汪金龍++李曉彬

[摘 要]

民主協(xié)商作為社區(qū)治理創(chuàng)新的重要方法和協(xié)調(diào)社區(qū)各方利益的有效手段一直受到政府、市場和社會(huì)的高度關(guān)注。在反思自由代議制民主弊端的基礎(chǔ)上，美國經(jīng)歷了從參與民主到協(xié)商民主再到參與式協(xié)商民主的理論發(fā)展，在實(shí)際的社區(qū)民主協(xié)商操作中形成了參與式治理框架下社區(qū)民主協(xié)商的實(shí)踐形式，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，通過對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)的分析和總結(jié)，可以為我國的社區(qū)民主協(xié)商建設(shè)與發(fā)展提供一些可借鑒的方法和路徑。

[關(guān)鍵詞]

美國參與式治理；社區(qū)民主協(xié)商；經(jīng)驗(yàn)；啟示

[中圖分類號(hào)] D73/77 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2017）08-0058-03

一直以來，民主協(xié)商作為社區(qū)治理創(chuàng)新的重要方法和協(xié)調(diào)社區(qū)各方利益的有效手段而受到了政府、市場和社會(huì)的高度關(guān)注。在反思自由代議制民主弊端的基礎(chǔ)上，美國經(jīng)歷了從參與民主到協(xié)商民主再到參與式協(xié)商民主的理論發(fā)展。從“參與民主”與“協(xié)商民主”兩個(gè)概念的關(guān)系來看，由于兩者既有理論上的關(guān)聯(lián)和繼承，又在實(shí)踐上有很多共通之處，所以在代議制民主的主導(dǎo)地位難以撼動(dòng)的情況下，參與民主和協(xié)商民主兩個(gè)理論體系逐步走向融合。在實(shí)踐過程中學(xué)者們提出兩種策略：一是協(xié)商性參與（Deliberative Participation），即為制度外的大規(guī)模社會(huì)參與運(yùn)動(dòng)注入?yún)f(xié)商的因素；二是參與性協(xié)商（Participatory Deliberation），即通過當(dāng)代技術(shù)手段擴(kuò)大制度內(nèi)部協(xié)商的參與范圍。[1]這兩種融合模式作為居民參與協(xié)商廣度和深度的代表，在基層的社區(qū)治理中都有涉及，結(jié)合來看，“參與”可以作為一種前提條件，在廣泛參與的背景框架下來具體開展社區(qū)民主協(xié)商的工作。得益于成熟的理論體系和優(yōu)良的自治傳統(tǒng)，美國這種參與式治理框架下的社區(qū)民主協(xié)商在實(shí)際操作中產(chǎn)生了良好的效果，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，這也為我國的社區(qū)民主協(xié)商建設(shè)與發(fā)展提供了可借鑒的方法和路徑。

一、參與式社區(qū)民主協(xié)商的模式化運(yùn)作

長期的發(fā)展使美國形成了許多參與式社區(qū)民主協(xié)商的經(jīng)典模式，并實(shí)現(xiàn)了理論的科學(xué)化與體系化、應(yīng)用的規(guī)范化與常態(tài)化，同時(shí)不斷促進(jìn)自身的改革和發(fā)展以適應(yīng)新的社區(qū)治理需要。

美國擁有良好的自治基礎(chǔ)，不僅公民具有較強(qiáng)的民主意識(shí)，社區(qū)也有比較成熟的參與機(jī)制，參與式社區(qū)治理完全可以作為一種背景模式的角色，將協(xié)商嵌入其中，關(guān)系到社區(qū)公民切身利益的社區(qū)治理和公共決策方面的問題大都可以用參與性協(xié)商的方式來解決。在過去的幾十年里，歐美各國有幾十種形式的參與式社區(qū)民主協(xié)商活動(dòng)在地方政府或是社區(qū)等不同的行政層級(jí)舉辦或進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，其中很大一部分經(jīng)典模式誕生于美國，例如：公民會(huì)議（Citizens Conference）、公民陪審團(tuán)（Citizens Jury）、協(xié)商式民意調(diào)查（Deliberative Polls）、21世紀(jì)市鎮(zhèn)會(huì)議（The 21st Century Town Meeting）以及學(xué)習(xí)圈（Study Circles）等[2]，這些不同的模式，根據(jù)政策議題的性質(zhì)、參與對(duì)象的背景、參與者的遴選方式、結(jié)論的形式等不同而有所差異。雖然各有特色，但這些模式的背后都有一個(gè)整體的參與式治理框架，這個(gè)框架為政府、組織和個(gè)人參與到社區(qū)的民主協(xié)商提供了接口，使參與協(xié)商的各方都能在既定的制度、流程和規(guī)則下順利開展工作，也使各種保障方式迅速體系化。

無論是哪種社區(qū)協(xié)商模式，只有經(jīng)常應(yīng)用到社區(qū)日常的事務(wù)處理中去，才能得到鞏固與完善。上述幾種模式雖然誕生的時(shí)間都不長，但是都已在美國甚至更多的歐亞國家的社區(qū)民主協(xié)商中被應(yīng)用，其中不乏很多實(shí)際操作中的經(jīng)典案例。只有通過常態(tài)化的應(yīng)用，才能使參與者得到流程化的訓(xùn)練，保證參與各方能有序地參與到社區(qū)協(xié)商之中，當(dāng)然這其中更需要專業(yè)的指導(dǎo)來協(xié)調(diào)各方，使他們做到心中有數(shù)，將更多的精力放在解決社區(qū)治理的問題上。同時(shí)這樣的實(shí)際演練也能使操作團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)模式自身的不足并及時(shí)加以修正。要保證協(xié)商過程順利進(jìn)行，首先要有一個(gè)良好的制度設(shè)計(jì)來使協(xié)商流程規(guī)范化和程序化。公民陪審團(tuán)創(chuàng)始人內(nèi)德·克羅斯比在自己的博士論文中提出公民陪審團(tuán)制度，后來專門設(shè)立杰斐遜中心來研究和實(shí)踐這一新的民主形式；21世紀(jì)市鎮(zhèn)會(huì)議以技術(shù)和方法見長，正是這些要素對(duì)流程進(jìn)行了有效的規(guī)劃，才能保證幾千人同一天聚在一起討論復(fù)雜的問題而不至混亂。開會(huì)之前，先定規(guī)則，這是美國人開會(huì)的特色，比如“羅伯特議事規(guī)則”作為一個(gè)科學(xué)有效的定律就在美國的各類會(huì)議中被廣泛應(yīng)用。相比之下，我國的社區(qū)民主協(xié)商還處于初步發(fā)展的階段，在制度建設(shè)、程序規(guī)范和規(guī)則應(yīng)用方面還有一些問題需要解決。

二、社區(qū)民主協(xié)商的多元化參與

各類非政府組織在美國的社區(qū)協(xié)商中扮演著十分重要的角色，數(shù)以百萬計(jì)的非政府組織遍布美國的各個(gè)社區(qū)，為社區(qū)提供各個(gè)層次的服務(wù)，有效彌補(bǔ)了政府工作的不足。學(xué)習(xí)圈[3]是由美國的學(xué)習(xí)圈資源中心（Study Circles Resource Center， SCRC）推動(dòng)的一種參與式社區(qū)治理下民主協(xié)商的討論模式，此中心于1989年在保羅·艾歇爾（Paul J. Aicher）基金會(huì)的支持下成立，學(xué)習(xí)圈的目的在于通過集合不同階層、種族、教育程度、年齡和政治觀點(diǎn)的民眾進(jìn)行對(duì)話協(xié)商，培養(yǎng)社區(qū)解決自身問題的能力，以協(xié)助社區(qū)的發(fā)展。這一模式廣泛地運(yùn)作在鄰里、城鎮(zhèn)等地方政府的層級(jí)，并且提供了各社區(qū)在操作此討論模式的協(xié)助和訓(xùn)練。學(xué)習(xí)圈的運(yùn)作與一般談話及聆聽的會(huì)談形式不同，它是由來自各種背景與理念的小區(qū)民眾（通常為8-12人），聚在一起討論小區(qū)成員共同關(guān)切的議題，通過公正的主持人帶領(lǐng)討論，由參與成員自身的生活經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，討論過程中尊重不同的觀點(diǎn)并提供每個(gè)人發(fā)言的空間，強(qiáng)調(diào)聆聽與尋找共同理解。通過學(xué)習(xí)圈的過程，參與者超越自己原先對(duì)某項(xiàng)議題的了解，擴(kuò)大了自身的觀點(diǎn)，這個(gè)過程有助于解決社區(qū)沖突以及促進(jìn)參與者批判性的思考，不但培養(yǎng)了各種參與者之間關(guān)系，也建立了參與者之間溝通的橋梁，使得參與者與自身生活以外更廣大的世界有所連結(jié)。自1989年成立以來，學(xué)習(xí)圈資源中心已經(jīng)協(xié)助超過400個(gè)美國社區(qū)運(yùn)用學(xué)習(xí)圈的協(xié)商模式來解決社區(qū)面對(duì)的問題，這些議題包括種族、教育、貧窮、移民、青年發(fā)展、鄰里關(guān)系、社區(qū)安全、警民關(guān)系和社區(qū)發(fā)展等。該中心在歷經(jīng)多年推動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)顯示，學(xué)習(xí)圈的確是想要改善社區(qū)生活并尋求組織社區(qū)對(duì)話的人士可以運(yùn)用的一種創(chuàng)新且有效的參與性協(xié)商模式。

諸如此類的非政府組織通過向社區(qū)提供人力資源和物質(zhì)資源，為社區(qū)居民參與協(xié)商搭建了一個(gè)很好的平臺(tái)，也營造了一個(gè)良好的氛圍，不僅能有效地實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的目標(biāo)，更加強(qiáng)了居民之間的交流，增強(qiáng)了居民之間的信任，培育了社會(huì)資本，使這種參與式治理框架下的社區(qū)民主協(xié)商走向良性發(fā)展的軌道。在這一過程中，政府要明確自己的定位，例如我國在社會(huì)治理新格局中給政府的定位是“政府負(fù)責(zé)”，但負(fù)責(zé)的程度、范圍要有深度和廣度上的邊界，不能大包大攬，要更多地發(fā)揮引導(dǎo)的作用，同時(shí)給社會(huì)組織和居民提供雙向的參與渠道，這樣才能使社區(qū)協(xié)商更有活力，更有效果。

三、參與式治理框架為社區(qū)民主協(xié)商提供系統(tǒng)化的保障

社區(qū)中參與式的治理框架為協(xié)商建立了完備的保障體系，包括制度、組織政策上的保障以及財(cái)力、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)和智力等方面的保障。

社區(qū)協(xié)商不僅需要廣泛的參與，更需要充分的人財(cái)物資源來保障整個(gè)活動(dòng)的順利開展。參與式社區(qū)治理框架在制度設(shè)計(jì)上為社區(qū)民主協(xié)商提供了突破口，即以自下而上的參與式治理為主要原則來建立和完善相關(guān)模式的運(yùn)作機(jī)制。美國政府制定了諸如《住宅和社區(qū)發(fā)展法》、《國家和社區(qū)服務(wù)合作條例》等關(guān)于社區(qū)的法律制度，地方政府也結(jié)合自身區(qū)域特點(diǎn)給社區(qū)協(xié)商提供更加細(xì)致的法律制度和政策的支持。在財(cái)力和物力上，學(xué)習(xí)圈資源中心由保羅·艾歇爾基金會(huì)提供穩(wěn)定的資金保障，全國性非營利組織21世紀(jì)市鎮(zhèn)會(huì)議所需要的設(shè)備支持也得到政府和居民的贊助[4]，這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對(duì)一些貧困的社區(qū)來說意義更加重大。有了這些基礎(chǔ)性的保障，社區(qū)協(xié)商過程中的組織力量就可以發(fā)揮作用，組織者引導(dǎo)協(xié)商的各方代表有序參與其中，在幾個(gè)模式中，主持人、社區(qū)志愿者等都貢獻(xiàn)出了自己的力量與智慧，這些主持人和志愿者都是經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)而掌握了相關(guān)知識(shí)，他們連同這些模式的設(shè)計(jì)者以及相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者等為參與式社區(qū)協(xié)商提供了強(qiáng)有力的智力保障，這也是這些經(jīng)典模式長盛不衰的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。隨著時(shí)代的發(fā)展，計(jì)算機(jī)、手機(jī)等終端的普及率迅速上升，更多人選擇獨(dú)自行動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)、多媒體等新技術(shù)的應(yīng)用使社區(qū)協(xié)商的參與程度極大提高，在21世紀(jì)市鎮(zhèn)會(huì)議案例中，通過這些新的技術(shù)和方法，該模式將一個(gè)個(gè)單獨(dú)的個(gè)體融入到一個(gè)龐大的協(xié)商會(huì)議中，實(shí)現(xiàn)了幾千人的線上融合，這樣的方式正是改變我國社區(qū)協(xié)商中議事成員結(jié)構(gòu)單一化的一劑良方。我國的社區(qū)協(xié)商正處在初步發(fā)展階段，迫于社區(qū)管理的壓力，建設(shè)社區(qū)協(xié)商載體的投入還不能達(dá)到充分的水平，這就需要更多的區(qū)域內(nèi)商業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織甚至個(gè)人自主參與到社區(qū)民主協(xié)商的建設(shè)中來，貢獻(xiàn)自己的力量和智慧。

四、民眾的協(xié)商精神使社區(qū)協(xié)商的運(yùn)用大眾化

美國在社區(qū)民主協(xié)商的建設(shè)與推廣過程中，利用了社區(qū)良好的自治基礎(chǔ)，充分發(fā)揚(yáng)了居民的協(xié)商精神，促進(jìn)了社區(qū)民主協(xié)商活動(dòng)的開展。

從“五月花”號(hào)登陸北美大陸以來，早期居民約定俗成的傳統(tǒng)就成為美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的源頭和基礎(chǔ)。美國社區(qū)居民良好的自治精神已成為其民情的一大特點(diǎn)。無論是21世紀(jì)市鎮(zhèn)會(huì)議，還是學(xué)習(xí)圈資源中心，這些模式在美國大大小小的社區(qū)發(fā)揮作用時(shí)，政府部門的干預(yù)是極少的，連主辦方也只是提供基礎(chǔ)性的指導(dǎo)工作，活躍在整個(gè)過程中的是社區(qū)各類居民，從議題的提出到方案的執(zhí)行，參與協(xié)商的社區(qū)居民都當(dāng)做是自己的事情去認(rèn)真對(duì)待，他們知道如何定位自己的角色、責(zé)任以及與政府的關(guān)系，有著強(qiáng)有力的公民身份意識(shí)。參與式社區(qū)民主協(xié)商充分利用了美國社區(qū)居民的這些優(yōu)點(diǎn)，在設(shè)立制度、制定規(guī)則、安排流程時(shí)將這種精神層面的元素融入其中，使參與式社區(qū)治理的框架更加富有彈性，這樣就更有利于社區(qū)民主協(xié)商的嵌入。社區(qū)居民這種積極的反饋同樣有利于協(xié)商會(huì)議主辦方的工作，這種良性的互動(dòng)使居民的利益表達(dá)更加自如、參與渠道更加通暢、協(xié)商結(jié)果更加有效。自治傳統(tǒng)和協(xié)商精神就像是潤滑劑一樣使這種參與式社區(qū)治理框架下的社區(qū)民主協(xié)商開展得毫無阻力。這些要素使美國參與式治理框架下的社區(qū)民主協(xié)商形成一個(gè)良性循環(huán)和互動(dòng)的過程。經(jīng)過長期的運(yùn)作，大量政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和志愿者積極主動(dòng)地參與到其中，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等現(xiàn)代化手段的應(yīng)用，這些載體在基層社區(qū)治理中發(fā)揮的作用越來越重要。在這一過程中，公民不僅是治理的對(duì)象，也是達(dá)成良善基層治理的理論構(gòu)建者與政策伙伴。通過有效的公民參與，公民的民主素養(yǎng)得以提升，政策的質(zhì)量得以加強(qiáng)，民主政治也得以深化。

美國這種參與式治理下社區(qū)民主協(xié)商的優(yōu)良模式有其特殊的產(chǎn)生背景：良好的社區(qū)居民自治傳統(tǒng)、完善的公民社會(huì)體系、成熟的社區(qū)商業(yè)化運(yùn)作模式、民眾積極參與的志愿精神等。活絡(luò)的民主政治需要透過較低的行政層級(jí)并廣納草根性的公民參與來促成[5]，社區(qū)協(xié)商就是通過基層公民的參與來解決城市社區(qū)管理和建設(shè)的一個(gè)有效方式，但這在我國卻面臨著各種問題的考驗(yàn)，譬如法制化、制度化、規(guī)范化程度不夠，專業(yè)人員、協(xié)商技術(shù)的缺乏，與其他社區(qū)組織關(guān)系的模糊等等，針對(duì)這些方面的問題，結(jié)合美國參與式治理框架下社區(qū)民主協(xié)商模式的一些經(jīng)驗(yàn)，我國在基層社區(qū)民主協(xié)商建設(shè)和完善過程中至少要做到以下幾點(diǎn)：一是要結(jié)合社區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，培育適合本社區(qū)協(xié)商議事的平臺(tái)，完善相關(guān)制度，最終形成科學(xué)、規(guī)范、有序的穩(wěn)定模式；二是鼓勵(lì)各類社會(huì)組織、非政府組織（諸如非營利組織、志愿者組織、社區(qū)公民組織、基金會(huì)等）參與到社區(qū)民主協(xié)商中來，政府與組織之間建立合作關(guān)系，共同推進(jìn)社區(qū)民主協(xié)商活動(dòng)的展開；三是明確社區(qū)各組織職權(quán)邊界，協(xié)同服務(wù)社區(qū)的民主協(xié)商建設(shè)，為協(xié)商工作的順利有序開展建立有效的保障體系；四是加強(qiáng)對(duì)相關(guān)成員的專業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)工作，同時(shí)積極動(dòng)員各類社區(qū)居民參與社區(qū)協(xié)商，培育居民的協(xié)商精神，鼓勵(lì)居民以協(xié)商的方式來自我管理、自我服務(wù)，使民主協(xié)商作為解決基層問題的一種手段更加大眾化。我們?cè)诮梃b美國經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候要注意地域差異，結(jié)合自己的實(shí)際情況建構(gòu)參與式社區(qū)治理的框架，根據(jù)不同社區(qū)的特點(diǎn)嵌入民主協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)，加快“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”社會(huì)治理體系的完善。

參考文獻(xiàn)

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[2][4]馬奔.協(xié)商民主的方法[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015（1）.307-325.

[3]林子倫.審議民主在社區(qū)：臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)[C].“海峽兩岸參與式地方治理”學(xué)術(shù)研討會(huì)資料，2008.9.22-23.

[5]Ian Shapiro.The State of Democratic Theory[M]. Princeton University Press， 2003.

作者汪金龍系中共上海市委黨校黨史黨建教研部碩士研究生，李曉彬系中共上海市委黨校社會(huì)學(xué)教研部碩士研究生；指導(dǎo)教師：周敬青

責(zé)任編輯：趙 菲