文│叢永博（江蘇省如東縣畜牧獸醫(yī)站）曹育明（江蘇省如東縣農(nóng)業(yè)委員會）

法制建設(shè)

深化基層農(nóng)業(yè)行政審批制度改革的實踐

文│叢永博（江蘇省如東縣畜牧獸醫(yī)站）曹育明（江蘇省如東縣農(nóng)業(yè)委員會）

行政審批是國家行政機關(guān)根據(jù)公民、法人和其他組織的申請，按照相關(guān)的法律、法規(guī)的規(guī)定，準(zhǔn)許申請相對人行使某種權(quán)利、取得從事某種活動資格的一種具體行政行為，也是國家管理社會政治、經(jīng)濟、文化等方面事務(wù)的一種重要手段，已成為國家管理行政事務(wù)不可缺少的重要制度。農(nóng)業(yè)行政審批工作是最先列入改革試點、最早進(jìn)駐縣行政服務(wù)中心集中辦理的內(nèi)容之一，江蘇省如東縣經(jīng)過十多年的實踐探索和多輪次的改革深化，針對農(nóng)業(yè)行政審批的特點和縣級審批權(quán)限，重點圍繞農(nóng)業(yè)審批事項和層級更少、審批集中度和效率更高、審批流程和服務(wù)更優(yōu)、事中事后監(jiān)管更實等方面進(jìn)行研究與探討，取得了明顯的成效。

一、農(nóng)業(yè)行政審批的特點

1.涉及法律多。一是現(xiàn)行農(nóng)業(yè)行政審批的內(nèi)容涵蓋種植業(yè)、畜牧業(yè)、林蠶業(yè)等領(lǐng)域，相關(guān)職能涉及農(nóng)委機關(guān)多個科室、直屬事業(yè)單位。二是農(nóng)業(yè)行政審批的依據(jù)來源于《動物防疫法》《種子法》《森林法》《野生動物保護(hù)法》《畜牧法》《獸藥管理條例》等十多部法律法規(guī)。

2.審批事項多。一是經(jīng)過多輪次的深化改革，國務(wù)院、省、市、縣先后取消、下放和委托下放了多項審批事項，目前縣級層級行使的審批事項有19項（不含子項），省農(nóng)委直接下放2項、市農(nóng)委委托3項、市林業(yè)局委托1項。二是在行使的審批事項中，絕大多數(shù)為行政許可事項，行政其他事項僅為3項。三是納入縣政務(wù)服務(wù)中心集中辦理的有18項、非集中辦理的有1項二個子項。

3.專業(yè)性較強。有很多審批事項專業(yè)性強、技術(shù)要求高，需要業(yè)務(wù)審查和現(xiàn)場勘驗。

二、農(nóng)業(yè)行政審批的實踐

1.提升審批理念，推進(jìn)服務(wù)升級。

（1）全面提升審批理念。一是堅持依法行政，將法治理念和法治思維貫穿于整個行政審批之中，切實做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。二是堅持以人為本，站在申請人的角度思考審批中應(yīng)當(dāng)提供、可以提供的服務(wù)內(nèi)容，從細(xì)微處讓申請人感到寬心、放心和省心。三是堅持素質(zhì)提升，加強審批服務(wù)人員政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，做到政策法規(guī)熟、業(yè)務(wù)知識精，目前窗口服務(wù)人員都取得了法律專業(yè)本科以上學(xué)歷和相關(guān)專業(yè)技術(shù)職稱，從根本上解決懂專業(yè)不懂法律和懂法律不懂專業(yè)的問題。

（2）全面提升審批效能。以一次申請為常態(tài)，對符合申請形式要件和資料齊全的申請人，經(jīng)現(xiàn)場勘查發(fā)現(xiàn)需要完善或整改的，申請人完善或整改到位后，只要一個電話，不必再提交申請材料。以審批時限為突破，全面壓縮辦理時間，減少審查環(huán)節(jié)，承諾件必須在3～7個工作日內(nèi)辦結(jié)。

（3）全面拓展服務(wù)領(lǐng)域。圍繞現(xiàn)行農(nóng)業(yè)行政審批事項，加強全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀與發(fā)展方向的指導(dǎo)和研判，對可能涉及審批內(nèi)容的，由農(nóng)委相關(guān)科室、直屬事業(yè)單位提前介入，特別是在場址選擇、區(qū)內(nèi)布局、設(shè)施設(shè)備等專業(yè)性強、要求高、投入大的環(huán)節(jié)，有針對性地提出建議，讓業(yè)主少走或不走彎路。在申請環(huán)節(jié)，有一定數(shù)量的業(yè)主委托直屬單位、駐鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站提交，待審批通過后，再將許可證書送到業(yè)主手中，在委托環(huán)節(jié)，業(yè)主無須支付任何費用。

（4）全面保障審批服務(wù)。進(jìn)駐縣政務(wù)服務(wù)中心的農(nóng)業(yè)行政審批事項，統(tǒng)一由農(nóng)委一名領(lǐng)導(dǎo)分管、一支筆審批、一周不少于兩次帶班?，F(xiàn)場勘查由服務(wù)窗口牽頭，組織專家?guī)熘械膶＜疫M(jìn)行，專家組組長在規(guī)定的時間內(nèi)提交現(xiàn)場影像資料與勘查報告。審批服務(wù)中所需的人力、物力、財力由農(nóng)委辦公室（法規(guī)科）統(tǒng)一調(diào)度安排。

（5）全面推行行政指導(dǎo)。對現(xiàn)場勘查時發(fā)現(xiàn)需要完善、整改或暫不具備審批條件的業(yè)主，勘查人員針對存在問題逐項提出改進(jìn)意見，出具行政服務(wù)意見書，并留下聯(lián)系電話，對生產(chǎn)經(jīng)營影響較大、容易導(dǎo)致行政責(zé)任后果、業(yè)主思想認(rèn)識不到位的，對照相關(guān)法律法規(guī)出具行政提醒書，促使業(yè)主正視并加以改正。

2.深化制度改革，清理審批事項。

（1）全面梳理審批事項。根據(jù)現(xiàn)行涉農(nóng)法律法規(guī)的規(guī)定，每年對全年縣級擬行使的行政審批事項進(jìn)行逐一梳理，凡是有法律法規(guī)設(shè)定依據(jù)的予以保留，并報縣法制辦等部門審核，經(jīng)縣政府發(fā)文公布后實施，否則一律取消。

（2）加大事項承接力度。一是取消事項落實到位。對照國務(wù)院、省政府的歷次清理公布目錄，凡是上級取消的，并且縣級有對應(yīng)項目的，一律取消，不得再行審批或變相審批。二是下放事項承接到位。對下放的事項重新制定服務(wù)告知單、審批流程圖、示范文本、授權(quán)書等，相關(guān)信息錄入行權(quán)審批系統(tǒng)，規(guī)范實施。對省級審批需要縣級初審的許可事項，嚴(yán)格按照省、市相關(guān)文件規(guī)定的行政審批工作程序，準(zhǔn)確把握初審關(guān)。三是委托事項實施到位。嚴(yán)格按照委托協(xié)議的內(nèi)容行使行政審批權(quán)，做到要求不降低、流程不簡化、服務(wù)更周到，并全部納入縣政務(wù)中心統(tǒng)一辦理。

（3）加強事項動態(tài)管理。根據(jù)國家、省、市政府先后出臺的深化行政審批制度改革政策，及時編制了農(nóng)業(yè)行政權(quán)力清單（含行政審批事項），并向社會公布，同時做好審批事項調(diào)整后的相關(guān)監(jiān)管工作。

3.規(guī)范審批行為，提升服務(wù)水平。

（1）統(tǒng)一規(guī)范全面告知。對于各類審批事項，辦理窗口都備有完整的基礎(chǔ)資料，供申請人查閱，免費向咨詢、申請人員提供告知單，告知單做到簡潔明了，全面實行申辦所需材料一次性告知，真正做到讓群眾“進(jìn)一次門，知一切事，一次辦妥”。

（2）統(tǒng)一規(guī)范辦理流程。根據(jù)不同辦件類型分別制定相應(yīng)的審批流程，明確了從受理到辦結(jié)各個審批環(huán)節(jié)責(zé)任人、審批職責(zé)和辦理時限等，并將所有許可事項列入政務(wù)中心的審批系統(tǒng)網(wǎng)上操作運行，收件、辦件、交費、領(lǐng)證全部流程由軟件統(tǒng)一管理，窗口中每個事項從受理情況到辦理情況、承諾時限、收費標(biāo)準(zhǔn)等都可以通過網(wǎng)絡(luò)全程跟蹤。

（3）統(tǒng)一規(guī)范文書制作。根據(jù)行政許可文書制作要求，統(tǒng)一規(guī)范制作《行政許可受理通知書》《準(zhǔn)予行政許可決定書》等法律文書，按照法定要求向申請人出具。對符合法定條件的行政許可申請，材料齊全的當(dāng)場受理，向申請人出具書面受理通知書；對批準(zhǔn)的事項，在規(guī)定期限內(nèi)向申請人送達(dá)批準(zhǔn)文書，不予批準(zhǔn)的，在規(guī)定期限內(nèi)出具書面決定并注明理由，告知其依法享有行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。

（4）統(tǒng)一規(guī)范收費標(biāo)準(zhǔn)。實行票款分離和收支兩條線管理，窗口開具繳款通知書，由申請人到政務(wù)中心建行窗口繳費。收費模塊根據(jù)具體事項情況定制，行權(quán)審批操作系統(tǒng)中的收費金額由系統(tǒng)自動生成，工作人員無自由裁量權(quán)。收費標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按照物價、財政等部門聯(lián)合下發(fā)的文件執(zhí)行。從根本上杜絕擅自收費和或者不按照法定項目和標(biāo)準(zhǔn)收費情況發(fā)生。

（5）統(tǒng)一規(guī)范答復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。無論前來辦證或咨詢的人員提出什么疑問，窗口工作人員都能針對具體情況給予具體答復(fù)。對于各種許可申請，不管是準(zhǔn)予許可還是不予許可，窗口工作人員都會給予耐心講解，尤其是對不予許可的申請人，書面告知其不予許可的理由，再根據(jù)具體情況給予針對性的指導(dǎo)，努力讓申請人在條件允許的范圍內(nèi)辦到相關(guān)許可證。

4.創(chuàng)新審批方式，提高行政效能。

（1）實現(xiàn)審批扎口管理。嚴(yán)格執(zhí)行行政審批“三集中、三到位”，農(nóng)委辦公室增掛行政服務(wù)科牌子，將各科室、單位行政審批職能集中歸并到行政服務(wù)科。對應(yīng)當(dāng)集中辦理的農(nóng)業(yè)行政審批事項，全部進(jìn)駐縣政務(wù)服務(wù)中心審批窗口辦理，實行一窗受理，一站式服務(wù)。

（2）實現(xiàn)政務(wù)公開透明。依據(jù)《行政許可法》和政府信息公開要求，對全部行政審批事項內(nèi)容、事項名稱、設(shè)定依據(jù)、申請條件、申請材料、基本流程、審批時限、收費依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容全部向社會公開，保障廣大人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在政務(wù)中心大廳開辟信息自助查閱區(qū)，社會公眾可以隨時查閱農(nóng)委所有行政審批項目的公開文件，切實做到了公開透明，使人民群眾辦事明明白白。

（3）實現(xiàn)審批流程再造。根據(jù)審批事項的性質(zhì)、特點和幾年來的審批實踐，對現(xiàn)行的審批事項進(jìn)行分類，把不需要現(xiàn)場踏勘的全部改為“即辦件”，由窗口即收即辦，需要現(xiàn)場踏勘的改為承諾件，由窗口牽頭統(tǒng)一安排相關(guān)專家進(jìn)行現(xiàn)場審核，并在承諾期限內(nèi)給予審批結(jié)果。

（4）實現(xiàn)檔案規(guī)范管理。對已辦結(jié)的許可事項材料整理歸檔，統(tǒng)一歸檔資料裝訂順序，統(tǒng)一規(guī)范卷宗封面、標(biāo)題、內(nèi)容，做到一案一卷，及時歸檔，裝訂整齊美觀，確保行政許可檔案規(guī)范有序，監(jiān)管對象信息詳細(xì)可查。

5.強化審批監(jiān)管，主動接受監(jiān)督。

（1）開展作風(fēng)效能全程監(jiān)督。認(rèn)真貫徹落實作風(fēng)效能建設(shè)責(zé)任制的各項要求，健全窗口各項制度，執(zhí)行AB崗、首問負(fù)責(zé)、限時辦結(jié)、一次性告知等制度，嚴(yán)格履行服務(wù)承諾制。切實加強對行政審批權(quán)力的監(jiān)督制約，按照權(quán)責(zé)一致的要求，建立健全行政審批責(zé)任制度和責(zé)任追究制度。農(nóng)委紀(jì)檢組、監(jiān)察室對審批事項從合法性、實時性、完整性等方面開展網(wǎng)上全過程監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題下發(fā)督辦通知，限期整改，杜絕審批事項體外循環(huán)、審批環(huán)節(jié)違規(guī)怠政。審批事項辦理結(jié)果及時公開上網(wǎng)，隨時接受社會監(jiān)督。

（2）加強行政服務(wù)績效考核。每年年初縣政府就行政審批工作出臺全年工作要點和考核細(xì)則，并將創(chuàng)新亮點、工作舉措和取得成效列為對縣各機關(guān)百分考核的加分項目，縣政務(wù)中心每季度對各進(jìn)駐窗口進(jìn)行考核通報。農(nóng)委將行政審批服務(wù)工作納入對相關(guān)科室、單位年度整體目標(biāo)考核范圍。

（3）強化事中事后監(jiān)管。加強服務(wù)窗口與農(nóng)委各科室、直屬單位的溝通聯(lián)系，及時反饋審批過程的相關(guān)情況。把取消、下放、委托和保留的審批事項按照法律法規(guī)的規(guī)定，由農(nóng)委各相關(guān)單位按照“三定”方案的職能，加強日常監(jiān)督管理，健全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，落實監(jiān)管責(zé)任，建立監(jiān)督臺賬。對從事種植養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)及個人加強引導(dǎo)和監(jiān)管，推行“紅黑榜”制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)行業(yè)誠信體系建設(shè)。

三、深化行政審批的思考

1.堅持法治思維。一是不斷增強公民、法人和其他社會組織、特別是行政審批相對人的法治意識，采取多種方式普及法律法規(guī)，引導(dǎo)行政審批相對人自覺、主動地學(xué)習(xí)相關(guān)法律，知曉自己應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。二是切實增加行政機關(guān)及其公職人員的法治理念，堅持以人為本、依法行政、執(zhí)法為民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，著力推進(jìn)政府機關(guān)職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。三是權(quán)力機關(guān)或決策部門要立足宏觀、著眼長遠(yuǎn)，從有利于社會主義市場經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展、有利于行政審批秩序的規(guī)范運行出發(fā)，運用法治思維和法治方式，打破部門權(quán)力固有利益的壁壘，突破部門之間隱形利益的平衡，大力精簡審批數(shù)量，不斷提升審批質(zhì)量，做到“應(yīng)減全減、當(dāng)減必減”。建立快速高效的行政審批運行機制，強化行政審批的事中事后監(jiān)管。

2.加強源頭治理。一是嚴(yán)格審批事項的設(shè)定，新增審批事項應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，既要適合國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，又要接軌世界，既要立足本國國情，又要借鑒國外通行做法、參考國際慣例，特別是對涉及民生、公共利益和安全等領(lǐng)域的審批設(shè)定，要引入社會參與、風(fēng)險評估、專家論證等程序，打破部門利益保護(hù)，凡關(guān)系到相關(guān)部門權(quán)力的，推行回避制度。二是建立審批事項的進(jìn)退機制，對已實施的審批事項，相關(guān)部門要定期組織執(zhí)法檢查、開展審批事項執(zhí)行情況調(diào)研，動態(tài)調(diào)整行政審批的事項種類、內(nèi)容和行使層級，需要取消、下放、委托的審批事項，適時提請有關(guān)部門，按法定程序調(diào)整。三是完善相關(guān)配套措施，特別是取消、委托、下放及前置改后置的審批事項，上級部門要及時出臺實施細(xì)則，承接部門應(yīng)當(dāng)制定實施方案，避免出現(xiàn)“空白期”，確保審批事項放得下、接得好、運行暢。

3.提升審批效能。一是深化審批機構(gòu)改革，在“三集中、三到位”的基礎(chǔ)上，設(shè)立自上而下、不同層級的行政審批機關(guān)，將分散于各部、委、辦、局的審批職能，結(jié)合工作實際，分期分批、有計劃地劃轉(zhuǎn)到行政審批權(quán)機關(guān)，明晰職能劃轉(zhuǎn)后各自的職責(zé)，確保行政審批權(quán)集中后的高效運行。二是突出審批事項分類管理，認(rèn)真研究每一個審批事項的具體要求和辦理程序，科學(xué)分類，加強協(xié)作，統(tǒng)籌兼顧，特別是業(yè)主有多個審批申請的，可避免多頭、重復(fù)、交叉審批。三是規(guī)范審批服務(wù)流程，減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批期限，制定星級服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。四是強化審批過程監(jiān)督，通過網(wǎng)上陽光操作、系統(tǒng)實時監(jiān)督、紀(jì)檢跟蹤檢查、業(yè)主信息反饋等方式，加強廉政風(fēng)險防控，防止懶政、怠政、不作為、亂作為及腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

4.推行資源共享。一是堅持審批信息公開，按照《政府信息公開條例》的要求，利用媒體、網(wǎng)絡(luò)等載體公開行政審批法律依據(jù)、審批事項、具體內(nèi)容、辦理流程、辦理結(jié)果及相關(guān)要求，堅持以公開為原則、不公開為例外，做到應(yīng)當(dāng)公開的全部公開，確保整個審批環(huán)節(jié)的公開、公正、透明。二是搭建資源共享平臺，建立規(guī)范統(tǒng)一、實時高效的審批數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，實行省、市、縣縱向及不同層級和部門內(nèi)、部門之間橫向的互聯(lián)相通。三是加強審批信息有效利用，將行政審批相對人的公開信息和執(zhí)行情況與行政審批的事中事后監(jiān)管、獎勵懲戒和社會信用體系結(jié)合起來。