■/陳素娥

加快構(gòu)建良好財政發(fā)展生態(tài)的初步研究

■/陳素娥

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下，在財政改革發(fā)展領(lǐng)域借鑒和引入生態(tài)平衡理念，對優(yōu)化我國當前財政發(fā)展生態(tài)，加快構(gòu)建良好的生態(tài)型財政，推進法治財政建設(shè)，促進財政可持續(xù)發(fā)展和防范區(qū)域性、系統(tǒng)性財政（金融）風險，都具有較強的現(xiàn)實意義。

可持續(xù)發(fā)展 財政生態(tài)

黨的十八大首次提出了“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的論斷，并確立了全面構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的目標要求。根據(jù)生態(tài)學(xué)中的“生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展研究”和“生態(tài)系統(tǒng)調(diào)控機制的研究”最新成果，就像自然界中的生態(tài)因素都是在一定自然環(huán)境中產(chǎn)生一樣，財政發(fā)展所需要的生態(tài)環(huán)境也是在一定的政治、經(jīng)濟、文化、法律（制度）及國家背景下形成的。因此，在此意義上來說，財政發(fā)展生態(tài)可概述為：通過各發(fā)展要素間的融合共生，使政府間的財政行為始終遵循于一個能動的、守恒的平衡系統(tǒng)，進而作用和反作用于經(jīng)濟，并支撐和服務(wù)于社會文明進步與發(fā)展。構(gòu)建良好的生態(tài)型財政，使財政在促進社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的同時，促進財政自身可持續(xù)發(fā)展，最終逐步構(gòu)建現(xiàn)代財政制度。

一、影響當前財政生態(tài)平衡發(fā)展的主要因素簡析

（一）從財政的治理結(jié)構(gòu)體系來看，財政發(fā)展的內(nèi)部生態(tài)各因素間存在著無序、過度的博弈

制度性、體制性缺陷使得既有的財稅體制的負面效應(yīng)正逐步顯現(xiàn)。特別是實施分稅制改革以來，雖然極大地增強了中央調(diào)控的能力，為促進和加快區(qū)域間均衡、有序發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但中央在確立財力比例時卻沒有同步集中相應(yīng)的事權(quán)支出責任，導(dǎo)致中央與地方利益發(fā)生沖突性的博弈，形成中央和地方財力呈倒掛格局，造成省以下地方財權(quán)與事權(quán)不對稱、不平衡，地方承受著愈來愈大的支出壓力，導(dǎo)致中央與地方之間財權(quán)與支出責任不相匹配。此種事權(quán)格局，一定程度上成為地方政府無限度地舉借債務(wù)的較強動因。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，此種狀況在一些區(qū)域不但沒有得到有效遏制，反而有愈演愈烈之勢。

1.從政府與同級財政間的關(guān)系看。法律規(guī)定，“一級政府一級財政”，地方政府與同級財政的關(guān)系顯然是“老子與兒子”關(guān)系，在此背景下，最大的問題是地方政府依據(jù)自身需要，讓財政部門按照“基數(shù)+增長率”的公式“算”出并下達各板塊的年度收入任務(wù)（雖然新預(yù)算法有明確要求，但相當區(qū)域依舊在以政府文件下達財政收入任務(wù)）。而這一“算”出的收入任務(wù)絕大部分脫離地方實際，與稅源不符。與此同時，稅務(wù)部門是垂直關(guān)系，不受地方政府節(jié)制，政府只有指揮財政去管收入、“管”稅，而財政部門幾乎沒有收稅的權(quán)利。

2.從財政與國稅、地稅間的關(guān)系看。財政與稅務(wù)之間缺少直接的聯(lián)系，尤其表現(xiàn)在涉稅信息無法共享，稅收信息與稅收結(jié)構(gòu)分析滯后，導(dǎo)致財政部門無法全面、準確把控地方稅源與稅收結(jié)構(gòu)情況。所謂的“財、稅、庫、銀”的互聯(lián)互通只是體現(xiàn)在稅款的流通層面。另外，地稅與國稅間也存在一定程度上的制度性樊籬，無法使一個區(qū)域內(nèi)稅源結(jié)構(gòu)、稅基情況實現(xiàn)整合與統(tǒng)一，進而反映并影響到財政綜合把控的精準度與真實性。

上述雙重“三國鼎立”現(xiàn)象，較大程度上成為財政生態(tài)平衡的重要制度性阻抗因素。

另外，法律法規(guī)所賦予財政的震懾力不夠，也影響了財政自身平穩(wěn)有序運行所必需的制度性生態(tài)。現(xiàn)行的財政法制建設(shè)尚未健全，相關(guān)法律法規(guī)相對單薄，使財政與黨的十八大提出的“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的論斷不相適應(yīng)。如預(yù)算法經(jīng)過修訂，確實已較為完善，但從國家層面上看，需要盡快出臺實施條例，地方人大也應(yīng)出臺有關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定和地方性法規(guī)，加之執(zhí)法主體不夠明確，包括實施財政監(jiān)督方面，只有財政違法行為處罰處分條例及其實施細則，財政法制體系不夠完備，與“大國財政”地位也不相適應(yīng)。不少地方實際情況是，財政部門對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違法違紀行為，普遍存在執(zhí)行不落實、整改不到位現(xiàn)象，沒有能夠形成有效的震懾力。因此,在有關(guān)財政違法違規(guī)處罰處分行為中，財政部門往往處于尷尬境地。

（二）從財政的“收”與“支”兩大主體來看，現(xiàn)行財政發(fā)展的生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)多維度的平衡現(xiàn)象

財政“收”與“支”的隱性和顯性平衡，是實現(xiàn)財政內(nèi)在平衡的重要方面。在組織財政收入方面，由于缺少科學(xué)的政績觀，以及在此背景下的考評機制不夠科學(xué)，使得一些地方特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)政府重收輕支，千方百法“做”收入，在稅基不實、稅源不豐的情況下，又著力尋求稅收以外的增收，直接導(dǎo)致相關(guān)區(qū)域“返點引稅”現(xiàn)象的抬頭，以及經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)“土地財政”現(xiàn)象和非稅收入的居高不下。為增加收入，一些地區(qū)打著綜合治稅、甚至“協(xié)護稅”的幌子，跨區(qū)域協(xié)稅、護稅，直至返點引稅，大幅增加了征稅成本，進而反映到財政收入之中。個別地區(qū)的縣財政收入真實性只有四成多點。不少地區(qū)為完成上級下達的收入任務(wù)，或追求位居前列的收入增幅，或用財政資金墊交收入，形成財政收入空轉(zhuǎn)，財政收入的真實性存疑；不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)動員企業(yè)預(yù)交、超交稅收，影響依法治稅進程。所有這些均對一個地區(qū)的持續(xù)發(fā)展埋下隱患，無異于飲鴆止渴。在財政支出方面，經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，財政收入呈中低速增長，加之國家實施結(jié)構(gòu)性減稅等因素疊加，以往那種財政收入持續(xù)大幅增長的態(tài)勢已不再重現(xiàn)，而隨著公共財政呼聲日高，特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策的落實，推進“三去一降一補”，各種剛性支出較以往時期更加突出，呈現(xiàn)交織疊加趨勢。顯然，這種收支矛盾壓力是近年少有的，且呈逐步擴大趨勢，將直接影響財政預(yù)算的平穩(wěn)運行和收支平衡。

同樣需要引起關(guān)注的是我國各級財政自身，相當程度上存在重支出、輕績效現(xiàn)象，財政支出的績效不高、浪費現(xiàn)象嚴重。有些財政部門雖然實施了支出績效評價，但評價指標設(shè)置不夠科學(xué)、評價不夠全面，評價結(jié)果也未能很好地予以利用。

（三）從財政發(fā)展的外部環(huán)境來看，財政發(fā)展生態(tài)的自求平衡和優(yōu)化乏力

首先，進行扦插繁育技術(shù)的應(yīng)用時，選擇在3月中旬左右將一些生長健壯、無病蟲害的優(yōu)良品種作為本次采集插穗的母株。插穗一般都是選擇為生長期在一年內(nèi)的新梢，對其采集的長度一般都控制在10～15cm。在進行插穗的采集后，需要對其進行低溫儲藏，并且保證插穗的基部使用60%的濕沙進行覆蓋保濕，并且嚴禁陽光對采集的插穗照射。

第一，從政府性債務(wù)環(huán)境來看，已引起黨中央國務(wù)院高度重視的地方政府性債務(wù)，將愈來愈影響財政生態(tài)的平衡與優(yōu)化。據(jù)審計署2013年12月發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計結(jié)果，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務(wù)206988.65億元（見表1、表2、表3、表4）。據(jù)保守估計，總體債

務(wù)水平仍有增無減。相關(guān)政府性債務(wù)審計和研究結(jié)果表明，不少區(qū)域政府性債務(wù)存在著債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、不可控，隱性債務(wù)大的問題。相當?shù)貐^(qū)債務(wù)已較大程度上超出其債務(wù)主體的財力，而面臨無力償還的困境。據(jù)了解，全國不少縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)全年的財力都不夠用來償還政府性債務(wù)所形成的財務(wù)成本（主要是利息等）。同時，基層政府性債務(wù)基本都是借助融資平臺公司融資和發(fā)行債券，而這些平臺公司90%以上都處在賬面虧損狀態(tài)。債務(wù)不斷增加的同時，地方投資驅(qū)動的熱情絲毫不減。而政府債務(wù)的持續(xù)增加與累積，直接給地方金融帶來沖擊，進而有向財政轉(zhuǎn)移并形成區(qū)域性財政金融風險的趨勢。這方面，需要引起高度關(guān)注的是，不少地區(qū)政府性債務(wù)都由財政部門擔保、承諾。這種明知違法違規(guī)的做法，依然在很大程度上存在。第二，從財政從業(yè)人員這一重要人力資源外因來看，不少地區(qū)的財政干部年齡老化、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、嚴重缺員缺編，這種現(xiàn)象在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)顯得更為嚴重。如江蘇某市區(qū)，除區(qū)財政局外，下設(shè)19個基層財政所（包括13個建制鎮(zhèn)、街道財政所和6個社區(qū)類街道財政所），基層財政所總計在職在編人員60人。而按江蘇省人事廳、財政廳有關(guān)文件規(guī)定“10萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原則上按照不低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝谌f分之一點五的比例配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員，10萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可適當降低比例，以縣（市、區(qū)）為單位每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所平均不低于4名行政編制”。該區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員編制可定為114人，缺編達54人。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在編人員僅一兩個人，根本無法做到崗位間的制約與相互制衡，這就造成了財經(jīng)紀律和財務(wù)制度無法得到貫徹執(zhí)行，直接影響財政資金和人員的安全。不少縣、鄉(xiāng)財政發(fā)生的相關(guān)人員貪污、挪用財政資金的違法案件，深層次原因之一是人員緊缺、崗位不能制約、制衡。與此同時，鑒于多年的積淀，目前我國縣鄉(xiāng)財政管理體制未能理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政的隸屬關(guān)系模糊，有的縣（區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員隸屬關(guān)系在縣級財政部門；而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，只是受縣級財政部門業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。造成基層財政部門人員不足的直接原因是受地方政府總體編制的管控，每年分配給財政的公務(wù)員招錄數(shù)額有限。而國、地稅部門垂直管理，每年直接從國家公務(wù)員招考中錄用，形成了目前稅務(wù)部門人員結(jié)構(gòu)與數(shù)量優(yōu)于財政部門的狀況。第三，從作為財政平衡自我調(diào)節(jié)與優(yōu)化途徑之一的財政轉(zhuǎn)移支付制度來看，我國當前諸多財政轉(zhuǎn)移制度有著相對不完善的方面，主要表現(xiàn)為專項轉(zhuǎn)移支付的比重偏大，而一般轉(zhuǎn)移支付比例卻嚴重偏低，“灑楊柳水”“撒胡椒粉”現(xiàn)象嚴重，造成資金分散，不能集中、集約使用，資金整體使用效率不高。

表1 全國政府性債務(wù)規(guī)模情況 單位：億元

表2 2013年6月地方各級政府性債務(wù)規(guī)模情況 單位：億元

表3 2013年6月地方各地政府性債務(wù)余額舉債主體情況 單位：億元

表4 2013年6月底地方政府性債務(wù)資金來源情況 單位：億元

二、加快構(gòu)建良好財政發(fā)展生態(tài)的對策建議

構(gòu)建財政發(fā)展良好的生態(tài)環(huán)境，需要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，牢固樹立新發(fā)展理念，著重從優(yōu)化頂層設(shè)計、深化體制機制改革、提升國家治理能力入手，精準發(fā)力、綜合施策。

（一）精準調(diào)整央地關(guān)系，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，逐步建立與財政協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)機制

古語說得好，“財者，政也”。十八大確立了“在2020年建立現(xiàn)代財政制度”的目標要求。

1.進一步健全財政法制體系。做好頂層設(shè)計，加快制定預(yù)算法實施條例，包括省級人大盡快出臺地方性預(yù)算編制、審查監(jiān)督的決定和地方性法規(guī)。適時啟動《財政法》制定的前期研究和準備工作。抓住當前“營改增”試點推進的機遇，結(jié)合中央、地方財力分成比例的調(diào)整，同步理順財政、國稅和地稅，以及國稅和地稅之間的關(guān)系。

2.深化中央與地方財政（稅）體制改革。抓緊推動中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分體系的改革，要堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進、分層分步實施的原則，先要厘清政府邊界，明確政府和市場、政府和社會的關(guān)系，隨后科學(xué)劃分央地間財權(quán)事權(quán)，然后進行央地收入劃分、健全地方主體稅體系。結(jié)合“營改增”全面試點的推進，科學(xué)確立各級收入留成比例與財力劃分，加快制定相關(guān)方案。要同步上移事權(quán)和支出責任，真正建立事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的財政體制，改變地方政府占全國財政支出85%以上的現(xiàn)狀。當然，在現(xiàn)行的情況下，依然要保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體上的平衡，建立科學(xué)的中央和地方收入劃分體系。包括提出健全地方稅體系方案，夯實地方稅基，維系地方財政持續(xù)發(fā)展。

3.科學(xué)構(gòu)建省以下財政體制。根據(jù)我國現(xiàn)行財政體制，宜先從調(diào)整省對市、縣財政體制簡化省市收入劃分，理順政府間分配關(guān)系，形成利益共享、風險共擔、分稅分成、規(guī)范統(tǒng)一的財政分配體制。當前，要借鑒管理學(xué)中扁平化管理的理念，積極穩(wěn)妥地擴大省管縣財政體制改革試點范圍（要盡快總結(jié)省管縣財政體制試點經(jīng)驗，并大力予以推廣）。同時，還要同步調(diào)整市以下財政體制、理順縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。

4.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。加快政府轉(zhuǎn)移支付制度改革，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，下大力氣清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目。

5.全面加強預(yù)算管理制度改革。預(yù)算是公共財政的基石。抓住預(yù)算這一現(xiàn)代財政制度的“龍頭”，貫徹好預(yù)算法，進一步完善現(xiàn)代預(yù)算體系，迅速建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，將政府收支、債務(wù)全部納入預(yù)算管理，建立涵蓋“四本預(yù)算”的“全口徑”政府預(yù)算制度，健全“政府賬本”體系；加大各預(yù)算間的財力統(tǒng)籌，加大一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算間的統(tǒng)籌力度。全面建立跨年度預(yù)算平衡機制，分類推進、分層要求編制中期財政規(guī)劃，逐步實現(xiàn)中期規(guī)劃內(nèi)預(yù)算收支跨年度動態(tài)平衡。要穩(wěn)步推進預(yù)決算公開，加快構(gòu)建公開透明、規(guī)范完整的預(yù)算體系。

（二）實行標本兼治，推動財政收入平穩(wěn)增長，加快財政發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)與自求平衡

古語云：郡縣治，則天下治。要高度重視縣級財政收入真實性的問題。要抓住當前“營改增”試點全面推進契機，逐年消化收入“欠賬”，逐步使財政收入回歸到理性狀態(tài)。一方面，要通過加快地方經(jīng)濟發(fā)展，尤其是以縣域經(jīng)濟為重點，為財政收入穩(wěn)定增長引來“源頭活水”。中央和省級政府要從長治久安的高度，將壯大縣域經(jīng)濟發(fā)展作為重中之重，落實主體功能區(qū)定位，從推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的視角，加快縣域經(jīng)濟健康發(fā)展。當前，財政自身要堅持穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)，適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，跳出自身框架研究經(jīng)濟，精準發(fā)力、主動作為、綜合施策，打好助推經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的“組合拳”，讓積極財政政策更有力度、更為精準，尤其要穩(wěn)步推進“營改增”，放大減稅降費效應(yīng)，大力扶持實體經(jīng)濟企業(yè)發(fā)展，推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，為經(jīng)濟發(fā)展積蓄新動能；另一方面，要完善制度、加強監(jiān)管，全力維護財政收入真實性。倡導(dǎo)和樹立科學(xué)的政績觀，完善考評機制，堅決防止收入無序增長、超常增長現(xiàn)象的反彈。特別是要嚴格執(zhí)行新修訂的預(yù)算法，健全考評激勵機制，淡化地方政府“收入至上”觀念，有效遏制地方政府尋求稅收收入以外的增“收”沖動，著力杜絕超繳非稅收入和“虛收空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，力爭通過幾年的努力，穩(wěn)妥有效地擠掉近年來形成的收入中的“水分”。要加大財政收入真實性考核與督查，全面引入責任追究制度，對虛增財政收入的地方政府主要負責人實施問責。在此過程中，要充分利用大數(shù)據(jù)研究成果，實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，大力推進財政信息化建設(shè)，真正實現(xiàn)財稅庫行信息的適時共享，切實加強對財政收入的實時有效監(jiān)控，為保障財政收入的真實可靠奠定基礎(chǔ)。當前，要大力推進和諧財稅建設(shè)，打破財政、國稅、地稅間的行政壁壘，構(gòu)建財稅征管“直通車”，要充分利用“后營改增”這一機遇，精準推進國稅、地稅與財政的信息互聯(lián)互通，全面建立財稅信息共享機制，尤其要加強數(shù)據(jù)交換，做到跨部門間數(shù)據(jù)的融合和共享，共同開展涉稅信息的收集、整理、校驗和應(yīng)用研究。

與此同時，國家層面要全面確立“財稅”共同體理念，基層財政部門要主動作為，構(gòu)建“財稅”聯(lián)合體理念。從國家的體制機制層面看，不能將“財”與“稅”人為割裂，即不至產(chǎn)生財政與稅務(wù)誰“主”誰“客”的分離，而需要財政、稅務(wù)合力聚焦財稅改革，共同謀劃財稅改革的頂層設(shè)計。如健全地方稅體系方案制定、個人所得稅改革、深化資源稅改革、擴大水資源稅試點范圍，包括相關(guān)稅收立法、起草實施條例等，要全面融合財政、稅務(wù)兩部門的政策與人力資源，既降低法律法規(guī)制定成本、縮短成法周期，也有利于增強法律法規(guī)的可操作性和科學(xué)性。從基層財政與稅務(wù)部門的實踐運作看，基層財政政策與稅務(wù)同樣要確立融合理念。財政要“管”稅。實踐證明，市、縣級稅收征收工作，特別是縣、鄉(xiāng)一級稅務(wù)機關(guān)的征收工作，如果離開地方財政的配合，一定程度上難以全面征收到位，特別是稅源的把控離不開基層財政。因此，地方財政要主動作為、奮勇?lián)?，著力發(fā)揮基層財政一頭聯(lián)系著地方政府，一頭聯(lián)系著地方稅務(wù)部門的橋梁作用，真正構(gòu)建“財”中有“稅”、“稅”融于“財”的良性共生格局，進而形成財稅征管合力。

（三）努力實現(xiàn)財政支出回歸理性，提升財政支出績效，加快構(gòu)建穩(wěn)固平衡的財政內(nèi)部秩序

目前，要重點整治亂花錢現(xiàn)象。在科學(xué)處理政府、市場和社會關(guān)系，均等公共服務(wù)與財政自身能力關(guān)系的基礎(chǔ)上，真正實現(xiàn)“有限政府”背景中的財政支出的理性回歸。首先，樹立財政預(yù)算編制“3E”理念（經(jīng)濟、效率和效益），促進評價結(jié)果與預(yù)算編制的有效融合，減少績效不高項目的預(yù)算安排。在進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的同時，推進預(yù)算績效管理，穩(wěn)步開展支出績效評價，強化評價結(jié)果運用，將預(yù)算績效管理嵌入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，真正發(fā)揮正向激勵作用。逐步建立財政支出績效評價結(jié)果公示制度，與財政預(yù)決算同步公開，接受各方監(jiān)督。要全面增強績效評價指標體系的科學(xué)性、可操作性，大力推進與社會中介第三方聯(lián)動開展財政支出績效的改革，使支出績效評價更加公正、科學(xué)。要認真落實地方財政預(yù)決算公開的相關(guān)規(guī)定，積極穩(wěn)妥地推進公開工作。同時，全面推進政府會計改革，進一步健全政府財務(wù)報告制度；其次，要加強結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，大力遏制資金沉淀“趴窩”現(xiàn)象，提高財政資金使用效益；再次，要下大力氣打破財政支出結(jié)構(gòu)固化問題。宏觀方面，優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)，調(diào)整政府間、政府部門間的治理關(guān)系；認真落實新預(yù)算法，統(tǒng)一預(yù)算權(quán)，減少基層預(yù)算代編現(xiàn)象。微觀方面，深化預(yù)算編制改革，真正落實零基預(yù)算要求，加快推進支出分類改革，尤其要改變預(yù)算支出“頭重腳輕”的倒金字塔結(jié)構(gòu)，將預(yù)算管理的要求延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一政權(quán)的基礎(chǔ)和基層，著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)輕預(yù)算、重支出的現(xiàn)象，也避免財政支出固化延續(xù)和再生；最后，著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，本著“有所為、有所不為”，既量力而行，又積極作為，努力讓有限的財力更多用于民生領(lǐng)域，力促公共服務(wù)均等化，讓兜底補短的財政保障躍升新高度。如當前及今后一個時期，財政要突出對精準扶貧的支持，打好脫貧攻堅戰(zhàn)。通過增強人民群眾的幸福感和獲得感來贏得社會對財政的認可，依靠良好的民意民心創(chuàng)設(shè)財政發(fā)展生態(tài)的大環(huán)境。

（四）規(guī)范政府性債務(wù)管控，防范系統(tǒng)性風險，促進財政平穩(wěn)運行與可持續(xù)發(fā)展

要重拳出擊，劍指亂舉借債務(wù)現(xiàn)象，勒緊地方政府性債務(wù)的“韁繩”，抑制政府投資舉債沖動。重點抓好“控規(guī)模、保兌現(xiàn)、建制度、防風險”關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力規(guī)范政府性債務(wù)管控。一是建立嚴格的審批制度，從項目立項和債務(wù)舉借兩方面建立審批機制。首先，要抓住投資項目這個“牛鼻子”，抑止投資沖動，從源頭上把控債務(wù)的產(chǎn)生；其次，對地方舉借政府債務(wù)實行扎口管理；同時，將新增政府性債務(wù)和存量債務(wù)分類納入預(yù)算管理。二是在對各區(qū)域真實債務(wù)情況進行全面統(tǒng)計摸清“家底”的基礎(chǔ)上，對債務(wù)性質(zhì)進行梳理分類，對歸類為政府性債務(wù)的，統(tǒng)籌制定債務(wù)壓降和化解規(guī)劃。三是健全政府性債務(wù)監(jiān)測指標體系，分層分塊建立風險預(yù)警、應(yīng)急處置機制和償債準備金制度，實行分級響應(yīng)、分類處置，同步實施債務(wù)支出績效評價，將債務(wù)支出納入評價范疇。四是統(tǒng)籌做好防范風險工作，加強對風險化解的監(jiān)管和指導(dǎo)，對債務(wù)過高區(qū)域?qū)嵤┴斦卣?；按區(qū)域設(shè)立重點工程風險資金池，用于突發(fā)政府性債務(wù)資金風險處置。這當中還要重視并穩(wěn)步做好政府投融資平臺的債務(wù)剝離工作，堵住債務(wù)通過投融資平臺向財政流入的渠道，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。另外，要多部門配合，加強對銀行等金融機構(gòu)的約束，避免出現(xiàn)凡是舉借政府性債務(wù)就需要財政擔保的行為。在此過程中，還要認真貫徹中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革若干意見，依據(jù)各地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，著手編制三年滾動政府投資計劃，明確計劃期內(nèi)的重大項目，并與中期財政規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資資金。同時，依據(jù)三年滾動政府投資計劃，編制政府投資年度計劃，合理安排政府投資。為此，要認真落實債務(wù)管控問責機制，在對地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的離任審計和任職期間的經(jīng)濟責任審計中，要加大政府性債務(wù)專項審計權(quán)重，并實行問責。

（五）加強干部隊伍建設(shè)，發(fā)展財政生產(chǎn)力，為構(gòu)建財政發(fā)展生態(tài)提供智力支撐

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而基層財政及其廣大財政干部是落實這一基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。黨的十八大以來，中央大力推進財稅改革，這就為財政改革發(fā)展奠定了良好的制度環(huán)境。這些改革政策怎樣才能精確落地，基層是關(guān)鍵，基層財政干部是根本。首先，要精準發(fā)力，采取得力措施，盡快完善基層財政管理體制，加大力度調(diào)整充實財政系統(tǒng)人員?？捎筛魇。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財政部門出臺基層財政系統(tǒng)人員配備、管理標準及意見，加快各級財政內(nèi)控制度建設(shè)，要進一步推動財政基礎(chǔ)和基層建設(shè)?？h鄉(xiāng)財政人員管理堅持“條塊結(jié)合、以條為主”，人員調(diào)配由縣級及以上組織人事部門辦理，逐步建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政所、縣級財政部門科（股）室負責人交流輪崗機制，對相關(guān)人員實行異地或跨部門輪崗。其次，要大力推進內(nèi)部控制建設(shè)，尤其要剖析近年來財政系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生的腐敗案例，梳理財政崗位廉政風險點，完善內(nèi)部控制體系，真正做到財政人員資金“雙安全”。近年來，財政部為之做了大量工作，但基層依然沒能得到應(yīng)有的重視，內(nèi)控制度建設(shè)流于形式，科學(xué)性和操作性不強。為此，財政部在抓好頂層設(shè)計的同時，省級財政主管部門要加大推進力度，制定時間表和路線圖，加強面上指導(dǎo)，并與專員辦聯(lián)合開展專項督查，確保在短時期內(nèi)全面完成具有財政部門自身特色的內(nèi)控機制，真正用制度管人管事管權(quán)，全力構(gòu)建“山清水秀”的財政政治生態(tài)。另外，還要大力推進財政部門關(guān)鍵崗位建設(shè)，將其作為抓基層、強基礎(chǔ)的重中之重，建議在市、縣財政部門設(shè)立總會計師職務(wù)，視同副職班子成員進入同級黨委（組），總抓財政業(yè)務(wù)，指導(dǎo)財政運行；嘗試進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政所長職級制，改變當前財政部門領(lǐng)導(dǎo)干部和基層負責人行政化趨勢，從技術(shù)和操作層面上防控職務(wù)犯罪。最后，要大力加強財政文化建設(shè)，立足隊伍現(xiàn)狀開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)與素質(zhì)提升活動，倡導(dǎo)廣大財政干部踐行具有鮮明特色的財政核心價值觀，進而以財政文化建設(shè)引領(lǐng)財政改革發(fā)展，構(gòu)建外部生態(tài)，推動財政改革發(fā)展步入內(nèi)涵式、可持續(xù)發(fā)展軌道。

[1]周小川.法治金融生態(tài)〔J〕.中國經(jīng)濟周刊，2005（01）.

[2]國務(wù)院.關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見〔S〕.2014-09-21.

[3]國務(wù)院辦公廳.關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案的通知〔S〕.2016-10-27.

◇作者信息：中國財政雜志社

◇責任編輯：劉家慶

◇責任校對：劉家慶

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