文/趙旭輝

英國警察組織的發(fā)展

文/趙旭輝

自1829年建立職業(yè)警察制度以來，英國先后根據(jù)《1856年郡和市警察法》《1946年警察法》《1964年警察法》，對郡、市、鎮(zhèn)警察組織進(jìn)行大規(guī)模的合并重組，建立了“內(nèi)政部-警察局”兩級警察機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)。其中，各地警察局基本上以郡為管轄范圍，但管轄范圍與行政區(qū)劃并非完全一致。如1967年4月1日成立的德文和康沃爾（Devon and Cornwall）郡警察局，就是德文和?？速愄兀―evon and Exeter）郡警察局、康沃爾（Cornwall）郡警察局、普利茅斯（Plymouth）市警察局合并而成。上述三個警察局又是由26個郡、市、鎮(zhèn)警察組織歷經(jīng)1856年至1947年的多次合并而成。

各地警察局對所轄機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物實(shí)行統(tǒng)一管理。在對所轄機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，各地警察局在縱向上根據(jù)轄區(qū)面積、人口、治安形勢的不同，設(shè)有數(shù)量不等的分局、警區(qū)、警署等派出機(jī)構(gòu)，各派出機(jī)構(gòu)與地方行政區(qū)劃并不一一對應(yīng)；在橫向上則歸口整合相近職能，構(gòu)建“大部門、大警種”。

例如，截至2014年，德文和康沃爾郡警察局共有正式警察3529人、文職人員2184人、輔警598人、社區(qū)警務(wù)志愿者354人，轄區(qū)面積10258平方公里、人口165萬，年度預(yù)算2.568億英鎊，是英國轄區(qū)面積最大、機(jī)構(gòu)規(guī)模排名第五的警察局。從組織結(jié)構(gòu)上看，該局為“局-分局-警區(qū)-警察署”四級架構(gòu)，郡警察局下設(shè)康沃爾郡和錫利群島、德文郡、普利茅斯等三個分局（Basic Command Unit，另譯“基本指揮單位”，類似香港警隊(duì)的“總區(qū)”）、九個警區(qū)（Area，類似香港警隊(duì)的“區(qū)”）、49個警察署（Sector/Station，類似香港警隊(duì)的“分區(qū)警署”）?？ぞ炀衷O(shè)有刑事部、行動部、情報(bào)部、科技部等機(jī)構(gòu)，各分局設(shè)有社區(qū)警務(wù)隊(duì)、交通部、刑事部、警犬隊(duì)等機(jī)構(gòu)。

除了對地方警察機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡，英國中央警察機(jī)關(guān)也積極構(gòu)建“大部門、大警種”。如2013年10月7日，英國國家打擊犯罪總署的成立，就起到了精簡機(jī)構(gòu)、節(jié)約成本、減員增效的作用。一是組建該局的各部門，在合并前的預(yù)算總和為8.12億英鎊，合并后的年度預(yù)算為4.64億英鎊，僅占此前預(yù)算的57%。二是通過撤并現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，在國家層面構(gòu)建起“大刑偵”的工作格局。

截至2011年，英國警察從群防群治到專人專管、專群結(jié)合，從以塊為主到條塊結(jié)合、分類管理；從對議會、法院負(fù)責(zé)到三方治理（警察委員會、內(nèi)政部、警察局長），依法獨(dú)立履行職務(wù)；從自我監(jiān)督到內(nèi)部監(jiān)督與外部獨(dú)立監(jiān)督相結(jié)合，走出了英國特色的法治警察之路，擁有內(nèi)政部直屬的倫敦警察廳（Metropolitan Police Service，另譯“倫敦大都市警察局”，區(qū)別于自治市倫敦城警察局）、國家嚴(yán)重有組織犯罪偵查局（Serious Organized Crime Agent，SOCA）以及70個地方警察局。具體警力配置如下表。

騎摩托車巡邏的英國警察

英國警力配置表

英國國家打擊犯罪總署

三、英國警察組織的革新（2011年至今）

為了加強(qiáng)民主問責(zé)力度，貫徹“還權(quán)于民”的理念，英國《2011年警察改革與社會責(zé)任法》對各地警察管理體制進(jìn)行了重大調(diào)整。

（一）刑事偵查體制

2011年，為了提高工作效能，英國《2011年警察改革與社會責(zé)任法》首次明確規(guī)劃設(shè)置英國國家打擊犯罪總署（National Crime Agency，NCA），統(tǒng)一管理有組織犯罪、跨區(qū)域犯罪及邊境犯罪偵查等事務(wù)。

《2013年犯罪與治安法院法》（Crime and Courts Act 2013），決定將內(nèi)政部直屬的國家嚴(yán)重有組織犯罪偵查局（Serious Organised Crime Agency，SOCA）、倫敦警察廳的網(wǎng)絡(luò)犯罪偵查部（Police Central e-Crime Unit，PCeU）以及國家邊境署（UK Border Agency）、國家警務(wù)改良局（National Policing Improvement Agency，NPIA）的部分機(jī)構(gòu)整合為國家打擊犯罪總署負(fù)責(zé)有組織犯罪、人口、武器及毒品走私犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪、邊境犯罪以及其他跨區(qū)域、跨國犯罪偵查。根據(jù)該法規(guī)定，署長在其認(rèn)為必要的時候，有權(quán)指令地方警察局長為其提供各種支援。由于此舉大大提升了中央政府對刑事司法的控制力度，國家打擊犯罪總署也因此被媒體稱為英國的FBI。

2013年10月7日，英國國家打擊犯罪總署正式成立，下設(shè)邊境犯罪偵查、侵害兒童及在線保護(hù)、經(jīng)濟(jì)犯罪偵查、有組織犯罪偵查、情報(bào)、行動、行政等七大部，以及署長直屬的辦公室、法律顧問、職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)管理等處室。其中，行動部下設(shè)網(wǎng)絡(luò)犯罪偵查、特勤、情報(bào)收集、英格蘭與威爾士信息化、蘇格蘭和北愛爾蘭事務(wù)等五個處；情報(bào)部下設(shè)情報(bào)中心、項(xiàng)目處、任務(wù)協(xié)調(diào)處；邊境犯罪偵查部下設(shè)行動處、國際合作處；行政部下設(shè)人力資源與教育、規(guī)劃、財(cái)務(wù)、裝備等處。根據(jù)國家打擊犯罪總署2014年的年度報(bào)告，該局現(xiàn)有編制4500人，年度預(yù)算為4.64億英鎊。

應(yīng)當(dāng)說，國家打擊犯罪總署的成立，起到了精簡機(jī)構(gòu)、節(jié)約成本、減員增效的作用。一是組建該局的各部門，在合并前的預(yù)算總和為8.12億英鎊，合并后的年度預(yù)算為4.64億英鎊，僅占此前預(yù)算的57%。二是通過進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革，撤并現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，在國家層面構(gòu)建起“大刑偵”的工作格局。

在英國國家打擊犯罪總署的機(jī)構(gòu)改革中，有三個機(jī)構(gòu)尤其值得一提。

1．國家嚴(yán)重有組織犯罪偵查局。2006年4月1日，根據(jù)《2005年嚴(yán)重有組織犯罪和警察法》，英國內(nèi)政部整合國家重案署（National Crime Squad，NCS）、國家刑事情報(bào)署（National Criminal Intelligence Service，NCIS）、國家高科技犯罪偵查中心（National Hi-Tech Crime Unit，NHTCU）、稅務(wù)和海關(guān)總署的嚴(yán)重毒品走私調(diào)查與情報(bào)處、移民署的有組織移民犯罪處等機(jī)構(gòu)，正式組建國家嚴(yán)重有組織犯罪偵查局。2008年時，該局編制4200人，預(yù)算4.94億英鎊。2013年10月7日，該局被整體劃入國家打擊犯罪總署后撤銷。

2．國家警務(wù)改良局。2004年，為了提高治安防范的工作效率，英國內(nèi)政部在社區(qū)警務(wù)改革白皮書中首次提出創(chuàng)設(shè)國家警務(wù)改良局。2007年4月1日，根據(jù)《2006年警察和司法法》（The Police and Justice Act 2006）的授權(quán)，英國內(nèi)政部整合警務(wù)信息技術(shù)組織（Police Information Technology Organization，PITO）、國家警察學(xué)院（Police Staff College, Bramshill）以及國家高級警務(wù)培訓(xùn)中心（National Centre for Policing Excellence) 等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，正式成立國家警務(wù)改良局，旨在促進(jìn)各地警務(wù)信息化建設(shè)、信息共享及有關(guān)教育培訓(xùn)工作。2009年，該局編制2100人、預(yù)算4.74億英鎊。2011年，該局編制1629人、預(yù)算3.8億英鎊。2012年4月1日，該局的失蹤人口統(tǒng)計(jì)、犯罪分析等機(jī)構(gòu)被調(diào)整到國家嚴(yán)重有組織犯罪偵查局。2013年10月7日，根據(jù)《2013年犯罪與治安法院法》，該局被正式撤銷，其財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)與認(rèn)證機(jī)構(gòu)被調(diào)整到新成立的國家打擊犯罪總署，其他機(jī)構(gòu)則被調(diào)整到新成立的國家警察學(xué)院。

3．國家邊境署。2009年，為了打擊非法移民，英國通過《邊境、公民權(quán)與移民法》（Borders, Citizenship and Immigration Act 2009），將邊境與移民署、各簽證單位以及稅務(wù)與海關(guān)署的部分機(jī)構(gòu)合并為國家邊境署（UK BorderAgency）。2011年，該署編制23500人、預(yù)算21.7億英鎊。但是，該局自成立以來，就因機(jī)構(gòu)臃腫、開支巨大、工作效率不高而飽受詬病。2012年3月1日，該署部分機(jī)構(gòu)被調(diào)整為內(nèi)政部直屬的邊防警察局（Border Force），編制8000人，負(fù)責(zé)邊境巡邏與檢查。2012年4月1日，該署部分機(jī)構(gòu)被調(diào)整為內(nèi)政部直屬的移民執(zhí)法局（Immigration Enforcement），部分機(jī)構(gòu)被調(diào)整為內(nèi)政部直屬的簽證與移民局（UK Visas and Immigration）、編制7500人。2013年4月1日，英國邊境署的最后一部分機(jī)構(gòu)被調(diào)整到新成立的英國國家打擊犯罪總署后，宣布正式撤銷。

（二）倫敦警察管理體制。根據(jù)《1829年大都市警察法》《1919年警察法》等相關(guān)法律，倫敦警察廳負(fù)責(zé)首都倫敦32個區(qū)的警務(wù)工作，由內(nèi)政部長直接指揮，廳長由內(nèi)政部長任免，中央政府承擔(dān)該廳全部財(cái)政預(yù)算的52%。

2000年7月3日，根據(jù)《大倫敦市法》（Greater London Authority Act 1999），大倫敦市正式設(shè)立，設(shè)有一名民選市長（Mayor of London）管理市政，另有市議會（London Assembly）審議預(yù)算及監(jiān)督市政。

根據(jù)《2011年警察改革與社會責(zé)任法》，大倫敦市設(shè)立倫敦市長警政及犯罪辦公室（Mayor’s Off ce for Policing and Crime，MOPAC），由市長直接領(lǐng)導(dǎo)，決定倫敦警察廳的警務(wù)政策，并分配相關(guān)預(yù)算與資源，警政事務(wù)由市長承擔(dān)最終的責(zé)任。由于倫敦地位特殊、治安形勢復(fù)雜，倫敦警察廳廳長由內(nèi)政部長與大倫敦市長共同商議后提請女王任命。

（三）倫敦以外的其他地方警察管理體制。根據(jù)《1964年警察法》，倫敦以外的其他地方警察實(shí)行地方警察委員會、內(nèi)政部長雙重領(lǐng)導(dǎo)下的地方警察局長負(fù)責(zé)制。地方警察委員會由2/3的當(dāng)?shù)刈h員、1/3的當(dāng)?shù)胤ü俳M成，經(jīng)內(nèi)政部長批準(zhǔn)，有權(quán)核定本地警力編制、任免警察局長、副局長、局長助理等高級警官，或者經(jīng)內(nèi)政部長批準(zhǔn)，以缺乏工作效率為由，要求警察局長辭職或者退休。

《2011年警察改革與社會責(zé)任法》則規(guī)定倫敦以外的其他地方，以新成立的警察及犯罪事務(wù)委員（Police and Crime Commissioners，PCC）代替警察委員會。警察及犯罪事務(wù)委員由各警政區(qū)（police areas outside London）年滿18歲的登記選民（registered voters）通過“增補(bǔ)性投票制”（supplementary vote system）的方式直接選出，任期四年。警察及犯罪事務(wù)委員有權(quán)直接決定當(dāng)?shù)鼐瘎?wù)政策、分配地方預(yù)算、任免警察局長，不再需要報(bào)請內(nèi)政部長批準(zhǔn)。

（四）地方警務(wù)監(jiān)督機(jī)制。為了確保警務(wù)公開、高效，防止權(quán)力濫用，《2011年警察改革與社會責(zé)任法》規(guī)定各地設(shè)立“警察及犯罪審議小組”（Police and Crime Panel，PCP），監(jiān)督“警察及犯罪事務(wù)委員”；大倫敦市則設(shè)立“大倫敦議會警察及犯罪審議小組”，監(jiān)督“倫敦市長警政及犯罪辦公室”。警察及犯罪審議小組成員，由地方自治團(tuán)體代表及居民代表組成。其中，地方自治團(tuán)體代表，由警政區(qū)內(nèi)各地方自治團(tuán)體各選派一位民選的地方議員擔(dān)任；居民代表，則從當(dāng)?shù)鼐用裰绣噙x兩名獨(dú)立委員擔(dān)任。

根據(jù)《2011年警察改革與社會責(zé)任法》，警察及犯罪審議小組擁有以下八項(xiàng)主要職責(zé)權(quán)限：其一，對警察及犯罪事務(wù)委員之警政規(guī)劃方案（Police and Crime Plan，PCC）提出建議意見；其二，監(jiān)督警察及犯罪事務(wù)委員，必要時可要求警察局長提供相關(guān)數(shù)據(jù)；其三，審議警察及犯罪事務(wù)委員的行政命令；其四，調(diào)閱警察及犯罪事務(wù)委員辦公室的數(shù)據(jù)；其五，審查警察及犯罪事務(wù)委員擬任命的副警察及犯罪事務(wù)委員（Deputy Police and Crime Commissioner）及警察局長人選；其六，對警政事務(wù)提出建議，警察及犯罪事務(wù)委員有義務(wù)響應(yīng)警察及犯罪審議小組所提出之建議；其七，有權(quán)對警察及犯罪事務(wù)委員的相關(guān)決策啟動調(diào)查程序；其八，對警察及犯罪事務(wù)委員提出的年度警政報(bào)告提出建議。

抓捕行動