吳士存

在菲律賓召開的第50屆東盟外長會于當(dāng)?shù)貢r(shí)間8月5日正式通過了“南海行為準(zhǔn)則”框架，這一框架是推進(jìn)就制定正式行為準(zhǔn)則進(jìn)行協(xié)商的概要性文件。外界分析認(rèn)為，這一成果也許會轉(zhuǎn)化為多年來在解決南海爭議方面取得的首個(gè)重大進(jìn)展。

與此同時(shí)，美國國務(wù)卿蒂勒森也開始了就任后的首次東南亞訪問，主要以菲律賓、馬來西亞、泰國為主。由于上臺后特朗普政府缺乏一個(gè)連貫的亞洲政策，蒂勒森此次東南亞之行可能意在凸顯美國“并沒有忘了這個(gè)地區(qū)”。

更為重要的是，為了加強(qiáng)自己在這一區(qū)域的存在感，美國未來還會利用一些手段和方式攪局南海。

美南海行動將更加頻繁

特朗普執(zhí)政以來，美國亞太政策、南海政策的缺失和不確定性增加了亞太國家，尤其是其盟國和伙伴國的不安全感和焦慮情緒。今年6月初的香格里拉對話會上，美防長馬蒂斯有意安撫其盟友和伙伴：“我們將持續(xù)同長期的、堅(jiān)定的盟友共同努力實(shí)現(xiàn)地區(qū)安全的最大化。我們將確保我們維系和平的軍事手段?！?/p>

不久前，美國媒體就披露今年4月馬蒂斯將一份年度計(jì)劃送交白宮，該計(jì)劃規(guī)劃了2017年全年美國將派軍艦和戰(zhàn)機(jī)在南海挑戰(zhàn)中國海洋權(quán)益主張的具體安排，特朗普隨后批準(zhǔn)了這份計(jì)劃。

在奧巴馬政府時(shí)期，美軍開展所謂航行自由行動是按“一事一請”的方式進(jìn)行的，這不僅拉長了批準(zhǔn)周期，也給外界留下此類行動“是針對中國某次具體行為所作出的特定反應(yīng)”的印象，而非例行行動。

特朗普是否已經(jīng)批準(zhǔn)這一計(jì)劃、該計(jì)劃是否還要提交國會通過？目前尚無官方消息可以證實(shí)。但此報(bào)道似乎不是空穴來風(fēng)，美國利用機(jī)制化的“南海自由行動”計(jì)劃攪局南海形勢、破壞南海和平、鞏固和重建針對中國的“同盟伙伴關(guān)系”、遏阻由中國主導(dǎo)的南海規(guī)則和秩序建設(shè)進(jìn)程是不爭的事實(shí)。

美國新一輪南海航行自由行動計(jì)劃的實(shí)施，對南海形勢發(fā)展的影響將是全面的、深刻的和極其負(fù)面的。按照新計(jì)劃，美國航行自由行動決策權(quán)力下放、決策程序減少和決策過程縮短，且基本由軍方主導(dǎo)，因此可以斷定未來美軍在南海的航行自由行動將更加頻繁、更加機(jī)動，挑釁的目的性和政治性更強(qiáng)。

影響主要在兩個(gè)層面

眾所周知，自去年下半年以來，南海形勢出現(xiàn)了“降溫、趨緩”的向好發(fā)展態(tài)勢，中國和東盟國家“南海行為準(zhǔn)則”磋商取得積極進(jìn)展，已于5月中旬通過“準(zhǔn)則框架文本”，在建立以規(guī)則為基礎(chǔ)的危機(jī)管控機(jī)制道路上邁出了實(shí)質(zhì)步伐。

毋庸置疑，美國的這一新舉措將對目前已經(jīng)趨于穩(wěn)定的南海形勢產(chǎn)生顛覆性的破壞性影響，與地區(qū)國家致力于增進(jìn)政治互信和推動海上合作的努力相背離，同時(shí)也會對中國與東盟國家正在進(jìn)行的準(zhǔn)則磋商進(jìn)程，以及未來中國主導(dǎo)的南海地區(qū)安全秩序建設(shè)產(chǎn)生極大的負(fù)面沖擊。

美軍航行自由行動對南海形勢的影響將主要體現(xiàn)在域內(nèi)外國家和美國同盟國、伙伴國調(diào)整南海政策和加強(qiáng)海上行動這兩個(gè)層面。

對美國航行自由行動計(jì)劃持歡迎態(tài)度和受到鼓舞的國家主要是日本、澳大利亞、印度和越南等國。日本、澳大利亞和印度將會直接或間接參與美軍的南海航行自由行動，其中日本可能直接、全面參與這一計(jì)劃，借機(jī)維持其夢寐以求的在南海軍事存在的機(jī)制化和長期化。

其次是澳大利亞和印度。作為“印太海洋安全戰(zhàn)略”的兩個(gè)重要推手，以某種在其看來不至于導(dǎo)致對華關(guān)系發(fā)生大幅倒退的方式參與“南海航行自由行動”，將是現(xiàn)階段澳印兩國的南海政策取向和戰(zhàn)略考量。

再次是越南。越南是中菲關(guān)系改善之后，美日極力拉攏以配合其在南海攪局的聲索國，越南雖然不會像日本和印度那樣表示公開支持，但其不僅樂見美國在南海地區(qū)的軍事存在，而且將會通過向美軍提供港口基地的使用權(quán)等雙邊軍事合作等方式助推美國在南海針對中國的航行自由行動計(jì)劃的實(shí)施。

此外，美國在南海推行航行自由行動計(jì)劃，將向國際社會和域內(nèi)國家傳遞美國在南海問題上繼續(xù)奉行“選邊站”和與中國為敵的圍堵政策，這無疑會激勵少數(shù)聲索國在南海采取“單邊冒險(xiǎn)行動”，從而進(jìn)一步加劇南海緊張局勢。

從這個(gè)意義上講，南海航行自由行動年度計(jì)劃的出臺，反映出特朗普政府仍然在延續(xù)其前任，以“基于同盟伙伴關(guān)系維持美國亞太地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)”為主要內(nèi)容的亞太政策，也是特朗普政府南海政策趨于成型的標(biāo)志性事件。這必將引發(fā)新一輪以中美南海軍事對抗為主要特征的南海局勢持續(xù)升溫。

應(yīng)對之策應(yīng)以我為主

我們不能低估美國南海航行自由行動計(jì)劃及其一些外交手段，對未來南海形勢和我國在南海的權(quán)利主張可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。中國作為南海最大的沿岸國和南海諸島的真正主人，有義務(wù)也有能力維護(hù)南海地區(qū)的和平穩(wěn)定。

一方面，中國應(yīng)著眼于通過能力建設(shè)和形成威懾力為導(dǎo)向，加強(qiáng)南海方向的力量部署，增加美國及其他域外國家在南海采取針對中國

的軍事行動的成本代價(jià)。另一方面，還應(yīng)從政治、外交、輿論和海上行動等領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)對。通過建立與有關(guān)爭端國之間的雙邊磋商機(jī)制，管控分歧、推進(jìn)海上合作或共同開發(fā)，以阻止個(gè)別國家可能采取的單邊冒險(xiǎn)行動。從與東盟合作層面考量，中國還應(yīng)通過加速“南海行為準(zhǔn)則”磋商、并以推進(jìn)南海地區(qū)安全機(jī)制建設(shè)為最終目標(biāo)，牢牢掌握南海事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)。

此外，增加釣魚島維權(quán)力度和沖之鳥礁附近海域航行自由行動，挑戰(zhàn)日本的過度海域聲索、加速南沙島礁建設(shè)民事設(shè)施的部署，盡早向國際社會提供公共服務(wù)產(chǎn)品等，也不失為可在南海方向減緩來自美國壓力的有效措施。

中美作為兩個(gè)具有重要全球影響力的大國，其在南海的互動既對本地區(qū)的和平與安寧產(chǎn)生著深刻的影響，也對未來亞太地區(qū)的安全秩序塑造發(fā)揮著引領(lǐng)和示范作用。如果中美選擇合作，地區(qū)和平與安寧就有保障；如果中美南海互動指向?qū)?，南海難以安寧?！扒颉痹诿婪揭粋?cè)。▲

（作者是中國南海研究院院長）