劉敬霞

（北京市京都律師事務所，北京 100020）

市域(郊)鐵路PPP模式運作機制研究

劉敬霞

（北京市京都律師事務所，北京 100020）

市域（郊）鐵路采用政府和社會資本合作（PPP）模式有利于減輕政府直接投資壓力，培育市場化運營主體，增加公共交通服務供給。闡述市域（郊）鐵路向地方政府和社會資本開放、采用PPP模式的政策支持及必要性，分析市域（郊）鐵路PPP模式的運作程序和運作形式，提出促進市域（郊）鐵路PPP模式發(fā)展的相關建議。

市域（郊）鐵路；PPP模式；補貼；投融資

0 引言

“十二五”時期，國家層面高度關注都市圈范圍內(nèi)軌道交通系統(tǒng)的建設，在《“十二五”綜合交通運輸體系規(guī)劃》中提出：“充分利用既有鐵路資源，結(jié)合鐵路新線建設和樞紐功能優(yōu)化調(diào)整，統(tǒng)一規(guī)劃和布局，鼓勵有條件的大城市發(fā)展市郊鐵路，以解決中心城區(qū)與郊區(qū)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)、郊區(qū)與郊區(qū)、城市帶及城市圈內(nèi)大運量城市交通需求問題[1]?！薄丁笆濉爆F(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》再次提出：“加快建設大城市市域（郊）鐵路，有效銜接大中小城市、新城新區(qū)和城鎮(zhèn)。”

目前，大城市的市郊通勤客運現(xiàn)狀仍不容樂觀，城際鐵路沒有過多的富余能力來解決市郊客運需求。作為連接市區(qū)與郊區(qū)通勤的公共交通基礎設施，市域（郊）鐵路與城市內(nèi)軌道交通（尤其是地鐵系統(tǒng)）相輔相成，市場發(fā)展空間很大，投資需求量很大，需要創(chuàng)新市域（郊）鐵路的投資建設和運營管理模式。2017年6月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《關于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導意見》（發(fā)改基礎［2017］1173號）[2]并公布了11個“市域（郊）鐵路第一批試點項目”，這是國內(nèi)第一部專門針對市域（郊）鐵路發(fā)展的規(guī)范性文件，將對市域（郊）鐵路的發(fā)展產(chǎn)生積極推動作用。在該背景下，對市域（郊）鐵路采用PPP模式運作的理念、投融資及建設運管和合作機制等方面進行探索研究，以供業(yè)界參考。

1 政策支持

1.1 國發(fā)［2013］33號文

為確保全面實現(xiàn)“十二五”鐵路規(guī)劃發(fā)展目標，2013年8月政府發(fā)布了《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發(fā)［2013］33號），明確提出：“向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設鐵路?！眹l(fā)［2013］33號文提出推進鐵路投融資體制改革，向地方政府和社會資本放開包括市域（郊）鐵路等鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設鐵路。

1.2 發(fā)改基礎［2015］1610號文

為貫徹落實國發(fā)［2013］33號文精神，2015年7月，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國土資源部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、國家鐵路局聯(lián)合發(fā)布《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》（發(fā)改基礎［2015］1610號），重申全面開放鐵路投資與運營市場，積極鼓勵社會資本全面進入鐵路領域，除法律法規(guī)明確禁止的以外，列入中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國家批準的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的各類鐵路項目均向社會資本開放。重點鼓勵社會資本投資建設和運營城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路以及支線鐵路，并且推進鐵路投融資方式多樣化，支持社會資本以獨資、合資等多種投資方式建設和運營鐵路，向社會資本開放鐵路所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)；推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，運用特許經(jīng)營、股權(quán)合作等方式，鼓勵社會資本通過運輸收益、相關開發(fā)收益等方式獲取合理收益。由此豐富了市域（郊）鐵路的投融資方式，特別是PPP模式在市域（郊）鐵路投資建設領域得到了充分肯定。

1.3 中國鐵路總公司文件

2015年9月，中國鐵路總公司（簡稱總公司）為深入推進鐵路投融資體制改革，規(guī)范鐵路分類投資建設，出臺了《關于規(guī)范非控股合資鐵路建設項目管理的指導意見》（簡稱《指導意見》），首次明確，總公司非控股的鐵路建設項目，按照《公司法》及總公司與地方政府簽訂的合作協(xié)議，由各方出資人或其授權(quán)的出資人代表依法組建項目合資公司。項目公司作為項目法人，對鐵路建設項目的策劃、前期工作、資金籌集、建設管理、運輸經(jīng)營、還本付息、資產(chǎn)保值增值全過程負責?？偣静辉僖髮椖拷^對控股。在鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下，項目公司依法決策運輸管理方式，可以委托鐵路運輸企業(yè)進行運輸管理，也可以由項目公司自管自營?！吨笇б庖姟穼τ诠膭钌鐣Y本以PPP模式進入鐵路建設領域具有重要意義，也表明合資鐵路自主運營在國家政策層面已不存在障礙。

2 必要性

2.1 PPP模式能夠加快市域（郊）鐵路發(fā)展

2017年2月3日，《國務院關于印發(fā)“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》（國發(fā)［2017］11號）出臺，指出“十三五”時期我國交通運輸發(fā)展正處于支撐全面建成小康社會的攻堅期、優(yōu)化網(wǎng)絡布局的關鍵期、提質(zhì)增效升級的轉(zhuǎn)型期，將進入現(xiàn)代化建設新階段，到2020年城市軌道交通運營里程比2015年增長近1倍，預期達到6 000 km，重要城市群核心城市間、核心城市與周邊節(jié)點城市間實現(xiàn)1～2 h通達，要加快建設大城市市域（郊）鐵路，有效銜接大中小城市、新城新區(qū)和城鎮(zhèn)。

市域（郊）鐵路以通勤、商務、城市群間短途旅游客運為主，公交化運營，運輸量大，具有很強的公益性特點。市域（郊）鐵路屬于預期收益較低的準經(jīng)營性項目，投資規(guī)模巨大，雖然運營市域（郊）鐵路項目可以獲得一定的票款收入及廣告經(jīng)營收入、相關服務設施經(jīng)營收入，但這些收費不足以覆蓋項目的巨額投資成本和運營成本并使投資人獲得合理投資收益。

在城市化進程逐年加快、公共交通出行需求急劇膨脹、地方財力受金融危機影響至今尚未完全復蘇、地方政府負債嚴格受限的情況下，地方政府應轉(zhuǎn)變供給方式，鼓勵社會資本通過PPP模式參與市域（郊）鐵路項目的投資、建設、運營和維護，與地方政府共同參與項目全生命周期管理，發(fā)揮政府和社會資本各自優(yōu)勢，提高市域（郊）鐵路服務供給的質(zhì)量和效率，促進市域（郊）鐵路快速發(fā)展。

2.2 PPP模式能夠完善多元化投融資機制

中央政府通過專項基金、轉(zhuǎn)移支付等方式對地方發(fā)展市域（郊）鐵路給予支持，地方政府適當投入，引入國家鐵路發(fā)展基金、其他市場化基金，社會資本加大投入。地方政府通過小投入、讓利、放權(quán)等措施吸引各類社會主體積極參與市域（郊）鐵路投資建設運營，形成財政資金、政府引導基金、社會資本投資、私募基金、信托基金、保險資金、金融機構(gòu)貸款等多元化的市域（郊）鐵路投融資機制。在不增加政府一次性巨額投資的情況下，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的引導和帶動作用，拓寬社會資本發(fā)展空間，有效釋放市場活力，支持社會資本增加市域（郊）鐵路服務供給。在當前形勢下，采用PPP模式是首選。PPP模式是一種供給側(cè)改革方式，通過2014年至今3年多的廣泛實踐，PPP模式不僅已經(jīng)具有有章可循的政策路徑，而且也為社會各界所熟知。

3 運作程序

3.1 項目發(fā)起及識別

發(fā)起并篩選擬建設的市域（郊）鐵路項目，進行PPP模式可行性識別?？梢杂墒杏颍ń迹╄F路項目所在地政府行業(yè)管理部門發(fā)起項目，也可以由具有市域（郊）鐵路項目建設運營經(jīng)驗的社會資本以向政府行業(yè)管理部門提交項目建議書，通過推薦潛在項目的方式發(fā)起項目。

3.2 項目入庫

根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，進行項目前期論證研究，明晰項目邊界，并根據(jù)項目特點和PPP模式規(guī)范性文件的要求，初步判斷項目是否適合引入社會資本。對于擬采取PPP模式的潛在項目，可以錄入當?shù)刎斦PP項目庫或國家發(fā)展和改革委員會重大項目庫。

3.3 物有所值評價

對擬采用PPP模式的市域（郊）鐵路項目進行物有所值評價，判斷該項目采用PPP模式是否比政府傳統(tǒng)投資運營方式更能降低項目全生命周期成本、更能提高效率和質(zhì)量，從而可以代替政府傳統(tǒng)投資運營方式。

3.4 財政承受能力論證

對于通過物有所值評價的市域（郊）鐵路項目，可進行財政承受能力論證。對擬采用PPP模式實施的市域（郊）鐵路項目的各項財政支出責任進行識別、測算，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。

財政承受能力論證的結(jié)論為“通過論證”的市域（郊）鐵路項目，財政部門應當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

3.5 PPP項目實施方案編制及評審

對于通過物有所值評價和財政承受能力論證、確定采用PPP模式的市域（郊）鐵路項目，市域（郊）鐵路的行業(yè)管理部門可以根據(jù)政府的授權(quán)作為項目實施機構(gòu)，編制PPP項目實施方案（之前或同步進行工程可行性研究報告編制及專家預審查），開展項目推介，進行市場測試，了解潛在社會資本的合作意向及對項目投資、融資、合作的條件等，并根據(jù)市場測試情況適時修改完善PPP項目實施方案，組織專家對實施方案進行評審，由相關部門進行聯(lián)審。通過聯(lián)審后，由地方政府對市域（郊）鐵路PPP項目實施方案進行批復。

3.6 社會資本招選

市域（郊）鐵路PPP項目實施方案獲得政府批復后，項目實施機構(gòu)可以組織對具有合作意向的潛在社會資本進行資格預審、評審，公告資格預審信息。

項目實施機構(gòu)組織編制社會資本采購文件，并向通過資格預審的潛在社會資本發(fā)出邀請函和社會資本采購文件，對參與采購的潛在社會資本的響應文件組織評審，按照專家評審推薦的順序與候選社會資本進行合同談判，進行預成交信息公示。

3.7 項目公司設立及項目協(xié)議簽署

公示期滿，未接到異議的，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽訂《投資協(xié)議》，確定招標采購方與中選社會資本間的法律關系，明確中選社會資本具有按約定出資設立項目公司、協(xié)助項目公司融資等義務。

在項目公司成立后，由項目實施機構(gòu)與項目公司簽訂PPP合同及/或特許經(jīng)營協(xié)議。

3.8 出資及項目融資

中選社會資本向項目公司出資，項目公司為市域（郊）鐵路項目進行融資。

3.9 項目建設實施及驗收投運

項目公司在項目竣工后進行工程初驗；初驗合格的，可以進行試運行；試運行合格，并具備基本運營條件的，可以進行試運營，并報有關部門備案。經(jīng)驗收合格后，可交付正式運營。

3.10 項目運營及收付費

項目公司負責運營管理市域（郊）鐵路項目，向公眾提供服務并收取票款。項目實施機構(gòu)和/或相關部門及公眾對項目公司的運營、管理、服務進行績效考核，并由財政按照PPP合同約定支付操作可行性缺口補助，使項目公司取得合理收益并具有可持續(xù)性。

在市域（郊）鐵路PPP項目的操作過程中，項目實施機構(gòu)應始終堅持“規(guī)范、公開、透明”的原則，充分識別并合理分配和分擔項目中可能存在的各種風險。

4 運作形式

在運用PPP模式的過程中，根據(jù)擬實施的市域（郊）鐵路項目特點，可以采用以下具體運作形式：

（1）對于利用既有鐵路線路改造完善開行市域（郊）列車的項目，可以采用TOT+ROT等形式，通過授予社會資本特許經(jīng)營權(quán)，由其在特定期間內(nèi)投資、改造、運營特定市域（郊）鐵路項目，向社會公眾提供運輸服務，獲得收益，并在特許經(jīng)營期滿后將完好無損、可運營的市域（郊）鐵路基礎設施無償或有償移交給政府。

（2）對于新建市域（郊）鐵路，可以采用BOT、BOOT、BOO形式，由政府授予社會資本特許經(jīng)營權(quán)，按照特許經(jīng)營協(xié)議和/或PPP合同履行義務，享有權(quán)利。

5 發(fā)展建議

5.1 通過有效競爭培育市場化運營主體

目前國內(nèi)尚缺乏具有豐富經(jīng)驗的市域（郊）鐵路投資建設運營綜合服務商，在北京、上海、重慶、溫州等地的市域（郊）鐵路項目逐漸積累成熟的經(jīng)驗后，這種局面可能會得到改善。在此之前，地方政府應在開展市域（郊）鐵路PPP項目社會資本方招選的過程中，通過設定符合項目實際的招選條件，吸引具有一定相關經(jīng)驗和業(yè)績、較強財務實力的社會資本參與競爭，并建立激勵與約束相容的合作機制，為市域（郊）鐵路項目培育具有核心競爭力的市場化運營主體，打破軌道交通運營領域的壟斷局面，形成市場化的有效競爭機制。如北京在與港鐵進行合作后，由北京市基礎設施投資有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司和香港地鐵有限公司共同出資組建的北京京港地鐵有限公司已發(fā)展成為一個地鐵建設、運營、管理的專業(yè)化公司，并在北京地鐵4號線后承接了大興線、14號線、16號線，已成為北京市軌道交通領域非常有競爭力的市場化運營主體。

5.2 建立項目全生命周期合同管理體系

市域（郊）鐵路將從一種交通運輸方式獨立發(fā)展向交通與產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展轉(zhuǎn)變，從滿足基本出行需求向多元供給服務轉(zhuǎn)變，要堅持投資、建設、運營為一體的全過程、全鏈條、全生命周期的合同管理體系。表1所列的主要合同，基本可實現(xiàn)市域（郊）鐵路PPP項目的全程激勵與約束管理目標。

表1 市域（郊）鐵路PPP項目主要合同體系

5.3 克服制約市域（郊）鐵路發(fā)展的制度因素

（1）合理確定項目資本金?！秶鴦赵宏P于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)［2015］51號）將鐵路項目的資本金由25%調(diào)整為20%，但對于投資規(guī)模達幾十億、上百億元的市域（郊）鐵路項目而言，20%的項目資本金也是巨額投資，對政府和社會資本而言都具有較大壓力。現(xiàn)實中許多投資人都采取“小股大債”的方式解決項目資本金，但因金融機構(gòu)在提供信貸支持和服務時獨立審貸，要根據(jù)借款主體和項目實際情況，按照國家規(guī)定的資本金制度要求，對資本金的真實性、投資收益和貸款風險進行全面審查和評估，由金融機構(gòu)在風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則前提下自主決定是否發(fā)放貸款以及具體的貸款數(shù)量和比例。此外，資本金過低可能導致貸款機構(gòu)要求股東提供擔保等增信措施。為此，市域（郊）鐵路PPP項目投資人應綜合國家規(guī)定、銀行融資可得性、項目條件、項目運營前期資金保障等因素，合理確定項目資本金。

（2）落實向社會資本放開市域（郊）鐵路所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)措施。國發(fā)［2013］33號文提出“向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設鐵路”，發(fā)改基礎［2015］1610號文重申向社會資本開放鐵路所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，但因上述2個文件缺乏可操作性細則，至今沒有具體的落實措施，對于鐵路運營至關重要的路網(wǎng)資源的分配也沒有明確細則。從這幾年的實際情況看，社會資本投資建設包括市域（郊）鐵路在內(nèi)的鐵路項目的積極性并不高。在落實放開市域（郊）鐵路所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的路徑尚不清晰，投資權(quán)益得不到確定保障的情況下，較難取信于社會資本使其具有投資動力。

（3）落實“以地養(yǎng)路”措施彌補運營現(xiàn)金流不足?！秶鴦赵宏P于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》（國發(fā)［2012］64號）、國發(fā)［2013］33號文以及發(fā)改基礎［2015］1610號文都規(guī)定了加大對社會資本投資的政策支持，尤其是推動社會資本投資鐵路享受國家有關支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的政策，允許通過開發(fā)鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地、物業(yè)、商業(yè)、廣告等資源提高收益，允許地方政府以國有土地入股參與鐵路項目建設。社會資本投資的鐵路項目，在用地政策上與政府投資的鐵路項目實行同等政策。但上述土地綜合開發(fā)政策至今缺乏可操作配套細則，導致良好的政策預期落地困難，沒有真正為社會資本進入創(chuàng)造便利條件。

6 結(jié)束語

地方政府發(fā)展市域（郊）鐵路已獲得國家政策支持和鼓勵，采用PPP模式實施市域（郊）鐵路項目有利于減輕財政直接投資壓力，培育市場化運營主體，增加公共交通服務供給。落實市域（郊）鐵路發(fā)展過程中存在的問題，需要政府加大政策落地的支持力度，依法保障和維護地方政府及社會資本的投資權(quán)益，形成責、權(quán)、利對等的合作基礎，并盡快形成效力較高、內(nèi)容具體完備、條文系統(tǒng)協(xié)調(diào)的市域（郊）鐵路建設法律法規(guī)，對市域（郊）鐵路建設規(guī)劃、投融資、監(jiān)督管理等進行全面規(guī)范，切實有效地保護投資者的利益，調(diào)動社會資本投資市域（郊）鐵路的積極性。

[1]高明明，陳燕．北京市郊通勤鐵路發(fā)展思路與建議[J]. 都市快軌交通，2013，26(2)：38-41．

[2]國家發(fā)展和改革委員會．發(fā)改基礎［2017］1173號關 于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導意見[S]．

責任編輯李鳳玲

The Study of the Operation Mechanism of Suburban Railway PPP Mode

LIU Jingxia
（Beijing Jingdu Law Ofce，Beijing 100020，China）

Suburban railway adopts the mode of cooperation between government and social capital, which is helpful to relieving direct investment stress for governments, fostering market-oriented operation subject and increasing the supply of public transport. This paper is to introduce the policy support and necessity of the openness of suburban railway to local governments and social capital as well as the adoption of PPP mode. Meanwhile, by analyzing the operation procedure and form of suburban railway PPP mode, some suggestions involving promoting the development of suburban railway PPP mode are put forward.

suburban railway；PPP mode；subsidy；investment and fnancing

U293.4；F532

：A

：1001-683X（2017）07-0022-05DOI：10.19549/j.issn.1001-683x.2017.07.022

2017-04-16

劉敬霞（1969—），女，高級經(jīng)濟師，碩士。E-mail：liu9618@263.net