張琦　張濤　萬君

面對2020年要實現(xiàn)消除絕對貧困的目標(biāo)任務(wù)，各級政府都按照中央的頂層設(shè)計層層落實， 取得了明顯效果，2016年完成脫貧1240萬人，但與2015年完成1442萬人相比，減貧規(guī)模下降了200多萬，其中一個重要關(guān)鍵因素就是深度貧困問題的嚴(yán)重阻梗和制約明顯顯現(xiàn)。

對此，中央給予高度重視，2017年6月21日，習(xí)近平總書記深入?yún)瘟荷絽^(qū)看望深度貧困群眾并主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會，指出“脫貧攻堅本來就是一場硬仗，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅更是這場硬仗中的硬仗，必須給予更加集中的支持，采取更加有效的舉措，開展更加有力的工作。”深度貧困是影響和決定實現(xiàn)2020年脫貧目標(biāo)的關(guān)鍵因素，當(dāng)前和未來的扶貧脫貧重點和難點就是：只有妥善解決深度貧困問題，才能保證所有貧困人口如期脫貧。

一、深度貧困將是影響和決定實現(xiàn)

2020年脫貧目標(biāo)的關(guān)鍵因素

首先，從目前情況來看，深度貧困人口總量大且比重越來越大。伴隨脫貧攻堅的深入，一些貧困程度相對較輕家庭，在國家政策的幫扶下，率先實現(xiàn)脫貧，剩下的貧困人口，大部分屬于深度貧困人口。其中：因病致貧大約有2000萬貧困人口，生活在“一方水土不能養(yǎng)活一方人”的地區(qū)大概有300萬人，其他類型的貧困人口約200萬人。如此大的深度貧困人口規(guī)模，嚴(yán)重影響著2020年脫貧目標(biāo)任務(wù)實現(xiàn)進度和程度，也決定了我國未來脫貧重點和難點發(fā)生了新變化。

其次，深度貧困人口致貧原因復(fù)雜，傳統(tǒng)的脫貧模式效果會降低。精準(zhǔn)扶貧以來，圍繞脫貧的具體路徑，中央曾提出“五個一批”，主張分類實施、精準(zhǔn)施策。但深度貧困人口往往是多種致貧原因交織的結(jié)果，互相作用，很難用常規(guī)的、單一的某個“一批”的模式去脫貧，需要超常規(guī)的“組合拳”，這對脫貧攻堅本身就是一個挑戰(zhàn)。例如，一些深度貧困人口既無產(chǎn)業(yè)、又無就業(yè)能力、又有嚴(yán)重的疾病、還存在子女教育問題、且居住于自然災(zāi)害較為惡劣地區(qū)，很難用傳統(tǒng)的扶貧模式對其進行脫貧，這就需要創(chuàng)新脫貧模式。

第三，深度貧困人口比較脆弱，即使脫貧，返貧現(xiàn)象也比較突出，在一定程度上削弱了減貧的整體效果。深度貧困人群和貧困地區(qū)的最大特點是脆弱性強，不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟脆弱性，且表現(xiàn)在社會關(guān)系脆弱性和自然環(huán)境資源脆弱性。在目前國家強力推動的脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)剛性約束和嚴(yán)格考核監(jiān)察下，就會出現(xiàn)為了實現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)而更愿意選擇一些見效快的短期幫扶項目，這樣即使有些貧困家庭和貧困村可能很快達到了脫貧的標(biāo)準(zhǔn)，但也由于這種脆弱性而很快出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。實際上，深度貧困人口因病、因災(zāi)、因?qū)W返貧人口眾多。

第四，減貧邊際效率下降，脫貧的邊際難度遞增。從我國減貧歷史演變規(guī)律看，減貧邊際難度在不斷增強，相應(yīng)減貧成效邊際效率也就會逐漸下降。從2011年至2016年我國農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)以及發(fā)生率圖表，可以清晰地看到，無論是當(dāng)年貧困發(fā)生率還是當(dāng)年貧困人口減少的總量，都逐年下降。就目前的總體趨勢來看，脫貧攻堅已經(jīng)進入了減貧的慢車道，剩余貧困人口本身的脫貧難度已經(jīng)很大，剩余的深度貧困人口脫貧難度則更大。

二、解決深度貧困問題的思考和建議

深度貧困地區(qū)一般集民族地區(qū)、革命老區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等于一體，貧困發(fā)生率高，貧困程度深，致貧原因復(fù)雜，是典型的“貧中之貧、堅中之堅”。習(xí)近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上已經(jīng)就解決深度貧困問題做出了八點指示，這是我們今后的指導(dǎo)思想，要全面落實。但各級政府究竟如何在實際工作中能夠科學(xué)全面高效地貫徹落實呢？以下幾個方面非常重要：

第一、要加大對深度貧困的政策優(yōu)先和傾斜力度。一方面要加大對深度貧困地區(qū)的投入力度。盡管自實施精準(zhǔn)扶貧以來，中央財政和地方財政直接投資、定點扶貧、東西協(xié)作、片區(qū)規(guī)劃實施投資、企業(yè)社會組織等扶貧資金超過了歷史上的任何時期，但在這一過程中，難免也出現(xiàn)大量投資和項目更加傾向、優(yōu)先于見效快的貧困地區(qū)和貧困人口，而一些深度貧困地區(qū)和貧困人口，往往會因為脫貧效果慢而容易被忽略和擱置。但在未來幾年里，尤其是深度貧困比重加大后，確保各類優(yōu)勢資源能夠投入深度貧困地區(qū)，確保優(yōu)勢資源向深度貧困地區(qū)傾斜，確保新增脫貧攻堅資金主要用于深度貧困地區(qū)，新增脫貧攻堅項目主要布局于深度貧困地區(qū)，新增脫貧攻堅舉措主要集中于深度貧困地區(qū)。通過各種舉措，形成支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的強大投入合力。

另一方面，要繼續(xù)大力改善深度貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難。因此，圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決深度貧困地區(qū)的發(fā)展問題。以重大扶貧工程和到村到戶幫扶措施為抓手，徹底解決深度貧困地區(qū)的“水、電、路、氣、房、訊”等基本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，培育深度貧困地區(qū)的市場機制，探索適合深度貧困人口發(fā)展的產(chǎn)業(yè)扶貧機制，發(fā)展一些“門檻低”、“短平快”的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。依托貧困地區(qū)資源稟賦，逐步形成特色種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制。對于有就業(yè)能力、缺少就業(yè)機會的深度貧困人口，探索就業(yè)扶貧機制，通過就業(yè)轉(zhuǎn)移實現(xiàn)脫貧。

第二、腳踏實地，制定合理脫貧時間表和脫貧目標(biāo)任務(wù)，穩(wěn)步脫貧。習(xí)近平總書記指出，深度貧困地區(qū)要圍繞2020年我國脫貧的整體目標(biāo)，確保深度貧困地區(qū)如期脫貧，同時，也要堅持實事求是，不好高騖遠，不吊高各方面胃口。因此，應(yīng)立足深度貧困實際，圍繞深度貧困人口當(dāng)前最需要解決的核心問題，有重點、有步驟地分類實施，以2020年脫貧為時間尺度，穩(wěn)步推進各類脫貧措施。顯然，深度貧困地區(qū)和貧困人口的脫貧要符合自身實際，切不可為了提前完成目標(biāo)任務(wù)，層層加壓，層層加碼，非理性競爭，導(dǎo)致數(shù)字脫貧、假脫貧現(xiàn)象和行為出現(xiàn)，嚴(yán)重影響黨和國家的形象，也對貧困地區(qū)造成了巨大壓力和潛在后患。目前的重點可以先放在解決深度貧困人口的基本生計問題上，在解決絕對貧困的基礎(chǔ)上，探索相應(yīng)的保障機制，盡快建成覆蓋所有深度貧困人口、保障其基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的健康扶貧機制；盡快建成深度貧困人口的社會保障機制，對于深度貧困人口實現(xiàn)應(yīng)保盡保。完善深度貧困人口的社會救濟、養(yǎng)老保險機制，可以諸如“以糧濟貧”等形式的新型救助機制。

第三、開動腦筋，積極探索深度貧困的新模式新思路和新方法。深度貧困的脫貧難度大，減貧效果慢且不明顯，但經(jīng)過近幾年的脫貧攻堅積極創(chuàng)新和實踐，要依靠我國制度優(yōu)勢，積極探索和創(chuàng)新深度貧困的脫貧攻堅的新模式和新方法。例如，貴州作為全國扶貧攻堅主戰(zhàn)場，攻堅難度居全國之首。2016年9月，貴州省按照“選準(zhǔn)、打?qū)崱惫ぷ鞣结?，對全?34個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的客觀貧困指標(biāo)（貧困發(fā)生率、人均可支配收入、貧困人口規(guī)模）和發(fā)展環(huán)境指標(biāo)（到省會城市貴陽市的距離、高寒程度）進行測算確定了20個貧困程度最深、脫貧難度最大的極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為脫貧攻堅的重中之重。按照“兩年打基礎(chǔ)、三年見成效、四年脫貧，帶動周邊其他貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧”的總體目標(biāo)，制定了《貴州省極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點包干脫貧攻堅工作方案》，率先進行了深度貧困地區(qū)扶貧脫貧攻堅試點工作，積累了很多創(chuàng)新的做法，在全國處于領(lǐng)先地位。從目前實施進展來看，脫貧攻堅初步效果已經(jīng)開始顯現(xiàn)，這對國家探索深度貧困地區(qū)脫貧攻堅具有很好的借鑒和參考作用，值得進行調(diào)研、總結(jié)和評估?？傊瑧?yīng)積極探索深度貧困地區(qū)的脫貧模式，根據(jù)不同深度貧困地區(qū)的具體情況，探索符合區(qū)域?qū)嶋H的脫貧模式。各地已經(jīng)逐步開始探索深度貧困地區(qū)的脫貧路徑，也形成了較好的效果。這些創(chuàng)新性探索是可供借鑒和參考的。

第四、要注重脫貧效果的持久性和長遠性。相比而言，深度貧困地區(qū)由于內(nèi)生動力較弱，更應(yīng)注重脫貧效果的持久性和長遠性，否則很容易再度返貧。因此，深度貧困地區(qū)的脫貧既要注重顯績、實績，更要重潛績，不但要促進其直接脫貧，也要提升其內(nèi)生發(fā)展能力，注重脫貧效果的持久性和長遠性，確保脫貧效果經(jīng)得起歷史的檢驗。要圍繞人力資本水平提升，培育其可持續(xù)發(fā)展能力。在這方面，加大教育扶貧力度，徹底阻斷貧困的代際傳遞和完善產(chǎn)業(yè)扶貧機制，發(fā)揮農(nóng)民合作社等組織的帶動作用，以及探索深度貧困地區(qū)的綠色減貧機制，充分利用深度貧困地區(qū)綠色資源。發(fā)揮旅游扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等扶貧模式在深度貧困地區(qū)的作用，積極探索綠水青山轉(zhuǎn)變成金山銀山的新方法和新方式。

習(xí)近平總書記指出，十八大以來的脫貧攻堅工作力度之大、規(guī)模之廣、影響之深，前所未有。深度貧困地區(qū)脫貧攻堅更是“硬仗中的硬仗”。深度貧困地區(qū)如期完成脫貧攻堅任務(wù)的重要性不言而喻。近年來我們在解決深度貧困方面的工作和成就已經(jīng)證明了深度貧困是完全可以戰(zhàn)勝的，只要各級政府能夠采取更加集中的支持，更加有效的舉措，更加有力的工作，扎實推進深度貧困地區(qū)脫貧攻堅，深度貧困地區(qū)和貧困群眾就一定能同全國人民一道進入全面小康社會。

（作者單位：北京師范大學(xué)中國扶貧研究院）