劉敬霞

（北京市京都律師事務(wù)所，北京 100020）

市域(郊)鐵路PPP模式運(yùn)作機(jī)制研究

劉敬霞

（北京市京都律師事務(wù)所，北京 100020）

市域（郊）鐵路采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式有利于減輕政府直接投資壓力，培育市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體，增加公共交通服務(wù)供給。闡述市域（郊）鐵路向地方政府和社會(huì)資本開(kāi)放、采用PPP模式的政策支持及必要性，分析市域（郊）鐵路PPP模式的運(yùn)作程序和運(yùn)作形式，提出促進(jìn)市域（郊）鐵路PPP模式發(fā)展的相關(guān)建議。

市域（郊）鐵路；PPP模式；補(bǔ)貼；投融資

0 引言

“十二五”時(shí)期，國(guó)家層面高度關(guān)注都市圈范圍內(nèi)軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)，在《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》中提出：“充分利用既有鐵路資源，結(jié)合鐵路新線建設(shè)和樞紐功能優(yōu)化調(diào)整，統(tǒng)一規(guī)劃和布局，鼓勵(lì)有條件的大城市發(fā)展市郊鐵路，以解決中心城區(qū)與郊區(qū)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)、郊區(qū)與郊區(qū)、城市帶及城市圈內(nèi)大運(yùn)量城市交通需求問(wèn)題[1]。”《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》再次提出：“加快建設(shè)大城市市域（郊）鐵路，有效銜接大中小城市、新城新區(qū)和城鎮(zhèn)?！?/p>

目前，大城市的市郊通勤客運(yùn)現(xiàn)狀仍不容樂(lè)觀，城際鐵路沒(méi)有過(guò)多的富余能力來(lái)解決市郊客運(yùn)需求。作為連接市區(qū)與郊區(qū)通勤的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，市域（郊）鐵路與城市內(nèi)軌道交通（尤其是地鐵系統(tǒng)）相輔相成，市場(chǎng)發(fā)展空間很大，投資需求量很大，需要?jiǎng)?chuàng)新市域（郊）鐵路的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理模式。2017年6月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改基礎(chǔ)［2017］1173號(hào)）[2]并公布了11個(gè)“市域（郊）鐵路第一批試點(diǎn)項(xiàng)目”，這是國(guó)內(nèi)第一部專門針對(duì)市域（郊）鐵路發(fā)展的規(guī)范性文件，將對(duì)市域（郊）鐵路的發(fā)展產(chǎn)生積極推動(dòng)作用。在該背景下，對(duì)市域（郊）鐵路采用PPP模式運(yùn)作的理念、投融資及建設(shè)運(yùn)管和合作機(jī)制等方面進(jìn)行探索研究，以供業(yè)界參考。

1 政策支持

1.1 國(guó)發(fā)［2013］33號(hào)文

為確保全面實(shí)現(xiàn)“十二五”鐵路規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，2013年8月政府發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2013］33號(hào)），明確提出：“向地方政府和社會(huì)資本放開(kāi)城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路?！眹?guó)發(fā)［2013］33號(hào)文提出推進(jìn)鐵路投融資體制改革，向地方政府和社會(huì)資本放開(kāi)包括市域（郊）鐵路等鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路。

1.2 發(fā)改基礎(chǔ)［2015］1610號(hào)文

為貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)［2013］33號(hào)文精神，2015年7月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家鐵路局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改基礎(chǔ)［2015］1610號(hào)），重申全面開(kāi)放鐵路投資與運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本全面進(jìn)入鐵路領(lǐng)域，除法律法規(guī)明確禁止的以外，列入中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國(guó)家批準(zhǔn)的專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的各類鐵路項(xiàng)目均向社會(huì)資本開(kāi)放。重點(diǎn)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路以及支線鐵路，并且推進(jìn)鐵路投融資方式多樣化，支持社會(huì)資本以獨(dú)資、合資等多種投資方式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)鐵路，向社會(huì)資本開(kāi)放鐵路所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)；推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，運(yùn)用特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)運(yùn)輸收益、相關(guān)開(kāi)發(fā)收益等方式獲取合理收益。由此豐富了市域（郊）鐵路的投融資方式，特別是PPP模式在市域（郊）鐵路投資建設(shè)領(lǐng)域得到了充分肯定。

1.3 中國(guó)鐵路總公司文件

2015年9月，中國(guó)鐵路總公司（簡(jiǎn)稱總公司）為深入推進(jìn)鐵路投融資體制改革，規(guī)范鐵路分類投資建設(shè)，出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范非控股合資鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），首次明確，總公司非控股的鐵路建設(shè)項(xiàng)目，按照《公司法》及總公司與地方政府簽訂的合作協(xié)議，由各方出資人或其授權(quán)的出資人代表依法組建項(xiàng)目合資公司。項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目法人，對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的策劃、前期工作、資金籌集、建設(shè)管理、運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)、還本付息、資產(chǎn)保值增值全過(guò)程負(fù)責(zé)?？偣静辉僖髮?duì)項(xiàng)目絕對(duì)控股。在鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下，項(xiàng)目公司依法決策運(yùn)輸管理方式，可以委托鐵路運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行運(yùn)輸管理，也可以由項(xiàng)目公司自管自營(yíng)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于鼓勵(lì)社會(huì)資本以PPP模式進(jìn)入鐵路建設(shè)領(lǐng)域具有重要意義，也表明合資鐵路自主運(yùn)營(yíng)在國(guó)家政策層面已不存在障礙。

2 必要性

2.1 PPP模式能夠加快市域（郊）鐵路發(fā)展

2017年2月3日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)［2017］11號(hào)）出臺(tái)，指出“十三五”時(shí)期我國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展正處于支撐全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)期、優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)布局的關(guān)鍵期、提質(zhì)增效升級(jí)的轉(zhuǎn)型期，將進(jìn)入現(xiàn)代化建設(shè)新階段，到2020年城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程比2015年增長(zhǎng)近1倍，預(yù)期達(dá)到6 000 km，重要城市群核心城市間、核心城市與周邊節(jié)點(diǎn)城市間實(shí)現(xiàn)1～2 h通達(dá)，要加快建設(shè)大城市市域（郊）鐵路，有效銜接大中小城市、新城新區(qū)和城鎮(zhèn)。

市域（郊）鐵路以通勤、商務(wù)、城市群間短途旅游客運(yùn)為主，公交化運(yùn)營(yíng)，運(yùn)輸量大，具有很強(qiáng)的公益性特點(diǎn)。市域（郊）鐵路屬于預(yù)期收益較低的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，投資規(guī)模巨大，雖然運(yùn)營(yíng)市域（郊）鐵路項(xiàng)目可以獲得一定的票款收入及廣告經(jīng)營(yíng)收入、相關(guān)服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)收入，但這些收費(fèi)不足以覆蓋項(xiàng)目的巨額投資成本和運(yùn)營(yíng)成本并使投資人獲得合理投資收益。

在城市化進(jìn)程逐年加快、公共交通出行需求急劇膨脹、地方財(cái)力受金融危機(jī)影響至今尚未完全復(fù)蘇、地方政府負(fù)債嚴(yán)格受限的情況下，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變供給方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)PPP模式參與市域（郊）鐵路項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，與地方政府共同參與項(xiàng)目全生命周期管理，發(fā)揮政府和社會(huì)資本各自優(yōu)勢(shì)，提高市域（郊）鐵路服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，促進(jìn)市域（郊）鐵路快速發(fā)展。

2.2 PPP模式能夠完善多元化投融資機(jī)制

中央政府通過(guò)專項(xiàng)基金、轉(zhuǎn)移支付等方式對(duì)地方發(fā)展市域（郊）鐵路給予支持，地方政府適當(dāng)投入，引入國(guó)家鐵路發(fā)展基金、其他市場(chǎng)化基金，社會(huì)資本加大投入。地方政府通過(guò)小投入、讓利、放權(quán)等措施吸引各類社會(huì)主體積極參與市域（郊）鐵路投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，形成財(cái)政資金、政府引導(dǎo)基金、社會(huì)資本投資、私募基金、信托基金、保險(xiǎn)資金、金融機(jī)構(gòu)貸款等多元化的市域（郊）鐵路投融資機(jī)制。在不增加政府一次性巨額投資的情況下，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，拓寬社會(huì)資本發(fā)展空間，有效釋放市場(chǎng)活力，支持社會(huì)資本增加市域（郊）鐵路服務(wù)供給。在當(dāng)前形勢(shì)下，采用PPP模式是首選。PPP模式是一種供給側(cè)改革方式，通過(guò)2014年至今3年多的廣泛實(shí)踐，PPP模式不僅已經(jīng)具有有章可循的政策路徑，而且也為社會(huì)各界所熟知。

3 運(yùn)作程序

3.1 項(xiàng)目發(fā)起及識(shí)別

發(fā)起并篩選擬建設(shè)的市域（郊）鐵路項(xiàng)目，進(jìn)行PPP模式可行性識(shí)別?？梢杂墒杏颍ń迹╄F路項(xiàng)目所在地政府行業(yè)管理部門發(fā)起項(xiàng)目，也可以由具有市域（郊）鐵路項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本以向政府行業(yè)管理部門提交項(xiàng)目建議書，通過(guò)推薦潛在項(xiàng)目的方式發(fā)起項(xiàng)目。

3.2 項(xiàng)目入庫(kù)

根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行項(xiàng)目前期論證研究，明晰項(xiàng)目邊界，并根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和PPP模式規(guī)范性文件的要求，初步判斷項(xiàng)目是否適合引入社會(huì)資本。對(duì)于擬采取PPP模式的潛在項(xiàng)目，可以錄入當(dāng)?shù)刎?cái)政PPP項(xiàng)目庫(kù)或國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)重大項(xiàng)目庫(kù)。

3.3 物有所值評(píng)價(jià)

對(duì)擬采用PPP模式的市域（郊）鐵路項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，判斷該項(xiàng)目采用PPP模式是否比政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式更能降低項(xiàng)目全生命周期成本、更能提高效率和質(zhì)量，從而可以代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式。

3.4 財(cái)政承受能力論證

對(duì)于通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)的市域（郊）鐵路項(xiàng)目，可進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。對(duì)擬采用PPP模式實(shí)施的市域（郊）鐵路項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行識(shí)別、測(cè)算，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。

財(cái)政承受能力論證的結(jié)論為“通過(guò)論證”的市域（郊）鐵路項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^(guò)論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。

3.5 PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制及評(píng)審

對(duì)于通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證、確定采用PPP模式的市域（郊）鐵路項(xiàng)目，市域（郊）鐵路的行業(yè)管理部門可以根據(jù)政府的授權(quán)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案（之前或同步進(jìn)行工程可行性研究報(bào)告編制及專家預(yù)審查），開(kāi)展項(xiàng)目推介，進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試，了解潛在社會(huì)資本的合作意向及對(duì)項(xiàng)目投資、融資、合作的條件等，并根據(jù)市場(chǎng)測(cè)試情況適時(shí)修改完善PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，組織專家對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行評(píng)審，由相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)審。通過(guò)聯(lián)審后，由地方政府對(duì)市域（郊）鐵路PPP項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行批復(fù)。

3.6 社會(huì)資本招選

市域（郊）鐵路PPP項(xiàng)目實(shí)施方案獲得政府批復(fù)后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以組織對(duì)具有合作意向的潛在社會(huì)資本進(jìn)行資格預(yù)審、評(píng)審，公告資格預(yù)審信息。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織編制社會(huì)資本采購(gòu)文件，并向通過(guò)資格預(yù)審的潛在社會(huì)資本發(fā)出邀請(qǐng)函和社會(huì)資本采購(gòu)文件，對(duì)參與采購(gòu)的潛在社會(huì)資本的響應(yīng)文件組織評(píng)審，按照專家評(píng)審?fù)扑]的順序與候選社會(huì)資本進(jìn)行合同談判，進(jìn)行預(yù)成交信息公示。

3.7 項(xiàng)目公司設(shè)立及項(xiàng)目協(xié)議簽署

公示期滿，未接到異議的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽訂《投資協(xié)議》，確定招標(biāo)采購(gòu)方與中選社會(huì)資本間的法律關(guān)系，明確中選社會(huì)資本具有按約定出資設(shè)立項(xiàng)目公司、協(xié)助項(xiàng)目公司融資等義務(wù)。

在項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂PPP合同及/或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

3.8 出資及項(xiàng)目融資

中選社會(huì)資本向項(xiàng)目公司出資，項(xiàng)目公司為市域（郊）鐵路項(xiàng)目進(jìn)行融資。

3.9 項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施及驗(yàn)收投運(yùn)

項(xiàng)目公司在項(xiàng)目竣工后進(jìn)行工程初驗(yàn)；初驗(yàn)合格的，可以進(jìn)行試運(yùn)行；試運(yùn)行合格，并具備基本運(yùn)營(yíng)條件的，可以進(jìn)行試運(yùn)營(yíng)，并報(bào)有關(guān)部門備案。經(jīng)驗(yàn)收合格后，可交付正式運(yùn)營(yíng)。

3.10 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及收付費(fèi)

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理市域（郊）鐵路項(xiàng)目，向公眾提供服務(wù)并收取票款。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和/或相關(guān)部門及公眾對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)、管理、服務(wù)進(jìn)行績(jī)效考核，并由財(cái)政按照PPP合同約定支付操作可行性缺口補(bǔ)助，使項(xiàng)目公司取得合理收益并具有可持續(xù)性。

在市域（郊）鐵路PPP項(xiàng)目的操作過(guò)程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)始終堅(jiān)持“規(guī)范、公開(kāi)、透明”的原則，充分識(shí)別并合理分配和分擔(dān)項(xiàng)目中可能存在的各種風(fēng)險(xiǎn)。

4 運(yùn)作形式

在運(yùn)用PPP模式的過(guò)程中，根據(jù)擬實(shí)施的市域（郊）鐵路項(xiàng)目特點(diǎn)，可以采用以下具體運(yùn)作形式：

（1）對(duì)于利用既有鐵路線路改造完善開(kāi)行市域（郊）列車的項(xiàng)目，可以采用TOT+ROT等形式，通過(guò)授予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由其在特定期間內(nèi)投資、改造、運(yùn)營(yíng)特定市域（郊）鐵路項(xiàng)目，向社會(huì)公眾提供運(yùn)輸服務(wù)，獲得收益，并在特許經(jīng)營(yíng)期滿后將完好無(wú)損、可運(yùn)營(yíng)的市域（郊）鐵路基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償或有償移交給政府。

（2）對(duì)于新建市域（郊）鐵路，可以采用BOT、BOOT、BOO形式，由政府授予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和/或PPP合同履行義務(wù)，享有權(quán)利。

5 發(fā)展建議

5.1 通過(guò)有效競(jìng)爭(zhēng)培育市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體

目前國(guó)內(nèi)尚缺乏具有豐富經(jīng)驗(yàn)的市域（郊）鐵路投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)綜合服務(wù)商，在北京、上海、重慶、溫州等地的市域（郊）鐵路項(xiàng)目逐漸積累成熟的經(jīng)驗(yàn)后，這種局面可能會(huì)得到改善。在此之前，地方政府應(yīng)在開(kāi)展市域（郊）鐵路PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方招選的過(guò)程中，通過(guò)設(shè)定符合項(xiàng)目實(shí)際的招選條件，吸引具有一定相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)、較強(qiáng)財(cái)務(wù)實(shí)力的社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)，并建立激勵(lì)與約束相容的合作機(jī)制，為市域（郊）鐵路項(xiàng)目培育具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體，打破軌道交通運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的壟斷局面，形成市場(chǎng)化的有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。如北京在與港鐵進(jìn)行合作后，由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司和香港地鐵有限公司共同出資組建的北京京港地鐵有限公司已發(fā)展成為一個(gè)地鐵建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理的專業(yè)化公司，并在北京地鐵4號(hào)線后承接了大興線、14號(hào)線、16號(hào)線，已成為北京市軌道交通領(lǐng)域非常有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體。

5.2 建立項(xiàng)目全生命周期合同管理體系

市域（郊）鐵路將從一種交通運(yùn)輸方式獨(dú)立發(fā)展向交通與產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展轉(zhuǎn)變，從滿足基本出行需求向多元供給服務(wù)轉(zhuǎn)變，要堅(jiān)持投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)為一體的全過(guò)程、全鏈條、全生命周期的合同管理體系。表1所列的主要合同，基本可實(shí)現(xiàn)市域（郊）鐵路PPP項(xiàng)目的全程激勵(lì)與約束管理目標(biāo)。

表1 市域（郊）鐵路PPP項(xiàng)目主要合同體系

5.3 克服制約市域（郊）鐵路發(fā)展的制度因素

（1）合理確定項(xiàng)目資本金。《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)［2015］51號(hào)）將鐵路項(xiàng)目的資本金由25%調(diào)整為20%，但對(duì)于投資規(guī)模達(dá)幾十億、上百億元的市域（郊）鐵路項(xiàng)目而言，20%的項(xiàng)目資本金也是巨額投資，對(duì)政府和社會(huì)資本而言都具有較大壓力?，F(xiàn)實(shí)中許多投資人都采取“小股大債”的方式解決項(xiàng)目資本金，但因金融機(jī)構(gòu)在提供信貸支持和服務(wù)時(shí)獨(dú)立審貸，要根據(jù)借款主體和項(xiàng)目實(shí)際情況，按照國(guó)家規(guī)定的資本金制度要求，對(duì)資本金的真實(shí)性、投資收益和貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面審查和評(píng)估，由金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則前提下自主決定是否發(fā)放貸款以及具體的貸款數(shù)量和比例。此外，資本金過(guò)低可能導(dǎo)致貸款機(jī)構(gòu)要求股東提供擔(dān)保等增信措施。為此，市域（郊）鐵路PPP項(xiàng)目投資人應(yīng)綜合國(guó)家規(guī)定、銀行融資可得性、項(xiàng)目條件、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前期資金保障等因素，合理確定項(xiàng)目資本金。

（2）落實(shí)向社會(huì)資本放開(kāi)市域（郊）鐵路所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)措施。國(guó)發(fā)［2013］33號(hào)文提出“向地方政府和社會(huì)資本放開(kāi)城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路”，發(fā)改基礎(chǔ)［2015］1610號(hào)文重申向社會(huì)資本開(kāi)放鐵路所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，但因上述2個(gè)文件缺乏可操作性細(xì)則，至今沒(méi)有具體的落實(shí)措施，對(duì)于鐵路運(yùn)營(yíng)至關(guān)重要的路網(wǎng)資源的分配也沒(méi)有明確細(xì)則。從這幾年的實(shí)際情況看，社會(huì)資本投資建設(shè)包括市域（郊）鐵路在內(nèi)的鐵路項(xiàng)目的積極性并不高。在落實(shí)放開(kāi)市域（郊）鐵路所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的路徑尚不清晰，投資權(quán)益得不到確定保障的情況下，較難取信于社會(huì)資本使其具有投資動(dòng)力。

（3）落實(shí)“以地養(yǎng)路”措施彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)金流不足。《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2012］64號(hào)）、國(guó)發(fā)［2013］33號(hào)文以及發(fā)改基礎(chǔ)［2015］1610號(hào)文都規(guī)定了加大對(duì)社會(huì)資本投資的政策支持，尤其是推動(dòng)社會(huì)資本投資鐵路享受國(guó)家有關(guān)支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的政策，允許通過(guò)開(kāi)發(fā)鐵路用地及站場(chǎng)毗鄰區(qū)域土地、物業(yè)、商業(yè)、廣告等資源提高收益，允許地方政府以國(guó)有土地入股參與鐵路項(xiàng)目建設(shè)。社會(huì)資本投資的鐵路項(xiàng)目，在用地政策上與政府投資的鐵路項(xiàng)目實(shí)行同等政策。但上述土地綜合開(kāi)發(fā)政策至今缺乏可操作配套細(xì)則，導(dǎo)致良好的政策預(yù)期落地困難，沒(méi)有真正為社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造便利條件。

6 結(jié)束語(yǔ)

地方政府發(fā)展市域（郊）鐵路已獲得國(guó)家政策支持和鼓勵(lì)，采用PPP模式實(shí)施市域（郊）鐵路項(xiàng)目有利于減輕財(cái)政直接投資壓力，培育市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體，增加公共交通服務(wù)供給。落實(shí)市域（郊）鐵路發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，需要政府加大政策落地的支持力度，依法保障和維護(hù)地方政府及社會(huì)資本的投資權(quán)益，形成責(zé)、權(quán)、利對(duì)等的合作基礎(chǔ)，并盡快形成效力較高、內(nèi)容具體完備、條文系統(tǒng)協(xié)調(diào)的市域（郊）鐵路建設(shè)法律法規(guī)，對(duì)市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃、投融資、監(jiān)督管理等進(jìn)行全面規(guī)范，切實(shí)有效地保護(hù)投資者的利益，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資市域（郊）鐵路的積極性。

[1]高明明，陳燕．北京市郊通勤鐵路發(fā)展思路與建議[J]. 都市快軌交通，2013，26(2)：38-41．

[2]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)．發(fā)改基礎(chǔ)［2017］1173號(hào)關(guān) 于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)[S]．

責(zé)任編輯李鳳玲

The Study of the Operation Mechanism of Suburban Railway PPP Mode

LIU Jingxia
（Beijing Jingdu Law Ofce，Beijing 100020，China）

Suburban railway adopts the mode of cooperation between government and social capital, which is helpful to relieving direct investment stress for governments, fostering market-oriented operation subject and increasing the supply of public transport. This paper is to introduce the policy support and necessity of the openness of suburban railway to local governments and social capital as well as the adoption of PPP mode. Meanwhile, by analyzing the operation procedure and form of suburban railway PPP mode, some suggestions involving promoting the development of suburban railway PPP mode are put forward.

suburban railway；PPP mode；subsidy；investment and fnancing

U293.4；F532

：A

：1001-683X（2017）07-0022-05DOI：10.19549/j.issn.1001-683x.2017.07.022

2017-04-16

劉敬霞（1969—），女，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，碩士。E-mail：liu9618@263.net