踐都有“豪宅稅”的性質(zhì)，稅負主要由社會經(jīng)濟地位較高的居民承擔。房地產(chǎn)稅改革的最終目標是形成具有一定累進性質(zhì)的、征收范圍更廣的稅種。從理論上說，房地產(chǎn)稅具有調(diào)節(jié)收入分配的作用。由于直接對納稅人征收，稅負難以轉(zhuǎn)嫁，征收過程就是直接再分配過程。然而，從目前上海和重慶房地產(chǎn)稅的實踐經(jīng)驗上看，由于試點城市稅制設(shè)計上的問題，房地產(chǎn)稅未能發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用。房地產(chǎn)稅改革的目標之一，就是地方政府能將更多的資源投入公共服務(wù)和保障房建設(shè)，這些服務(wù)在廣義上屬于非貨幣形式的轉(zhuǎn)移支付。

二、推進房地產(chǎn)稅改革的具體操作

先立法后實行?？紤]到開征真正意義上的房地產(chǎn)稅，對社會公眾特別是先富階層的利益觸動比較大，各方面配套條件要求比較高，一些地方政府在算“收支帳”的同時，可能會存在畏難情緒。因此，需要采取“先立法、后實行”的辦法，預(yù)留一段緩沖時間給各地做好相關(guān)準備工作?？梢钥紤]先由中央層面制定房地產(chǎn)稅法，授權(quán)國務(wù)院或省（市、區(qū)）級人大制定實施細則，各地方政府具體實施。賦予地方政府一定的自主權(quán)限，以合理選擇本地區(qū)稅率、扣除項目、免稅面積或免征額。個別經(jīng)濟相對落后地區(qū)，可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和納稅人分布狀況，適當延后實施。與此同時，還需要抓緊做好《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的配套修訂工作。目前，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，其中的一些規(guī)定已不能很好適應(yīng)土地出讓及收支管理政策改革的需要，未來開征新房地產(chǎn)稅，不可避免也會有一些條款需要進行修訂。在啟動房地產(chǎn)稅法立法進程的同時，宜同時啟動《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律法規(guī)修訂工作。這樣做既積極又穩(wěn)妥，有利于加快房地產(chǎn)稅改革步伐，推動完善房地產(chǎn)稅制，在調(diào)節(jié)收入分配、穩(wěn)定房價方面迅速發(fā)揮導(dǎo)向作用。另一方面，又留有充足的時間討論研究具體征收管理問題，凝聚社會共識，有效落實房地產(chǎn)稅征納管理。

在我國房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展和房價高企的大背景下，房地產(chǎn)稅制改革一直是學(xué)術(shù)與實務(wù)界熱議的焦點。隨著“營改增”的全面鋪開，預(yù)示著房地產(chǎn)稅的改革會進一步推進。分析房地產(chǎn)稅在降低企業(yè)稅負、改善地方政府財稅體制、促進政府職能轉(zhuǎn)變、調(diào)節(jié)收入分配等方面的作用，指出在推進房地產(chǎn)稅改革的過程中，應(yīng)注意與現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制的協(xié)調(diào)，深化并拓展現(xiàn)行房地產(chǎn)稅改革試點，并注意防范可能誘發(fā)的金融風險。

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