周鐵濤

（中共益陽(yáng)市委黨校 湖南 益陽(yáng) 413000）

論農(nóng)村基層治理中的政府協(xié)商

周鐵濤

（中共益陽(yáng)市委黨校 湖南 益陽(yáng) 413000）

農(nóng)村基層治理中，政府協(xié)商是解決農(nóng)民利益訴求問(wèn)題，推進(jìn)政府決策科學(xué)、民主、合法，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的有效路徑。發(fā)端于浙江溫嶺的民主懇談模式是農(nóng)村基層民主的重要形式，也是對(duì)政府協(xié)商的有益探索，其呈現(xiàn)出公眾參與性、公開(kāi)透明性、主體平等性、結(jié)果協(xié)商性四個(gè)方面的特征。在農(nóng)村基層治理中推進(jìn)政府協(xié)商，需要探尋政府信息公開(kāi)的有效模式、公民政治參與的有效途徑、基層民主協(xié)商的有效機(jī)制。

農(nóng)村；基層治理；政府協(xié)商；政治參與

“在現(xiàn)代化國(guó)家中，政治參與擴(kuò)大的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)就是農(nóng)村民眾開(kāi)始介入國(guó)家政治”。2015年2月，中共中央印發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，政府協(xié)商成為七大協(xié)商之一。在傳統(tǒng)中國(guó)治理的歷史長(zhǎng)河中，從來(lái)都是臣民本位、官進(jìn)民退，更多的是統(tǒng)治的觀念在主導(dǎo)，缺少協(xié)商。當(dāng)前的農(nóng)村基層治理，無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，還是村、組干部，“官本位”、“權(quán)本位”觀念的影響仍然根深蒂固，如何有效推進(jìn)民主協(xié)商，保障農(nóng)民參與權(quán)利，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧有序發(fā)展，成為具有重要現(xiàn)實(shí)意義的課題。

1 農(nóng)村基層治理中政府協(xié)商的基本內(nèi)涵

從詞義上說(shuō)，協(xié)商是指為了取得一致意見(jiàn)而共同商量。延伸到現(xiàn)代政治，則表示一種重要的民主形式。政府協(xié)商是推進(jìn)政府決策科學(xué)、民主、合法，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的有效路徑，是指在各級(jí)政府的主導(dǎo)下，通過(guò)與各相關(guān)組織、團(tuán)體、公民共同商量，形成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)有序治理的一種現(xiàn)代民主形式。農(nóng)村基層治理中的政府協(xié)商是在民主的基礎(chǔ)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)下，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的“共治”為目標(biāo)，充分發(fā)揮村民自治組織、企業(yè)、社會(huì)組織、農(nóng)村居民等的作用，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)有效治理。

農(nóng)村基層治理中政府協(xié)商的核心內(nèi)容是如何解決好農(nóng)民的利益訴求問(wèn)題。當(dāng)前，農(nóng)村仍然處于傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)渡期，利益訴求和價(jià)值觀念都呈現(xiàn)多元化特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作千頭萬(wàn)緒，既要完成上級(jí)政府及各部門(mén)交辦的工作，也要主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)，積極謀劃農(nóng)村發(fā)展，諸多工作圍繞的核心問(wèn)題實(shí)際是農(nóng)民利益問(wèn)題。在農(nóng)民的各種利益訴求中，有依法應(yīng)當(dāng)予以保障的，也有不符合相關(guān)法律、政策規(guī)定，屬于農(nóng)民個(gè)人所期待的。政府行政最容易解決的是符合法律政策規(guī)定的部分，對(duì)于一些不合理的訴求，則需加以引導(dǎo)，而對(duì)于一些不具有普遍適用性但又有政策依據(jù)的，要實(shí)現(xiàn)公平公正則比較難以把握。隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加快，城市的擴(kuò)張和農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)都引發(fā)了各種新的矛盾，在農(nóng)村公共利益領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要推進(jìn)某項(xiàng)建設(shè)，不管是征占土地還是引進(jìn)企業(yè)發(fā)展，只要關(guān)乎農(nóng)民利益、關(guān)乎農(nóng)村環(huán)境、關(guān)乎公平公正，都需要引入政府協(xié)商，否則極易引發(fā)矛盾糾紛，甚至在一些地方，由于政府決策未尊重民意或民主程序缺失，還引發(fā)了群體性事件。

2 農(nóng)村基層治理中政府協(xié)商的有益探索

農(nóng)村治理實(shí)踐中，為緩和矛盾、化解糾紛，一些地方對(duì)政府協(xié)商做了各種有益的探索，也取得了一定成效，有的甚至得到了推廣，成為新時(shí)期基層政府治理的新模式。民主懇談就是發(fā)端于浙江溫嶺的一種基層民主協(xié)商形式。1999年，溫嶺松門(mén)鎮(zhèn)舉辦了主題為“推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)、改善鎮(zhèn)容村貌”的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”，以此為平臺(tái)，松門(mén)鎮(zhèn)黨委政府邀請(qǐng)村民座談，平等交流，由于形式新穎，吸引了大量群眾自愿參加，民眾意見(jiàn)得以表達(dá)，論壇成效顯著。此后，溫嶺市及時(shí)總結(jié)推廣了松門(mén)的做法，出現(xiàn)了形式多樣的政府與民眾的溝通和對(duì)話。在此基礎(chǔ)上，民主懇談開(kāi)始走向制度化、規(guī)范化和程序化，逐漸發(fā)展為社會(huì)公眾廣泛參與基層政府治理的民主懇談模式。2004年，民主懇談獲得第二屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。以民主懇談為核心的基層民主實(shí)踐也被稱為“溫嶺模式”。

2.1 溫嶺民主懇談的內(nèi)容。溫嶺的民主懇談在鎮(zhèn)、村兩級(jí)實(shí)施，包括鎮(zhèn)民主聽(tīng)證和村民主議事。鎮(zhèn)級(jí)層面主要是鎮(zhèn)民主聽(tīng)證制度，要求各鎮(zhèn)或街道在作出重要項(xiàng)目建設(shè)、調(diào)整村鎮(zhèn)規(guī)劃、處理廣大涉及群眾利益的重要事項(xiàng)、制定新辦法等重大決策前要舉行有民眾參與的聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)建議。其程序包括黨委政府醞釀、討論、提出初步意見(jiàn)或方案、提交民主聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行聽(tīng)證，在認(rèn)真聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和要求的基礎(chǔ)上，現(xiàn)場(chǎng)研究并進(jìn)行重大決策。村級(jí)層面民主議事制度主要強(qiáng)調(diào)村民自治機(jī)構(gòu)在對(duì)村級(jí)公共事務(wù)和公益事業(yè)作出某項(xiàng)決定和決策時(shí)，必須召開(kāi)村民主議事會(huì)，由村民共同討論，達(dá)成共識(shí)。

2.2 溫嶺民主懇談的特點(diǎn)。作為政府協(xié)商的有益探索，溫嶺民主懇談?dòng)幸韵滤膫€(gè)方面的特點(diǎn)。

2.2.1 公眾參與性。民主懇談中的公眾參與主要有三個(gè)途徑：一是基層政府主動(dòng)邀請(qǐng)有直接利害關(guān)系的利益相關(guān)人參加；二是利益相關(guān)公民或者熱心公民自主選擇參加；三是以隨機(jī)抽樣的形式在相關(guān)行政轄區(qū)的公眾中抽選參與者。這些方式的選擇一般會(huì)按照議題的不同而有所側(cè)重，保證了參與實(shí)效基礎(chǔ)上民眾參與的廣泛性。

2.2.2 公開(kāi)透明性。公開(kāi)透明實(shí)質(zhì)是對(duì)公民知情權(quán)的保障，溫嶺模式中的公開(kāi)透明主要表現(xiàn)為信息公開(kāi)、內(nèi)容公開(kāi)和過(guò)程公開(kāi)，黨委政府對(duì)相關(guān)聽(tīng)證信息的公開(kāi)要為公民留出足夠的時(shí)間去了解相關(guān)情況和思考、醞釀，內(nèi)容的公開(kāi)則包括政府欲決策的事項(xiàng)、理由及前期工作、初步設(shè)想，過(guò)程的公開(kāi)主要是聽(tīng)證過(guò)程及聽(tīng)證之后決策過(guò)程和結(jié)果的公開(kāi)，自聽(tīng)證到最終形成決策，只要公民愿意參與或旁聽(tīng)，可全程參與。

2.2.3 主體平等性。一方面，政府協(xié)商基礎(chǔ)上的公共決策過(guò)程中，政府擔(dān)任的是組織聽(tīng)證的角色，在實(shí)質(zhì)聽(tīng)證過(guò)程中，公民有自由表達(dá)意志的權(quán)利，與基層干部享有平等的參與權(quán)、建議權(quán)，政府無(wú)特權(quán)；另一方面，各個(gè)社會(huì)參與主體在政府協(xié)商的過(guò)程中享有平等的權(quán)利，不受經(jīng)濟(jì)狀況、身份地位、社會(huì)角色等的限制，在投票表決過(guò)程中一人一票。

2.2.4 結(jié)果協(xié)商性。平等協(xié)商是溫嶺模式的精髓。不管是政府公開(kāi)聽(tīng)證還是村級(jí)民主議事，實(shí)質(zhì)都是一種利益的博弈，盡管政府在決策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)處于中立地位，其決策卻會(huì)影響到各個(gè)不同群體、不同個(gè)體的利益，參與政府協(xié)商的民眾有來(lái)自各個(gè)群體的代表，都希望通過(guò)自身參與影響到政府決策，從而有利于自身利益的維護(hù)，在某些情況下，政府也有自身的利益訴求，也必須面對(duì)來(lái)自聽(tīng)證各方各種責(zé)難，多元主體的不同利益訴求幾乎不可能在同一決策中得到滿足，由此，協(xié)商成為必要，民主懇談的過(guò)程就是參與各方利益訴求逐漸達(dá)成妥協(xié)的過(guò)程，由于多元主體都參與進(jìn)來(lái)了，一旦博弈的過(guò)程結(jié)束，利益格局形成，就達(dá)成了共識(shí)，形成了政府決策的結(jié)果。

3 農(nóng)村基層治理中推進(jìn)政府協(xié)商的思考

3.1 探尋政府信息公開(kāi)的有效模式。信息公開(kāi)是公民政治參與的前提，也是政府協(xié)商的前提。就目前的信息公開(kāi)而言，有行政法規(guī)予以規(guī)范。事實(shí)上，農(nóng)村基層民眾對(duì)信息公開(kāi)更關(guān)注的是與自身利益相關(guān)的內(nèi)容，希望提前獲知信息以獲取更多利益。比如公路建設(shè)要征收土地，由于政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是確定的，各家各戶的房屋、土地、青苗等各不相同，個(gè)別較早獲知信息的家庭提前興建一些簡(jiǎn)易建筑或投資某些經(jīng)濟(jì)作物，以獲取更多補(bǔ)貼，而獲知信息較晚的家庭獲取的補(bǔ)貼則較少，這就是信息不對(duì)稱所造成的不均衡。推進(jìn)政府協(xié)商，需要通過(guò)有效的渠道和形式讓相關(guān)公民在同樣的時(shí)間獲得相同的信息，不能在信息公開(kāi)不對(duì)等的基礎(chǔ)上談?wù)畢f(xié)商。

3.2 探尋公民政治參與的有效途徑?！爱?dāng)代農(nóng)民日趨頻繁的政治參與實(shí)質(zhì)是一種利益訴求的表達(dá)”，有效的政治參與途徑是政府協(xié)商的基礎(chǔ)。目前的農(nóng)村基層治理中，農(nóng)民政治參與多表現(xiàn)為對(duì)村級(jí)事務(wù)管理、村級(jí)決策的參與，也有個(gè)別表現(xiàn)為農(nóng)民通過(guò)各種渠道到上級(jí)政府信訪，甚至進(jìn)京上訪，這些政治參與有制度內(nèi)的，也有制度外的，制度外的被稱為“非訪”。當(dāng)農(nóng)民缺少與基層政府對(duì)話、協(xié)商的渠道時(shí)，其利益訴求的表達(dá)可能表現(xiàn)為非制度化的政治參與?；鶎诱七M(jìn)政府協(xié)商，必須在信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上通過(guò)諸如聽(tīng)證、討論、征求意見(jiàn)等形式，讓更多的民眾有機(jī)會(huì)表達(dá)自身意愿，而政府及相關(guān)部門(mén)則應(yīng)在充分考慮各種訴求的基礎(chǔ)之上進(jìn)行相應(yīng)決策。

3.3 探尋基層民主協(xié)商的有效機(jī)制。推進(jìn)政府協(xié)商需要有切實(shí)可行的機(jī)制予以保障，由于各地農(nóng)村千差萬(wàn)別，這種機(jī)制可以通過(guò)法律進(jìn)行原則性的規(guī)定，也可以運(yùn)用地級(jí)市的立法權(quán)進(jìn)行地方立法。有效的民主協(xié)商機(jī)制需要強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面的內(nèi)容：一是要強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用。政府不能僅僅是參與者，還應(yīng)該在協(xié)商前做好充分的調(diào)查研究，形成初步意見(jiàn)，在民眾參與協(xié)商的過(guò)程中，并非所有參與者都具備現(xiàn)代協(xié)商的能力和素質(zhì)，同樣需要引導(dǎo)。二是要將政府協(xié)商的過(guò)程程序化。正式意義上的政府協(xié)商不是簡(jiǎn)單地派幾個(gè)干部下去聽(tīng)聽(tīng)群眾的呼聲，而是要以程序化的形式聽(tīng)取民眾意見(jiàn)和建議，需要有特定的程序方顯權(quán)威。三是最終決策要充分尊重參與者的意見(jiàn)?？蓞⒄招姓?zhí)法聽(tīng)證，政府協(xié)商過(guò)程中的決策依據(jù)應(yīng)該是協(xié)商過(guò)程中的相關(guān)證據(jù)和意見(jiàn)、建議，而不應(yīng)是在確定決策結(jié)果基礎(chǔ)上的協(xié)商的程序。

[1]塞繆爾·亨廷頓.變革社會(huì)中的政治秩序 [M].上海：上海譯文出版社，1989.

[2]周鐵濤.農(nóng)民政治參與視閾下的農(nóng)村治理法治化[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2017（02）：67～73.

[3]徐勇.中國(guó)農(nóng)民的政治認(rèn)知與參與 [M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012.

益陽(yáng)市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)立項(xiàng)課題——政府協(xié)商與基層治理現(xiàn)代化研究 (2016YS42)。