文 ｜孫長軍

北京市軌道交通PPP建設模式初探

文 ｜孫長軍

孫長軍，工學博士，教授級高級工程師，現(xiàn)任北京市軌道交通建設管理有限公司科研標準部部長。具有豐富的城市軌道交通建設工程管理、安全質量管理、風險管理、科研技術管理經驗，發(fā)表核心期刊及EI論文十余篇，獲北京市科技進步獎等榮譽稱號。

北京軌道交通的建設和發(fā)展

北京地鐵始建于1965年7月1日，1969年10月1日第一條地鐵線路建成通車，使北京成為中國第一個擁有地鐵的城市。經過52年的發(fā)展和艱苦探索，北京城市軌道交通形成了一整套完善的工程技術體系。尤其是經過近十幾年持續(xù)高速大規(guī)模的軌道交通建設，取得了豐富的建設與運營經驗，擁有了管控超大客流沖擊的能力，培養(yǎng)了一大批具有豐富工程管理及技術經驗和能力的人才隊伍，匯聚了國內一流的科技創(chuàng)新研發(fā)平臺和力量，使得北京城市軌道交通為中國軌道交通的發(fā)展樹立了良好的典范，具有較大的影響。

根據(jù)2015年國家發(fā)改委批復的《北京市城市軌道交通建設規(guī)劃（2015～2021年）》，至2021年，北京市軌道交通運營總里程將達到999公里，城市軌道交通遠景線網（地鐵、區(qū)域快軌、中低運量系統(tǒng)）由35條線路組成，其中21條為中心城地鐵線路、7條區(qū)域快軌線路、5條中低運量線路、2條機場專用線路，總規(guī)模1524公里。

2016年，北京軌道交通運營里程574公里，年客運量達36.6億人次；日均客運量1002.5萬人次。2017年北京地鐵新開工2條（段）12.6公里；在建20條（段）354.8公里，其中計劃開通3段34.6公里；待建5條（段） 63.1公里；到年底將運營22條（段），達608.2公里。

北京市軌道交通建設管理的政府層面由北京市重大項目建設指揮部統(tǒng)籌協(xié)調，市發(fā)改委、市財政局、市規(guī)劃國土委、各區(qū)縣政府、交通委等作為指揮部成員單位；企業(yè)層面由相關投資、設計、建設、運營管理單位組成。北京市的建設實行三分開的形式，由投資、建設、運營不同的企業(yè)承擔。

PPP模式簡介

PPP就是政府與社會資本合作的模式，指的是政府與社會資本通過合作來提供公共產品或服務的一種方式，主要包括服務合同、管理合同、租賃合同及特許經營權合同四大合同類型，其中特許經營合同是合同的主要形式。PPP的本質就是將原有的由地方政府融資平臺投資基礎設施建設的模式轉變?yōu)橛善髽I(yè)和社會資本的合營平臺投資建設，政府采購服務，將政府債務轉化為企業(yè)債務。

財政部于 2014年11月29日下發(fā)《政府和社會資本合作操作指南》（以下簡稱《操作指南》）可以看作是財政部《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作有關問題的通知》（76號文）的落實和細化?！恫僮髦改稀返淖畲筇攸c是覆蓋了PPP項目的全生命周期，對PPP項目的設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的各環(huán)節(jié)操作流程進行了全方位規(guī)范。PPP項目一般有以下環(huán)節(jié)：項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交。

PPP運作模式

政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司簽訂特許合同，由特許公司負責籌資、建設及經營。特許公司一般由中標的建筑公司或對項目進行投資的第三方組成股份有限公司。在PPP模式中涉及到多個參與方—政府部門、社會投資者、PPP項目公司、金融機構等，其職能和需求各不相同。比如說項目公司，它的主要職能是獲取政府授權的工程建設和建設項目的特許權，負責項目和融資、設計、建設和運作的全過程，它的主要訴求是承擔項目施工建設，降低地方政府的信用風險。

基于多方參與，公共部門和私營部門能夠反復協(xié)商并實現(xiàn)風險分擔。由公共部門和民營部門共同承擔基礎設施項目的建設，并且分擔相應的責任和風險，這也是PPP模式在全球基礎設施建設方面廣泛應用的原因。

PPP項目運作方式，從存量項目來看主要運作有委托運營、O&M、TOT、ROT方式。對于新建項目更多的是采用BOT或BOO等方式。對于不同類型的PPP項目收費機制主要有使用者付費、可行性缺口補助和政府付費三種收費機制。一是完全依靠項目用戶付費（如供水、燃氣項目），二是完全由政府支付服務費用（如市政道路、排水管網、生態(tài)環(huán)境治理項目），三是部分來自項目用戶付費并由政府提供缺口補貼，以保障項目財務可行性（如污水處理項目、垃圾處理項目） 。

PPP項目評價一般采用物有所值（VFM）評價方法，從定性和定量兩個方面展開，物有所值的評價在國際上普遍運用于評估一個項目是否適合采用PPP模式，其本質是比較采用PPP與公共模式兩種情況下所需成本凈現(xiàn)值的大小，若PPP模式下成本凈現(xiàn)值更低，則適合采用。

PPP模式具有以下優(yōu)點：雙贏、彌補公共部門資金不足、節(jié)約管理和資金成本、提高工作效率、節(jié)約時間、有助于提升基礎設施建設和服務水平。PPP項目也有一定的缺點，如風險識別難、風險分擔機制要求高；PPP模式的組織形式非常復雜，沒有一個標準的應用程序參照、易產生糾紛問題、投資人選擇難度大。

PPP在中國不是新鮮事物，改革開放至今PPP模式在我國經歷了五個發(fā)展階段。首先是改革開放初期為探索階段，代表項目是深圳沙角B電廠。從1994-2002年小規(guī)模試點階段，代表項目是房山長陽新城項目；2003-2008年是推廣試點階段，代表項目是北京地鐵4號線和鳥巢；2009-2012年是短暫停滯階段；2013年至今為發(fā)展新階段。PPP在我國即將崛起已經成為不爭的事實，必將帶動萬億市場空間，前景巨大。主要原因有：原有的土地財政模式難以支撐城鎮(zhèn)化的巨額融資需求，據(jù)統(tǒng)計，截止到2016年中國地方政府債務已經達到17萬億元，地方政府償債壓力巨大，PPP可緩解政府債務壓力，降低系統(tǒng)性風險。另外，PPP模式能夠實現(xiàn)多方共贏，發(fā)展前景無限；再有國家政策大力支撐，空間巨大。

PPP模式也改變了建筑行業(yè)的營利模式，并成為建設行業(yè)發(fā)展的“風口”，為建筑業(yè)發(fā)展帶來了更大的機遇。傳統(tǒng)模式下建筑施工企業(yè)是單純的建筑施工營利，PPP模式下轉變?yōu)槭姓椖窟\營企業(yè)，不僅僅獲得施工收益，而且能夠獲得項目運營收益，降低了投資風險，提高了項目收益率。目前PPP主要應用領域主要有供水、供暖、供氣、污水處理、垃圾處理、安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療保險等九大領域。當前，PPP項目仍以存量項目為主，增量項目相對較少。

財政部和發(fā)改委就PPP在政企關系、風險共擔等領域達成共識，但在試點項目的領域和操作方法上存在差異。財政部和發(fā)改委尚未對PPP的具體合作形式做非常嚴格的限定，主要對政府部門和社會資本各自要承擔的主要職責進行描述，并各自列舉了一些項目運作方式。

《操作指南》就項目準備、項目執(zhí)行、項目采購、項目運作方式和項目移交給出了基本操作程序。發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》的附件包含了政府和社會資本合作項目通用合同指南，其中規(guī)定了包括合同主體、合同關系、投資計劃及融資方案、項目前期工作、工程建設、政府移交資產、運營和服務、社會資本主體移交項目、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決和其他約定多個方面的基本內容。財政部認為社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè);發(fā)改委認為社會資本主體，應是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經營主體。

政府部門在PPP模式中的職能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：招投標和質量監(jiān)管、特許經營權授予、價格監(jiān)督、部分政府付費（含補貼）、融資支持基金（包括股權、債權、擔保等形式的支持）；社會資本要承擔包括建設、運營、維護、融資的大部分職能，項目公司可以按商業(yè)化原則舉借債務，但政府不承擔項目公司的償債責任。

PPP模式案例——北京地鐵4號線介紹

北京地鐵4號線南起豐臺區(qū)南四環(huán)公益西橋，途經宣武區(qū)和西城區(qū)，北至海淀區(qū)安河橋北，是貫穿北京城區(qū)南北的軌道交通主干線之一。

北京地鐵4號線項目總投資153億元人民幣，是中國大陸第一個社會投資者參與投資的地鐵項目，分為兩部分，A部分主要指土建和隧道，由北京市政府出資，B部分主要是機電和車輛部分，由PPP公司出資。公司建立了客流及票價補償機制，由PPP公司運營整個項目30年；地鐵4號線就是按照設備系統(tǒng)PPP模式進行，A部分107億元，包括征地拆遷和洞體、軌道等土建工程，占總投資70%，由政府投資；B部分包括車輛、信號等機電設備工程，約46億元,占總投資30%，由京港地鐵公司投資。

工程建設管理由京投公司和京港地鐵公司分別委托北京市軌道建設管理有限公司統(tǒng)一負責。京港地鐵公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施的維護、設備的更新改造，站內的商業(yè)經營，自行負擔運營維護成本及約32億元的資產更新投資，通過票款收入及站內商業(yè)經營收入回收投資。30年特許經營期結束后，京港地鐵公司再將4號線工程完好無償?shù)匾平唤o市政府。

4號線項目采用“測算票價”作為確定投資方運營收入的依據(jù)，同時建立了測算票價的調整機制。以測算票價為基礎，約定相應的票價差額補償和收益分享機制，構建了票價風險的分擔機制：如果實際票價收入水平低于測算票價收入水平，市政府需就其差額給予特許經營公司補償；如果實際票價收入水平高于測算票價收入水平，特許經營公司應將其差額的 70%返還給市政府。

當客流量連續(xù)三年低于預測客流的 80%，特許經營公司可申請補償，或者放棄項目；當客流量超過預測客流時，政府分享超出預測客流量 10%以內票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的 60%。

PPP模式案例——北京軌道交通新機場線

新機場軌道線位于北京南部三環(huán)以外區(qū)域，是北京市交通線網中連接中心城與新機場的軌道交通線路。本期工程南起新機場本期用地界地南側，北至草橋站站后折返線。線路全長 41.36公里。本期共設3座車站，1座車輛段。

項目總投資約292.63億元，其中引入社會資本部分總投資約173.61億元。采用PPP模式由京投公司（政府出資人代表）與社會投資人共同組建項目公司進行特許經營。

項目特許期分為建設期和特許經營期，建設期：約35個月（2016年11月1日-2019年9月19日）；特許經營期：從全線貫通試運營日起，期限為30年，計劃全線貫通試運營日期：2019年9月20日。

北京地鐵4號線PPP管理模式

新機場軌道線按照建設內容劃分為A和B兩部分，A部分投資額約為119.02億元，約占項目總投資的40.67%，主要包括新機場線前期工程、站前廣場、草橋站（含城市航站樓）和新機場北航站樓站相關工程；B部分為除A部分以外的建設內容，投資額約為173.61億元，約占項目總投資的59.33%。主要包括新機場線B部分的前期專項工程、土建工程、裝修工程、設備設施等。

新機場軌道線A部分由京投公司的全資子公司負責投資、建設，B部分由市政府通過招標方式選擇的社會投資人投資、建設。項目公司與北京市交通委員會和新機場線公司等項目相關主體簽署項目特許協(xié)議等相關法律文件，負責B部分的投資、建設和特許經營期內全線的運營。

2016年招標已經結束，由北京市軌道交通、中鐵建、北京城建、北京市政等聯(lián)合體中標，成立了相關的項目公司，由項目公司履行項目法人職責，負責B部分的投資、建設（包括施工圖設計管理）和特許經營期內全線的運營。京投公司持有項目公司2%的股權，其余股權由社會投資人持有。項目公司與新機場線公司簽訂資產租賃協(xié)議，取得A部分資產的使用權。

由通過招標確定的社會投資人或社會投資人聯(lián)合體中的建筑企業(yè)依法負責B部分相應工程的建設施工，由監(jiān)管單位負責B部分工程監(jiān)督管理。項目公司負責新機場線全線的運營管理、維護維修、更新改造和追加投資。項目公司是運營的法人主體和責任主體，承擔運營安全管理責任和社會責任，不得轉包運營業(yè)務。特許經營期結束時，項目公司將新機場軌道線（含AB部分）設施完好、無償?shù)匾平唤o新機場線公司或市政府指定部門。

北京軌道交通新機場線PPP管理模式

展望

PPP融資模式是以項目為主體的融資活動，是項目融資的實現(xiàn)形式。PPP融資模式不僅能夠使更多的民營資本參與項目建設，而且在一定程度上能夠保證民營資本的投資回報，減輕政府初期建設投資負擔和風險，形成政府、企業(yè)和私人企業(yè)“多贏”的合作形式。在城市軌道交通建設中運用PPP模式有利于解決建設資金短缺的瓶頸現(xiàn)象，有著廣泛前景。

本文為孫長軍在2017中國城市軌道交通高層論壇·分論壇七城市軌道工程建設中外對話中的發(fā)言，根據(jù)錄音整理后授權刊登。